我國(guó)污染場(chǎng)地的環(huán)境管理問題與對(duì)策研究

弓俊微,張勝濤,田 軍

我國(guó)污染場(chǎng)地的環(huán)境管理問題與對(duì)策研究

弓俊微1,2,張勝濤2,田 軍3

(1.太原市市政工程設(shè)計(jì)研究院,山西太原030002;2.重慶大學(xué)化學(xué)化工學(xué)院,重慶400044; 3.重慶市固體廢物管理中心,重慶400015)

污染場(chǎng)地的環(huán)境管理是目前世界各國(guó)所普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。從污染場(chǎng)地的概念出發(fā),分析了我國(guó)污染場(chǎng)地的環(huán)境管理現(xiàn)狀和面臨的主要問題。提出了污染場(chǎng)地環(huán)境管理的對(duì)策建議,主要包括制定和完善污染場(chǎng)地防治的專門法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、治理責(zé)任的認(rèn)定與修復(fù)資金的籌集思路以及修復(fù)技術(shù)的選擇等建議。

污染場(chǎng)地;環(huán)境管理;超級(jí)基金;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城市化發(fā)展的需要,許多工業(yè)企業(yè)通過關(guān)閉、停產(chǎn)、異地遷建等方式搬遷至城外,受環(huán)境意識(shí)所限,部分場(chǎng)地搬遷時(shí)并未進(jìn)行任何風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境治理,而原址土地將被逐步調(diào)整為居住用地、公共設(shè)施建設(shè)用地和綠化用地等。工業(yè)企業(yè)原址土壤和地下水積淀的污染物質(zhì)在短期內(nèi)難以自然降解,如不及時(shí)對(duì)工業(yè)企業(yè)原址進(jìn)行治理修復(fù),污染物將會(huì)通過地下水、空氣等途徑在環(huán)境中遷移轉(zhuǎn)化,并威脅人體健康,危及環(huán)境安全,影響社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)污染場(chǎng)地的管理、治理和修復(fù)是一個(gè)迫切需要解決的問題。

1 污染場(chǎng)地的概念

污染場(chǎng)地概念的界定對(duì)于污染場(chǎng)地的識(shí)別和分類管理至關(guān)重要[1]。美國(guó)環(huán)境保護(hù)局(USEPA)定義“污染土地(contaminated land)”為:被危險(xiǎn)物質(zhì)污染需要治理或修復(fù)的土地,“污染場(chǎng)地(contaminated sites)”包括被污染的物體(例如建筑物、機(jī)械設(shè)備)和土地(例如土壤、沉積物和植物)[2]。加拿大政府認(rèn)為“污染場(chǎng)地”是:物質(zhì)濃度高于背景值,對(duì)人類健康和環(huán)境已造成或可能造成即時(shí)或長(zhǎng)期危害的土地,或者是污染物濃度超過了政府法規(guī)和政策中規(guī)定的濃度的土地[3-4],英國(guó)的環(huán)境污染委員會(huì)(RCEP)認(rèn)為“污染場(chǎng)地”是當(dāng)?shù)卣J(rèn)定由于有害物質(zhì)污染而引起嚴(yán)重危害或有引起危害可能性的土地,以及已經(jīng)引起或可能引起水體污染狀況的土地[5]。

世界各國(guó)對(duì)污染場(chǎng)地概念的理解不盡相同,但本質(zhì)上均指特定的空間或區(qū)域(包含土壤、地下水和地表水)所含有害物質(zhì)的濃度超過環(huán)境背景值,并對(duì)此空間或區(qū)域的人體健康及自然環(huán)境已經(jīng)造成或可能造成負(fù)面影響。

2 污染場(chǎng)地環(huán)境管理中的問題

由于歷史、經(jīng)濟(jì)和認(rèn)識(shí)等原因,我國(guó)污染場(chǎng)地的管理和治理還沒有引起廣泛和足夠的重視,現(xiàn)在的管理體系還不能完全滿足對(duì)污染場(chǎng)地環(huán)境無害化管理的要求。我國(guó)目前對(duì)污染場(chǎng)地環(huán)境管理總體形勢(shì)不容樂觀,面臨的問題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 標(biāo)準(zhǔn)不完善

