可持續(xù)發(fā)展背景下完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策建議*

喬翠霞

(中共山東省委黨?？粕绮?山東濟(jì)南 250021)

可持續(xù)發(fā)展背景下完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策建議*

喬翠霞

(中共山東省委黨?？粕绮?山東濟(jì)南 250021)

對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼,從本質(zhì)上講就是尋找工業(yè)化與農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的契合點(diǎn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“三位一體”的目標(biāo)體系:經(jīng)濟(jì)目標(biāo),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高;社會(huì)目標(biāo),農(nóng)民收入水平提高和農(nóng)村社會(huì)文化生活改善;環(huán)境目標(biāo),農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展:拓展對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外延的理解,加大對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的教育培訓(xùn)支出;階段性使用投入品補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼和掛鉤式的直接補(bǔ)貼政策;逐步穩(wěn)妥地加大特定農(nóng)業(yè)產(chǎn)品脫鉤式補(bǔ)貼,兼顧補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙效益;加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資,改善農(nóng)村生產(chǎn)和投資環(huán)境等。

可持續(xù)發(fā)展;農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;政策建議

農(nóng)業(yè)不僅具有經(jīng)濟(jì)功能,同時(shí)也具有社會(huì)功能和環(huán)境功能。因此,農(nóng)業(yè)的發(fā)展就不僅限于增加短期的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,而是要培養(yǎng)其可持續(xù)發(fā)展能力,以保障人類賴以生存的基礎(chǔ)。對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼,從本質(zhì)上講就是尋找工業(yè)化與農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的契合點(diǎn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系分析

(一)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的根本目的在于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展概念肇始于美國(guó),其對(duì)應(yīng)的是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。①Brown L.R.State ofWold[z].W.W Norton&Company,1989.農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本思想就是把生產(chǎn)、資源、環(huán)境和人類的生存統(tǒng)一起來(lái),從人類長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和生存的角度將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)健康性、經(jīng)濟(jì)合理性同社會(huì)可接受性融為一體。作為對(duì)自然資源和環(huán)境影響最大的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng),農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)被視為人類共同關(guān)注的可持續(xù)發(fā)展理論中不可或缺的重要內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的依據(jù)源于農(nóng)業(yè)天然的弱質(zhì)性,以及較低的比較效益。其目的不單純?cè)谟趶慕?jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民收入,保證人類糧食安全,而是維護(hù)農(nóng)業(yè)作為維持人類生存基礎(chǔ)元素的良性、健康運(yùn)行,亦即農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這一認(rèn)識(shí)已經(jīng)成為人類的共識(shí),以O(shè)ECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)國(guó)家為例,其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革已經(jīng)將維持土地、水等基礎(chǔ)自然資源的生產(chǎn)能力作為一個(gè)重要目標(biāo)。②Erwin Schmida,Franz Sinabell,Markus F.Hofreither,Phasing out of environmentally harmful subsidies:Consequencesof the 2003 CAP reform [J].Ecological Econpmics,60(2007):596-604;OECD.

從我國(guó)的國(guó)情看,通過(guò)政府干預(yù)提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力更加具有現(xiàn)實(shí)意義。首先,我國(guó)正處于工業(yè)化中期階段,這一階段的農(nóng)業(yè)也正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)渡階段,能否將這一發(fā)展理念滲入到我們的農(nóng)業(yè)政策中,當(dāng)此轉(zhuǎn)型時(shí)期顯得尤為重要。其次,我國(guó)農(nóng)業(yè)資源匱乏、資源利用率低。作為一個(gè)人口大國(guó),我國(guó)人均耕地面積不足世界人均耕地面積的三分之一,人均水資源量?jī)H僅為世界平均人均水資源量的四分之一。與此不相稱的是,我國(guó)對(duì)有限農(nóng)業(yè)資源的利用率極低,以水資源的利用為例,有數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)每公斤糧食的耗水量是發(fā)達(dá)國(guó)家的2-3倍。①曾凡慧:《我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨四大制度制約》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2007年第10期。第三,我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞嚴(yán)重。長(zhǎng)期的粗放經(jīng)營(yíng)給我國(guó)農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了極大的破壞。目前我國(guó)七大水系中,有一半的河段污染嚴(yán)重,農(nóng)業(yè)灌溉用水除了直接使用這些污染水源外,還直接使用城市生活污水和工業(yè)廢水,加之化肥、農(nóng)藥的大量使用,造成了土壤板結(jié)、肥力下降。我國(guó)農(nóng)業(yè)資源“局部有所改造、整體繼續(xù)惡化”的被動(dòng)局面基本沒(méi)有改變。②王冰:《我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的探討》,《遼寧科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期。

