農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)計(jì)收與補(bǔ)貼并舉的探討

孫梅英，王福田，王玉坤

（河北省水利科學(xué)研究院，050051，石家莊）

自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)就不斷推進(jìn)水價(jià)體制改革，尤其是新水法頒布以來(lái)，水價(jià)改革取得了較大進(jìn)展，但總體上看農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的推進(jìn)速度還較慢。分析阻礙農(nóng)業(yè)水價(jià)改革步伐的主要原因是農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和農(nóng)民的承受能力較低，擔(dān)心計(jì)收水費(fèi)會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此農(nóng)業(yè)水價(jià)改革陷入了兩難的尷尬境地。到目前為止農(nóng)業(yè)灌溉實(shí)行的是地下水不收水費(fèi)，地表水規(guī)定按成本計(jì)價(jià)，但實(shí)際計(jì)收量達(dá)不到成本的50%，處于半免費(fèi)狀態(tài)。這種用水不拿水費(fèi)的狀態(tài)可以說(shuō)是把水費(fèi)“暗補(bǔ)”給了農(nóng)民，即用水多補(bǔ)貼多，用水少補(bǔ)貼少，從而挫傷了農(nóng)民的節(jié)水積極性，造成“大鍋水”意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)和用水效率低下。因此，改變農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)“暗補(bǔ)”現(xiàn)狀，實(shí)施計(jì)收與補(bǔ)貼兩措并舉，既不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又可有效抑制用水浪費(fèi)，提高農(nóng)業(yè)用水效率。

一、國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)水價(jià)政策

1.國(guó)際農(nóng)業(yè)水價(jià)政策現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)灌溉用水占全球用水總量的2/3，為了實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，提高農(nóng)業(yè)用水效率，各國(guó)紛紛采取水價(jià)約束措施抑制用水浪費(fèi)。不同國(guó)家的水價(jià)政策見(jiàn)表1。

2.我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策現(xiàn)狀

新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策先后經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段從新中國(guó)成立初期到1984年，從無(wú)償供水到政策性低價(jià)供水階段；第二階段從1985年到1996年，按供水成本核算計(jì)收水費(fèi)階段；第三階段從1997年至今，明確水是商品階段。但三個(gè)階段我國(guó)所有的水價(jià)管理制度基本都是對(duì)地表水而言，對(duì)地下水基本不收水費(fèi)，也少有相關(guān)制度。

二、實(shí)施計(jì)收與補(bǔ)貼并舉的必要性與可行性

1.國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)水價(jià)政策的啟示

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)水價(jià)政策的梳理，我們從中得到許多啟示。水是一種有公共屬性和自然屬性的特殊商品，其屬性決定了它更是一種公共產(chǎn)品。因此在計(jì)收水費(fèi)的同時(shí)，還得保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。換句話說(shuō)，即使農(nóng)民沒(méi)錢(qián)交水費(fèi)，也要保證農(nóng)業(yè)正常供水，加之農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，故在考慮農(nóng)民承受能力基礎(chǔ)上計(jì)收水費(fèi)的同時(shí)，政府進(jìn)行一定的水費(fèi)補(bǔ)貼是非常必要的。在具體運(yùn)作方面，水價(jià)制定應(yīng)采用“成本水價(jià)+用戶承受能力+政府適量補(bǔ)貼”的模式。這也是世界大部分國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收的基本做法。

2.必要性分析

首先，不收水費(fèi)并沒(méi)有減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)指導(dǎo)思想下的少收甚至不收水費(fèi)政策，顯然已不適應(yīng)我國(guó)的水資源形勢(shì)，也違背了水資源價(jià)值規(guī)律。由于水資源浪費(fèi)造成水資源狀況持續(xù)惡化，農(nóng)民的畝灌溉水費(fèi)從上世紀(jì)七八十年代到現(xiàn)在增加了近4倍，其負(fù)擔(dān)不但沒(méi)有減輕，反而加重。