污染場(chǎng)地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的研究是污染場(chǎng)地修復(fù)效果檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。近年來,我國(guó)關(guān)于污染場(chǎng)地治理修復(fù)技術(shù)的研究一直是熱點(diǎn)領(lǐng)域。但是,對(duì)于污染場(chǎng)地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制定研究卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其修復(fù)技術(shù)的研究。在一定程度上,這就很難說清楚污染場(chǎng)地修復(fù)到何種程度才可以被認(rèn)為清潔。因此,標(biāo)準(zhǔn)的不完善是目前污染場(chǎng)地修復(fù)效果檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)的瓶頸。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》指出污染場(chǎng)地是環(huán)境保護(hù)和污染防治的對(duì)象,但是應(yīng)用于環(huán)境管理則要求顯得很薄弱。《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》針對(duì)固體廢物或危險(xiǎn)廢物來確定管理要求,卻未具體給出固體廢物、危險(xiǎn)廢物與污染場(chǎng)地的區(qū)別和聯(lián)系。從當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)看,《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618-1995)遠(yuǎn)不能適應(yīng)管理要求,污染物項(xiàng)目難以完全包括所有污染物,尤其是有機(jī)污染物,首批列入《斯德哥爾摩公約》控制名單的12種(類)POPs中,《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》僅對(duì)DDT的濃度作出了限值,這顯然是不夠的。《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)鉛的臨界含量值定的偏高,況且只考慮到單因子的土壤污染,卻沒有涉及復(fù)合污染產(chǎn)生的效應(yīng)。

2.2 治理責(zé)任與資金落實(shí)困難

目前污染場(chǎng)地治理責(zé)任人較為分散,據(jù)調(diào)查既有污染企業(yè)直接作為業(yè)主的,也有企業(yè)的上級(jí)控股集團(tuán)作為業(yè)主的,對(duì)于關(guān)、破企業(yè)遺留污染場(chǎng)地的業(yè)主,還包括土地儲(chǔ)備單位和開發(fā)商.現(xiàn)階段法律對(duì)污染者責(zé)任的認(rèn)定與追溯,存在較大空白,況且污染場(chǎng)地治理修復(fù)費(fèi)用高昂,時(shí)間漫長(zhǎng),即使責(zé)任人認(rèn)定了,如果沒有充分的資金或詳細(xì)可行的資金籌集與基金保障和分擔(dān)機(jī)制做保障,則實(shí)際執(zhí)行中也難以操作。我國(guó)污染場(chǎng)地多集中在一批歷史較久遠(yuǎn)的老工業(yè)基地,這些企業(yè)目前大都面臨能耗高、污染大、工藝落后、經(jīng)濟(jì)效益不好的狀況。國(guó)家實(shí)施工業(yè)企業(yè)搬遷既要解決城市發(fā)展所需的安全、環(huán)境及土地資源問題,也要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)生產(chǎn)工藝的升級(jí)換代,按照“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則,認(rèn)定搬遷前的企業(yè)作為治理責(zé)任主體并要求企業(yè)在搬遷或搬遷后的生產(chǎn)恢復(fù)期承擔(dān)高額的治理費(fèi)用,極不現(xiàn)實(shí)。

2.3 管理能力有待加強(qiáng)

目前,我國(guó)各級(jí)環(huán)保行政部門基本上沒有設(shè)置針對(duì)污染場(chǎng)地的專門機(jī)構(gòu)和管理人員.這種狀況導(dǎo)致我國(guó)對(duì)污染場(chǎng)地的污染現(xiàn)狀模糊不清、對(duì)環(huán)境和人體健康的影響意識(shí)淡薄。因此,國(guó)家急需在機(jī)構(gòu)設(shè)施、監(jiān)督管理等方面加強(qiáng)。

2.4 缺少統(tǒng)一的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)