農(nóng)業(yè)天然地具有資源、環(huán)境依賴性,資源和環(huán)境在一定程度上能夠決定農(nóng)業(yè)發(fā)展的潛力、方向和模式。所以,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)不應(yīng)僅局限于保證當(dāng)代人的生存需要,還必須著眼未來(lái),在實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的同時(shí)還要兼顧社會(huì)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)踐和可持續(xù)發(fā)展理念的沖突

從理論上講,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是一致的,但在現(xiàn)實(shí)中二者卻常常發(fā)生矛盾和沖突。比如,我們一方面試圖通過(guò)補(bǔ)貼政策激勵(lì)農(nóng)戶增加投入以增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,一方面又不得不面對(duì)化肥、農(nóng)藥、除草劑等無(wú)機(jī)物的大量使用所導(dǎo)致的土壤退化、水源污染等問(wèn)題;一方面努力加大農(nóng)墾力度,增加耕地量,一方面又不得不面對(duì)森林減少和水土流失;一方面大力發(fā)展畜牧業(yè),一方面又不得不接受過(guò)度放牧導(dǎo)致的草原退化等等。這種實(shí)踐與理念之間的沖突,不僅國(guó)內(nèi)有,國(guó)外也有。從國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的研究現(xiàn)狀看,基于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展視角對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題的研究比較少,而探討農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)踐同農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之間互動(dòng)關(guān)系的研究則更少。因此,我們應(yīng)當(dāng)更多的吸取西方發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),在實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的過(guò)程中避免從走彎路。

二、立足農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建三位一體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)體系

將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施建立在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上,其實(shí)質(zhì)是使補(bǔ)貼政策不僅服務(wù)于農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能,獲得經(jīng)濟(jì)效益,同時(shí)還要服務(wù)于農(nóng)業(yè)的社會(huì)功能和環(huán)境功能,獲得社會(huì)效益。根據(jù)國(guó)外學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)目標(biāo)體系的劃分,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,我們將我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)劃分為三個(gè)方面,即本文所指的“三位一體”式目標(biāo)體系(見(jiàn)下表)。

我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“三位一體”的目標(biāo)體系框架

(一)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高

H·錢(qián)納里在其《工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較研究》一書(shū)中,曾深入分析了農(nóng)業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的瓶頸作用,“如果農(nóng)業(yè)維持高速增長(zhǎng)的能力有限,那么這個(gè)部門(mén)擴(kuò)張過(guò)分遲緩仍然可能阻礙整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)?！雹跦·錢(qián)納里等:《工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較研究》,上海人民出版社,上海三聯(lián)出版社1996年版?？梢?jiàn),農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系良性發(fā)展的重要意義。不僅如此,作為人類生存必不可少的物質(zhì)——農(nóng)產(chǎn)品,尤其是糧食具有超越一般物質(zhì)產(chǎn)品的重要意義。因此,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全不僅是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展,也是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。這一目標(biāo)又可以分為兩個(gè)層次,一是近期目標(biāo),對(duì)我國(guó)而言就是加大生產(chǎn)激勵(lì),保障農(nóng)產(chǎn)品供給,尤其是國(guó)家糧食安全。二是長(zhǎng)期目標(biāo),指農(nóng)業(yè)持續(xù)生產(chǎn)能力的培育和提高,這是維持一個(gè)國(guó)家和民族長(zhǎng)期、健康發(fā)展的重要保障。