其次，不收水費(fèi)造成節(jié)水工程不能發(fā)揮效益。從20世紀(jì)60年代我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行節(jié)水灌溉技術(shù)的實(shí)驗(yàn)、研究和推廣，然而到目前為止，政府投巨資建設(shè)的節(jié)水設(shè)備在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。原因是沒(méi)有節(jié)水激勵(lì)政策，農(nóng)民不會(huì)把節(jié)水放在首位，不會(huì)投資建設(shè)節(jié)水工程，甚至政府投資建設(shè)的節(jié)水工程沒(méi)人管，沒(méi)人用。相反如果建立相應(yīng)的水價(jià)政策，用水多拿錢(qián)多，用水少拿錢(qián)少，節(jié)水與節(jié)水者的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤捆綁，那么農(nóng)民會(huì)積極地進(jìn)行節(jié)水設(shè)施投資，實(shí)施節(jié)水灌溉，提高水資源的利用效率和效益。

表1 不同國(guó)家農(nóng)業(yè)水費(fèi)收費(fèi)模式

3.可行性分析

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策屬于分項(xiàng)式補(bǔ)貼，2004年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼總金額不斷增長(zhǎng)，從2004年到2009年增加了9倍左右。2010年中央一號(hào)文件提出，要繼續(xù)加大國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度，說(shuō)明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展我國(guó)已有能力提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，提高農(nóng)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。故作為農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)要素的灌溉用水，實(shí)施計(jì)收與補(bǔ)貼并舉也已具備經(jīng)濟(jì)條件。假如節(jié)水補(bǔ)貼在全國(guó)18億畝（1.2億hm2）耕地紅線上實(shí)施，節(jié)水量按畝平均灌溉200 m3水的20%計(jì)算，可實(shí)現(xiàn)節(jié)水720億m3。假如每節(jié)約1 m3水補(bǔ)貼0.1元，國(guó)家只需補(bǔ)貼72億元，占農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的6.0%左右，補(bǔ)貼額度與其他補(bǔ)貼相比有限，國(guó)家能承受。從經(jīng)濟(jì)效益分析，按每畝平均產(chǎn)糧400 kg計(jì)，每公斤糧食市場(chǎng)價(jià)1.6元，畝收益640元，每方水產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益1.6元，國(guó)家節(jié)水補(bǔ)貼的益本比是1∶16，節(jié)水效益非常顯著。

因此，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)實(shí)力分析還是從補(bǔ)貼效益分析，國(guó)家實(shí)施計(jì)收與補(bǔ)貼并舉的水價(jià)政策是必要與可行的。

三、計(jì)收與補(bǔ)貼并舉實(shí)例

1.“提補(bǔ)水價(jià)”節(jié)水激勵(lì)機(jī)制

衡水市桃城區(qū)是河北省及全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)之一。試點(diǎn)建設(shè)期間，桃城區(qū)水務(wù)局根據(jù)當(dāng)?shù)赜盟畬?shí)際，從總量控制定額管理入手，以水價(jià)調(diào)節(jié)為手段，在農(nóng)業(yè)用水政策不允許收水費(fèi)的情況下，提出了“提補(bǔ)水價(jià)”節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民的節(jié)水效益在計(jì)收與補(bǔ)貼中得到體現(xiàn)。“提補(bǔ)水價(jià)”節(jié)水激勵(lì)機(jī)制即把農(nóng)田灌溉的單位水價(jià)（或電價(jià)）統(tǒng)一提高計(jì)收，每年灌溉周期相對(duì)結(jié)束后，在灌溉條件基本一致的區(qū)域內(nèi)，按公示的單位耕地面積上平均用水量或電量回補(bǔ)給用水戶；同時(shí)政府一次性直補(bǔ)單位水價(jià)或電價(jià)提高部分的1/3，作為節(jié)水基金直補(bǔ)給農(nóng)戶，獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)水農(nóng)戶。該機(jī)制用水多拿錢(qián)多，用水少拿錢(qián)少，節(jié)水者受獎(jiǎng)，浪費(fèi)水者受罰，達(dá)到了理想的節(jié)水效果，是農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)實(shí)施計(jì)收與補(bǔ)貼制度的典型范例（見(jiàn)圖1）。