污染場(chǎng)地治理修復(fù)是一項(xiàng)專業(yè)性和政策性要求較強(qiáng)的新任務(wù),特別是探索找尋適合國(guó)情乃至各省、市情況的治理修復(fù)技術(shù)與手段,任務(wù)更顯現(xiàn)出專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)。對(duì)于大多數(shù)治理修復(fù)責(zé)任單位而言,十分缺乏治理修復(fù)建設(shè)所需的專業(yè)工程管理、技術(shù)人員,也不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平,較為分散的業(yè)主構(gòu)成,使得我國(guó)基本沒有污染場(chǎng)地治理修復(fù)的統(tǒng)一組織實(shí)施機(jī)構(gòu),勢(shì)必出現(xiàn)修復(fù)項(xiàng)目結(jié)束機(jī)構(gòu)即行解散的情況,將造成人、財(cái)、物和信息等社會(huì)資源的大量浪費(fèi)。

3 污染場(chǎng)地環(huán)境管理的對(duì)策建議

3.1 制定污染場(chǎng)地防治的專門法規(guī)

針對(duì)污染場(chǎng)地管理法規(guī)缺失的問題,建議我國(guó)對(duì)污染場(chǎng)地單獨(dú)立法,或者在現(xiàn)有法規(guī)體系中詳細(xì)增加這方面的內(nèi)容,地方政府和環(huán)保部門也可以出臺(tái)相關(guān)的管理?xiàng)l例,應(yīng)對(duì)污染場(chǎng)地控制的原則、識(shí)別、標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)、調(diào)查與監(jiān)測(cè)、執(zhí)行主體、污染防治的技術(shù)、污染場(chǎng)地的處理處置、資金保證、責(zé)任追究等進(jìn)行全面規(guī)定,尤其應(yīng)規(guī)定在城市土地“招拍掛”之前,必須由有資質(zhì)的單位出具場(chǎng)地檢測(cè)數(shù)據(jù),以此推動(dòng)污染場(chǎng)地治理修復(fù)的規(guī)范化,保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和百姓身體健康,保護(hù)區(qū)域環(huán)境生態(tài)安全。

3.2 明確污染場(chǎng)地修復(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體

污染場(chǎng)地經(jīng)濟(jì)責(zé)任的認(rèn)定是籌集修復(fù)資金的前提。美國(guó)用于污染場(chǎng)地治理修復(fù)而設(shè)立的超級(jí)基金確定的污染場(chǎng)地污染治理的責(zé)任主體為與危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、運(yùn)輸、處置相關(guān)的所有人或營(yíng)運(yùn)人[6-7]。由于我國(guó)實(shí)行土地國(guó)有化的政策,在無法確定污染責(zé)任人的情況下,國(guó)家和地方政府應(yīng)作為責(zé)任主體,但是,在市場(chǎng)化機(jī)制下,污染場(chǎng)地修復(fù)的資金應(yīng)該尋求多渠道。對(duì)于進(jìn)行土地利用置換地的土壤污染可由土地使用方承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任,也可以根據(jù)”誰(shuí)污染誰(shuí)埋單”、”誰(shuí)治理誰(shuí)受益”的原則進(jìn)行污染場(chǎng)地的治理修復(fù)。