(二)社會(huì)目標(biāo)——農(nóng)民收入水平提高和農(nóng)村社會(huì)文化生活改善

盡管?chē)?guó)際上有學(xué)者將農(nóng)民收入水平的提高歸入農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。但是,在我國(guó)農(nóng)民收入水平提高的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益,所以本文將其定位于社會(huì)目標(biāo)。對(duì)于三農(nóng)問(wèn)題,無(wú)論是促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展還是加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展,出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都應(yīng)該是增加農(nóng)民收入、保護(hù)農(nóng)民利益、提高農(nóng)民的生活水平,這也是由農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的地位決定的。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體,也是承載整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體,農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的積極性直接影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此,保護(hù)農(nóng)民利益,提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,挖掘廣大農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行的主體而蘊(yùn)藏的巨大的活力和創(chuàng)造性是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的一項(xiàng)重要的社會(huì)目標(biāo),我們將其稱為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的近期社會(huì)目標(biāo)。具體而言,它包括:第一,促進(jìn)農(nóng)民收入水平的提高;第二,保護(hù)農(nóng)民利益。首先,要保障農(nóng)民作為土地承包者的產(chǎn)權(quán),即農(nóng)民對(duì)土地等生產(chǎn)資料的使用權(quán)、收益權(quán)以及一定范圍內(nèi)的處置權(quán),這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。其次,必須重視農(nóng)民作為勞動(dòng)力主體的產(chǎn)權(quán),這是從勞動(dòng)力所有權(quán)的角度來(lái)講的。農(nóng)民作為自身勞動(dòng)力的主體,對(duì)自己的勞動(dòng)力具有完全的產(chǎn)權(quán),即勞動(dòng)選擇權(quán)、勞動(dòng)交換轉(zhuǎn)讓權(quán)、勞動(dòng)保護(hù)和保障權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬和收益權(quán)、勞動(dòng)力再生產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)力遷移和流動(dòng)權(quán)勞動(dòng)培訓(xùn)和能力發(fā)展權(quán)。①谷書(shū)堂:《社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)通論》,北京:高等教育出版社,2000年版。農(nóng)民作為勞動(dòng)力主體對(duì)自身勞動(dòng)力所具有的產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民所具有的最主要的權(quán)利,因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)自己的勞動(dòng)力擁有了完全的產(chǎn)權(quán),就有了生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性。再次,農(nóng)民受教育的權(quán)利、戶口遷移的權(quán)利、擇業(yè)的權(quán)利的保護(hù)。保護(hù)農(nóng)民的上述權(quán)利有利于推動(dòng)農(nóng)村城市化進(jìn)程,開(kāi)闊農(nóng)民的視野,活躍農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)和農(nóng)民的思想意識(shí),給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的活力。此外,從長(zhǎng)期看,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的社會(huì)目標(biāo)還在于改善農(nóng)村社會(huì)、文化生活環(huán)境,提高農(nóng)民的物質(zhì)、文化生活水平,縮小城鄉(xiāng)差距。

(三)環(huán)境目標(biāo)——農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力包括的范圍很廣,本文主要指農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境,它對(duì)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有決定意義。隨著可持續(xù)發(fā)展理論的普及,從總體上看,我國(guó)民眾對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境重要性的認(rèn)識(shí)普遍提高,但是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展總體水平尚不是很高,尤其是在那些尚未擺脫貧困的地區(qū),生存的需要大大超越了對(duì)環(huán)境保護(hù)的需要。這在客觀上要求政府應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用,合理運(yùn)用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼手段,正確處理農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。

對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有決定意義的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境要素,包括耕地、水資源、農(nóng)村植被和生物多樣性等。土地和水是農(nóng)業(yè)之母,但是,由于我國(guó)在工業(yè)化起步階段對(duì)農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展缺乏合理的布局,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)素質(zhì)的低要求、甚至無(wú)要求,一方面導(dǎo)致基本農(nóng)田,包括一部分良田被占用;另一方面,高污染低治理或者無(wú)治理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)田的污染、對(duì)有限水資源的污染又使得我國(guó)原本就捉襟見(jiàn)肘的農(nóng)業(yè)資源面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。而且,作為公共性更加突出的物品,盡管農(nóng)村植被和生物多樣性會(huì)直接影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,但這種影響往往具有明顯的滯后性特點(diǎn),容易為人們忽視。因此,政府必須在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定和補(bǔ)貼方式的選擇上,充分考慮政策可能產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng),防止農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化,并根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)實(shí)施休耕、退耕還林等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

三、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

(一)拓展對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外延的理解,加大對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的教育培訓(xùn)支出

一般意義上,我們理解的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都是針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題中的農(nóng)村和農(nóng)業(yè),而很少將補(bǔ)貼同農(nóng)民,尤其是農(nóng)民素質(zhì)的提高聯(lián)系在一起。事實(shí)上,作為農(nóng)村的微觀經(jīng)濟(jì)主體,農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的直接承載者,其素質(zhì)高低直接影響到農(nóng)村的發(fā)展。換言之,先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù),灌溉技術(shù)、立體種植、集約經(jīng)營(yíng)這些屬于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念需要與之相適應(yīng)的環(huán)境背景,而農(nóng)民的受教育狀況是這種背景最主要的構(gòu)成要素,所以我們首先必須從思想上改變對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的片面認(rèn)識(shí),將人的因素作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的一項(xiàng)重要內(nèi)容予以考慮,這不僅有利于農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展,而且有利于推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