2.實(shí)施效果

（1）改變了公眾的用水意識(shí)及習(xí)慣

“提補(bǔ)水價(jià)”激勵(lì)節(jié)水機(jī)制改“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，節(jié)水利益得以體現(xiàn)，激發(fā)了農(nóng)民自主節(jié)水的積極性。種什么作物省水、怎么種才省水、怎么澆才節(jié)水等，成了農(nóng)民考慮的主要因素。農(nóng)民由“要我節(jié)水”變?yōu)椤拔乙?jié)水”，使節(jié)水真正成為自覺(jué)行為。

（2）節(jié)約了電能、水資源及灌溉費(fèi)用

從2005年開(kāi)始至今共實(shí)施40余個(gè)試點(diǎn)村，在保證糧食平均單產(chǎn)400 kg的情況下，實(shí)現(xiàn)畝節(jié)水量41 m3，畝節(jié)電量26kWh，扣除所有的生產(chǎn)成本，畝增加純收益20元，增加3%左右。

（3）節(jié)水成本低

該機(jī)制畝增加節(jié)水成本10.6元，實(shí)現(xiàn)畝節(jié)水41 m3，單方水節(jié)水成本0.26元，遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)毓こ陶{(diào)水成本（大約 1.5～5.5 元/m3）。

該機(jī)制在提價(jià)與增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)之間找到了一個(gè)很好的切入點(diǎn)，有效解決了這兩方面的問(wèn)題，可操作性強(qiáng)，公眾易接受，節(jié)水效果明顯，為陷入困境的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革開(kāi)辟了一條新途徑。

圖1 “提補(bǔ)水價(jià)”機(jī)制示意圖

四、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)的水資源形勢(shì)日益嚴(yán)峻，實(shí)施嚴(yán)格的水價(jià)制度、控制用水浪費(fèi)已迫在眉睫。然而，把計(jì)收水費(fèi)和增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)相提并論，這其實(shí)是混淆概念，計(jì)收水費(fèi)是解決水資源短缺問(wèn)題的有效途徑，改變農(nóng)民貧困可以實(shí)施必要的補(bǔ)貼措施，不是不收水費(fèi)就能解決的。而現(xiàn)在我們把水費(fèi)作為解決農(nóng)民貧困的補(bǔ)貼資金“暗補(bǔ)”給農(nóng)民，造成用水浪費(fèi)，導(dǎo)致水資源越來(lái)越短缺，農(nóng)民的灌溉費(fèi)用不斷加大，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)不但沒(méi)有減輕反而加重。事實(shí)證明浪費(fèi)水比計(jì)收水費(fèi)給農(nóng)民造成的損失更大。

面對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，建議國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)用水實(shí)施計(jì)收與補(bǔ)貼并舉的水價(jià)政策，在“三農(nóng)”補(bǔ)貼中增加水費(fèi)補(bǔ)貼，在節(jié)水的同時(shí)不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改變農(nóng)業(yè)用水效率低下的現(xiàn)狀，這也是我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的有效途徑。

[1]河北省水利科學(xué)研究院，中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心.提補(bǔ)水價(jià)試點(diǎn)與農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收機(jī)制探索 [R]//水利部《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)》項(xiàng)目專題.2010.4.

[2]衡水市桃城區(qū)水務(wù)局.“一提一補(bǔ)”制度節(jié)水效果研究[R]//水利部《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)》項(xiàng)目專題.2010.2.

[3]河北省水利科學(xué)研究院.“提補(bǔ)水價(jià)”節(jié)水激勵(lì)機(jī)制模式研究與應(yīng)用[R]//水利部 《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)》項(xiàng)目專題.2009.4.