3.3 資金籌集方式

足夠的治理資金是受污染土壤治理和修復(fù)的基本條件。按照”誰(shuí)污染誰(shuí)治理”和”誰(shuí)受益誰(shuí)投資”的原則,籌建以工業(yè)企業(yè)污染者和土地治理修復(fù)受益者為主,國(guó)家適當(dāng)補(bǔ)助為輔的,多元化治理修復(fù)資金融集機(jī)制。通過向世界銀行或者亞洲開發(fā)銀行等非盈利性國(guó)際金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)環(huán)保政策貸款,借鑒美國(guó)超級(jí)基金的經(jīng)驗(yàn),建議由政府出面建立“污染場(chǎng)地治理基金”,向需要申請(qǐng)治理修復(fù)資金的工業(yè)企業(yè)提供政策性優(yōu)惠的金融服務(wù),實(shí)施環(huán)境治理修復(fù)長(zhǎng)期按揭貸款,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),幫助搬遷企業(yè)順利渡過搬遷生產(chǎn)恢復(fù)過渡期。建立土地整治儲(chǔ)備單位或土地開發(fā)單位、治理修復(fù)受益人費(fèi)用分擔(dān)的機(jī)制,將治理修復(fù)費(fèi)用納入土地整治或開發(fā)建設(shè)成本,對(duì)積極承擔(dān)治理修復(fù)費(fèi)用土地整治單位和開發(fā)商給予適當(dāng)?shù)恼呤召M(fèi)優(yōu)惠。建立財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制,確保地方省、市兩級(jí)財(cái)政按比例每年投入一定資金用于污染場(chǎng)地治理修復(fù)。環(huán)保部門按政府政策規(guī)定,將搬遷企業(yè)交納的排污費(fèi)返還一定比例,用于污染場(chǎng)地的治理修復(fù)。積極申請(qǐng)污染場(chǎng)地治理修復(fù)試點(diǎn)城市的優(yōu)惠政策,爭(zhēng)取中央排污費(fèi)環(huán)境治理專項(xiàng)資金和國(guó)際環(huán)保組織或友好國(guó)家環(huán)保贈(zèng)款,以此確保多渠道、長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金投入。

“污染場(chǎng)地治理基金”籌集包含兩方面內(nèi)容:一是要解決歷史遺留污染場(chǎng)地的治理修復(fù)問題,即通過多種渠道償還歷史累積污染治理的欠債;二是要建立穩(wěn)定、可靠的資金籌集機(jī)制,確?；鹩凶銐虻念~度以支持污染場(chǎng)地治理修復(fù)的高額費(fèi)用。表1給出了”污染場(chǎng)地治理基金”的具體來源途徑。

表1 污染場(chǎng)地治理基金來源

3.4 治理技術(shù)的選擇

對(duì)污染場(chǎng)地的治理不可一概而論,應(yīng)該分類別、分程度、分階段,還要考慮修復(fù)后的土地用途.從環(huán)境管理的角度,可以根據(jù)污染源類型分類,包括工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源等;從污染場(chǎng)地監(jiān)測(cè)的角度,可以根據(jù)污染物的存在形態(tài)分類,包括固態(tài)、液態(tài)等;從場(chǎng)地修復(fù)的角度,可以根據(jù)污染物的屬性進(jìn)行分類,包括重金屬污染場(chǎng)地、農(nóng)業(yè)污染場(chǎng)地、放射性污染場(chǎng)地等[8];也可以根據(jù)場(chǎng)地修復(fù)后再利用的目的分類,包括農(nóng)業(yè)用地(含蔬菜種植和養(yǎng)殖用地)、居住用地(含花卉種植)、非居住用地、保護(hù)地下水[9]。建議從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度出發(fā),污染場(chǎng)地的修復(fù)目標(biāo)取決于其日后的用途,只要使此污染空間或區(qū)域環(huán)境中污染物的濃度降低到對(duì)人體健康和生態(tài)系統(tǒng)不構(gòu)成威脅的可接受水平,而不一定非得達(dá)到相關(guān)技術(shù)和法規(guī)要求的可接受水平。

3.5 修復(fù)市場(chǎng)的管理

污染場(chǎng)地的修復(fù)是一個(gè)新的熱點(diǎn)問題,為確保治理修復(fù)的規(guī)范性和避免將污染轉(zhuǎn)嫁,必須加強(qiáng)對(duì)修復(fù)市場(chǎng)的管理,包括設(shè)立技術(shù)準(zhǔn)入制度、資質(zhì)管理、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)前和終的監(jiān)管等,保證修復(fù)市場(chǎng)的規(guī)范和有序發(fā)展。

3.6 加強(qiáng)污染場(chǎng)地環(huán)境管理能力的建設(shè)