目前我國(guó)農(nóng)民素質(zhì)偏低問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平的提高。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006年我國(guó)農(nóng)村人口總數(shù)為7.37億,其中文盲占到10.38%,小學(xué)文化占33.28%,初中文化占38.35%,高中文化占12.44%,大專生及以上者占5.56%。在這樣的基礎(chǔ)上,農(nóng)業(yè)科技的推廣和普及、先進(jìn)管理理念的傳遞、可持續(xù)農(nóng)業(yè)思想的宣傳的效率是極低的。所以,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向農(nóng)民傾斜的重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)民文化素質(zhì)的培養(yǎng),如通過(guò)增加農(nóng)業(yè)教育經(jīng)費(fèi)支出、鼓勵(lì)并扶持農(nóng)業(yè)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng),增加農(nóng)民接受長(zhǎng)期系統(tǒng)教育的機(jī)會(huì);通過(guò)增加不定期的短期教育培訓(xùn)支出,及時(shí)為農(nóng)民帶去新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)、市場(chǎng)信息,為科教興農(nóng)提供智力基礎(chǔ)。如美國(guó)20世紀(jì)90年代初開(kāi)始推行持續(xù)農(nóng)業(yè)研究與教育計(jì)劃,其主要目標(biāo)就是努力實(shí)現(xiàn)以智力的高投入降低或減少物質(zhì)的投入,以人力資本的投資代替物質(zhì)資本的投資。②Board on Agriculture,National Research Council.Sustainable Agriculture Research and Education in the Field:A Proceedings[M].NationalA2 cademies Press,1991.此外,要不斷向農(nóng)民宣傳國(guó)家的新政策、介紹宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì),為農(nóng)戶決策提供暢通的信息。

(二)階段性使用投入品補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼和掛鉤式的直接補(bǔ)貼政策

實(shí)施投入品補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼和掛鉤式的直接補(bǔ)貼政策是我國(guó)現(xiàn)階段激勵(lì)農(nóng)戶增加農(nóng)業(yè)投入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、保障國(guó)家糧食安全的有效途徑。但國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,這種補(bǔ)貼方式容易導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)資源和投入品的過(guò)度使用,從而給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)壓力。盡管在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我們還需要使用投入補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼和掛鉤式直接補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民利益,但是我們必須看到這種政策在社會(huì)績(jī)效方面的不足。一方面要在WT O規(guī)則允許的范圍內(nèi)使用上述投入激勵(lì)補(bǔ)貼政策,另一方面,必須加強(qiáng)對(duì)政策社會(huì)績(jī)效的跟蹤研究,尤其是對(duì)環(huán)境效應(yīng)的研究,據(jù)此適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼的力度和方式,盡可能將補(bǔ)貼的負(fù)面效應(yīng)維持在環(huán)境可以承載的范圍內(nèi)。為此,政府可以設(shè)立專項(xiàng)研究基金,或者成立專門(mén)研究機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的社會(huì)績(jī)效進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤、監(jiān)測(cè),尤其是對(duì)耕地質(zhì)量、水資源、農(nóng)村植被和生物多樣性的跟蹤研究,以此作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的重要依據(jù)。

(三)逐步穩(wěn)妥地加大特定農(nóng)業(yè)產(chǎn)品脫鉤式補(bǔ)貼,兼顧補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙效益

從國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食安全的角度抓好主要農(nóng)產(chǎn)品,特別是糧食的生產(chǎn),這是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的必要保障,世界各國(guó)在實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時(shí)無(wú)不高度重視這一點(diǎn)。比如日本,其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要目標(biāo)便是保障糧食安全。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情,提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力、保障國(guó)家的糧食安全應(yīng)是現(xiàn)階段的主要目標(biāo)。因此,盡管從農(nóng)產(chǎn)品的比較利益上看,糧食作物大大低于經(jīng)濟(jì)作物,但我們必須從戰(zhàn)略的角度出發(fā),將糧食的供給作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo),處理好致富和保障國(guó)家糧食安全的關(guān)系。

國(guó)際經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)表明,特定農(nóng)產(chǎn)品的脫鉤式補(bǔ)貼,既可以刺激農(nóng)戶對(duì)目標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)熱情,又可以最大限度地避免過(guò)度的投入激勵(lì)給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)壓力,以及價(jià)格補(bǔ)貼帶來(lái)的市場(chǎng)扭曲。而且從長(zhǎng)期看,針對(duì)糧食作物的脫鉤式農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼方式,可以比較好的兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。不過(guò),目前我國(guó)各地實(shí)行的以計(jì)稅土地面積或計(jì)稅常年產(chǎn)量為依據(jù),與農(nóng)民當(dāng)年糧食生產(chǎn)和銷售不掛鉤的糧食補(bǔ)貼方式,對(duì)糧食增產(chǎn)的激勵(lì)效果相對(duì)較弱,這同我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保障國(guó)家安全的初衷是相背離的。所以,盡管脫鉤式補(bǔ)貼社會(huì)效益明顯,是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展的方向,但在短期內(nèi),我們?nèi)匀恍枰鶕?jù)我國(guó)的國(guó)情,穩(wěn)妥、慎重地逐步推行,要兼顧補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo),提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重效益。

(四)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資,改善農(nóng)村生產(chǎn)和投資環(huán)境

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出中,各級(jí)政府要將眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)一些,增加財(cái)政支出中農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的比重,承擔(dān)起一些如路橋、水利等與農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展能力息息相關(guān)的公共產(chǎn)品的建設(shè)。這是改善農(nóng)村投資環(huán)境,增加農(nóng)民收入的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙提高的補(bǔ)貼方式。在改善農(nóng)村公共品方面,韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒的。韓國(guó)在1971-1982年實(shí)施的“新村運(yùn)動(dòng)”中,一個(gè)很重要的內(nèi)容就是強(qiáng)化農(nóng)村公共品的供給。韓國(guó)政府在這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)中提供了大量的財(cái)政資金支持,大多數(shù)年份政府資助占總投資比例都在20%以上,有4年甚至達(dá)到40%以上。通過(guò)修建鄉(xiāng)村道路、小規(guī)模灌溉工程,建造供水排污系統(tǒng)、澡堂、洗衣房,擴(kuò)張電網(wǎng)和通訊網(wǎng)絡(luò)等,韓國(guó)農(nóng)村的公共品得到了極大的豐富,為韓國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。需要注意的是,在加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,一是國(guó)家和省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資比重應(yīng)適當(dāng)增加,擔(dān)當(dāng)起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要職責(zé)和引導(dǎo)功能,而非過(guò)多依靠縣鄉(xiāng)財(cái)政。二是重視對(duì)農(nóng)村公路、自來(lái)水、通訊設(shè)施、垃圾處理等公共產(chǎn)品的建設(shè)、改建和維護(hù)。

(五)加大農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出,努力改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)搞得好壞與否將直接影響到未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的培養(yǎng)。不過(guò),各地也應(yīng)該針對(duì)本地生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境的特點(diǎn),因地制宜確定綜合開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。如山東針對(duì)本省農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn),將農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)放在:以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn),改造中低產(chǎn)田;建設(shè)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶、發(fā)展各類名特優(yōu)新農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整;增加農(nóng)業(yè)科技投入、搞好適宜技術(shù)的推廣,大幅度地提高科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率;加大對(duì)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)力度。

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題上,西方發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)論是理論還是實(shí)踐都邁出了很大的步子。由于歷史的原因,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在我國(guó)尚屬新的理論和實(shí)踐問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,農(nóng)業(yè)天然具有的弱質(zhì)性以及國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)入將使我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力,保障國(guó)家的糧食安全應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要目標(biāo),同時(shí)我們也必須高度重視農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的培養(yǎng),始終將其作為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長(zhǎng)期目標(biāo)。相關(guān)政策的制定必須立足于這一戰(zhàn)略高度,從控制農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)村人口素質(zhì)等方面不斷培育農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)撡|(zhì),任何短期政策都不應(yīng)偏離這一目標(biāo)。

(責(zé)任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2010]10—0082—04

2010-06-21

喬翠霞(1972-),女,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,山東省委黨校科社部副教授。

本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目《完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策研究——農(nóng)戶策略性行為與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的社會(huì)績(jī)效分析》(編號(hào): 06CJY027)的部分成果。