環(huán)保部門要充分利用管理基礎(chǔ),加強(qiáng)污染場(chǎng)地專業(yè)知識(shí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn),及時(shí)推廣先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)做法,建立健全污染場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制,強(qiáng)化修復(fù)過程的監(jiān)管和修復(fù)效果的驗(yàn)收,提高管理人員的專業(yè)水準(zhǔn)和整體素質(zhì)。各級(jí)國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門應(yīng)與環(huán)保部門通力合作,密切配合,建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制,解決多頭管理或管理職責(zé)不明的問題。

4 展望

工業(yè)企業(yè)原址污染場(chǎng)地治理修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護(hù)、土地利用、建設(shè)管理、資金投入等方面,需要統(tǒng)籌規(guī)劃、全面部署、多管齊下、協(xié)同推進(jìn)。深入開展污染場(chǎng)地修復(fù)理論和技術(shù)研究,加強(qiáng)國(guó)際合作,建立符合中國(guó)國(guó)情的污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)體系與管理體系,通過多方努力營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍推動(dòng)污染場(chǎng)地修復(fù)工作的法律化、制度化和產(chǎn)業(yè)化。

致謝:非常感謝我的導(dǎo)師張勝濤教授和重慶市固體廢物管理中心的田軍的指導(dǎo)和幫助。

[1] 周友亞,顏增光,郭觀林,等.污染場(chǎng)地國(guó)家分類管理模式與方法[J].環(huán)境保護(hù),2007,(10):32-35.

[2] EPA's Draft Report on the Environment-Better Protected Land [EB/OL].http:nlquery.epa.gov/epasearch/epasearch. 2003-06-25.

[3] 趙娜娜,黃啟飛,易愛華,等.我國(guó)污染場(chǎng)地的管理現(xiàn)狀與環(huán)境對(duì)策[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù),2006,29(12):39-40.

[4] Treasury Board of Canada Secretariat.Federal Contaminated Site Inventory[EB/OL].http:www.tbs-sct.gc.ca/dfrp-rbif/ cs-sc/home-accueil.asp.2005-01-04.

[5] NATO/CCMS Pilot Study.Evaluation of Demonstrated and E-merging Technologies for the Treatment of Contaminated Land Groundwater(PhaseⅢ)[R].2003,1.

[6] 虞磊珉,王 剛.美國(guó)”超級(jí)基金”中環(huán)境法律責(zé)任分析及實(shí)踐應(yīng)對(duì)[J].環(huán)境保護(hù),2004,(7):59-61.

[7] 羅思東.美國(guó)城市的棕色地塊及其治理[J].城市問題,2002, (6):64-67.

[8] 周友亞,顏增光,郭觀林,等.污染場(chǎng)地國(guó)家分類管理模式與方法[J].環(huán)境保護(hù),2007,(10):32-35.

[9] 易 秀,楊勝科,胡安焱.土壤化學(xué)與環(huán)境[M].北京:化學(xué)工業(yè)出版社,2008:183.

The Measures on Environmental Management of Contaminated Sites in China

GONGJun-wei1,2,ZHANG Sheng-tao2,TIAN Jun3
(1.Taiyuan Institute of Municipal Engineering Design and Research,Taiyuan 030002,China; 2.College of Chemistry and Chemical Engineering of Chongqing University,Chongqing 400044,China; 3.Chongqing Solid Wastes Management Center,Chongqing 400015,China)

The environmental management of contaminated sites is a worldwide issue.The current situation and the main problems of environmental management was analyzed in this paper.Besides,solutions and suggestions for the environmental management of contaminated sited were also put forward to.These suggestion included development and improvement of special laws,regulations and standards,identification of responsibilities and raising funds and choosing technology for repairing sites.

contaminated sites;environmental management;superfund;risk assessment

X506;X53

A

1674-2842(2010)01-0051-03

2009-09-16

弓俊微(1984-),山西太原人,碩士研究生,主要從事固體廢物處理處置研究。E-mail:xiaowei_0601@126.com

責(zé)任作者:張勝濤,教授,博士生導(dǎo)師。