城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施工作探析

寧波市國土資源局 林合聚

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施工作探析

寧波市國土資源局 林合聚

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，使城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

目前，浙江省已經(jīng)基本明確可以開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施工作的具體途徑有兩條：一是按照省國土資源廳《關于加快實施農(nóng)村土地綜合整治項目的通知》（浙土資發(fā)〔2010〕14號）文件要求開展農(nóng)村土地綜合整治工作；二是按照省國土資源廳《關于印發(fā)〈城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）〉的通知》（浙土資發(fā)〔2009〕37號）文件中的“掛鉤指標置換方案”開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤報批工作。

當前，實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作（以下簡稱“增減掛鉤”）是優(yōu)化寧波市城鄉(xiāng)用地結構，拓展建設用地空間，增加耕地有效面積，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)土地資源的合理、高效、集約和持續(xù)利用的有效載體和重要抓手。對此，我們要把握政策，加強指導，規(guī)范管理，加快開展“增減掛鉤”項目報批工作，積極穩(wěn)步推進農(nóng)村土地綜合整治工作。

一、充分認識開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的重要現(xiàn)實意義

1、開展“增減掛鉤”是加快社會主義新農(nóng)村建設的需要

近年來，寧波各地城鎮(zhèn)建設日新月異，城市化水平不斷提高。但農(nóng)村居住環(huán)境和農(nóng)民生活條件并未得到同步改善，村莊布局散亂、基礎設施建設滯后、環(huán)境臟亂差的問題仍較突出。而通過對農(nóng)村建設用地進行科學規(guī)劃，合理布局，實施“增減掛鉤”，大力推進新農(nóng)村建設和舊村改造復墾工作，加大農(nóng)村基礎設施配套建設及環(huán)境整治的力度，從而改變農(nóng)村面貌，改善居住環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

2、開展“增減掛鉤”是促進我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要

在國家繼續(xù)實行宏觀調(diào)控和嚴控城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模的背景下，寧波作為經(jīng)濟社會發(fā)展較快的東南沿海城市，僅僅依靠國家每年下達的年度計劃指標，遠不能滿足全市各項建設的用地需求，建設用地供需矛盾十分突出。國土資源部徐紹史部長在開展“增減掛鉤”工作時指出：“整治出來的土地，首先要復墾為耕地，其次滿足農(nóng)民建房、村莊基礎設施和公共服務配套設施建設，再次留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地，最后運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村節(jié)余的建設用地指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展，同時把土地級差收益返回農(nóng)村用于新農(nóng)村建設，形成良性循環(huán)?！?我們開展這項工作，正是通過“增減掛鉤”，實行區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)籌安排，在不突破城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模的前提下，將農(nóng)村建設用地整理復墾所得到的新增耕地面積，等量置換到其他需要建設的項目用地。在推進新農(nóng)村建設的同時，為城鎮(zhèn)建設用地拓展了空間，有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成為推進城市化的重要實現(xiàn)方式。

3、開展“增減掛鉤”是促進農(nóng)村節(jié)約集約用地的需要

“增減掛鉤”的實施，一方面將有效整合農(nóng)村建設用地，改變過去布局分散，結構“散、大、亂、差”的局面，形成“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集中”的集聚效益和規(guī)模效益，優(yōu)化用地結構布局。另一方面也有利于改變農(nóng)村建設用地粗放利用、人均建設用地面積較大的狀況，為農(nóng)村建設用地“瘦身”，促進土地資源的高效集約和科學合理利用。

4、開展“增減掛鉤”是實施土地利用規(guī)劃的需要

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施以來，在嚴格實行土地用途管制、促進耕地資源保護等方面發(fā)揮了重要作用。但由于寧波經(jīng)濟社會發(fā)展較快、建設用地量大，規(guī)劃建設用地規(guī)模和空間布局已不適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；同時一些地方尤其是農(nóng)村，用地較為粗放、節(jié)約集約利用水平較低，現(xiàn)狀人均建設用地規(guī)模已遠超“國標”。針對這種狀況，必須科學編制和嚴格實施土地利用總體規(guī)劃，嚴控建設用地增量，盤活存量，盡可能少占耕地，尤其要在減少農(nóng)村建設用地規(guī)模上下功夫，合理撤并農(nóng)村零星居民點，推進農(nóng)村建設用地整理復墾，達到保護耕地資源，實現(xiàn)耕地占補平衡，確保完成全市新一輪規(guī)劃期內(nèi)11.4萬畝的“增減掛鉤”任務。

5、開展“增減掛鉤”是堅持科學發(fā)展促進土地可持續(xù)利用的需要

“增減掛鉤”的實施，有利于推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設進程，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟結構的調(diào)整，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)民奔小康的步伐；有利于拓展建設用地空間，推進城鄉(xiāng)建設用地的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進土地資源的節(jié)約集約利用，保障經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源的剛性需求；有利于增加農(nóng)村農(nóng)用地尤其是耕地面積，有效地保護土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，促進土地資源的可持續(xù)利用。

二、寧波市的農(nóng)村現(xiàn)狀為開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤提供了充足的空間

1、寧波市農(nóng)村建設用地基本情況

我市現(xiàn)有3000多個行政村，個體差異大，經(jīng)濟發(fā)展也很不平衡，既有滕頭村、灣底村、小路下村這樣的經(jīng)濟發(fā)達、設施完備的“示范村”，也有生產(chǎn)方式落后、生活條件簡陋，青壯年大量外出的“欠發(fā)達村”，還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)漸成“副業(yè)”，興辦企業(yè)或進城務工，但還保留著宅基地和基本農(nóng)田的“非城非村”的村，更有外來人員不斷增加，出租房屋和土地成為主要收入來源的“亦城亦村”的村。

根據(jù)2006年土地更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，寧波市農(nóng)村居民點人均占地123.50 m2，與浙江省農(nóng)村居民點人均占地11 1.23 m2相比超過10多個平方；是溫州市農(nóng)村居民點人均占地58.50 m2的2.1倍?？梢娢沂修r(nóng)村建設用地較為粗放，節(jié)約集約利用水平較低（見表1）。

資料來源：農(nóng)業(yè)人口數(shù)據(jù)來自浙江省和各市2006年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報；農(nóng)居點總用地面積來自浙江省國土資源廳《全省分市2006年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)集》。

2、寧波市農(nóng)村建設用地復墾潛力分析

我市農(nóng)村建設用地較為粗放、節(jié)約集約利用水平相對較低的現(xiàn)狀，正好為實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤提供了充足的空間。根據(jù)不久前開展的寧波市農(nóng)村住宅使用調(diào)查情況數(shù)據(jù)顯示，我市農(nóng)村居民點面積約74萬畝，分別占全市土地總面積和建設用地總面積的4.67%和34.58%；其中，無人居住的閑置住宅用地約2萬畝，房屋已破壞或倒塌的廢棄住宅用地約1萬畝，村內(nèi)空閑地、小山塘等可通過整治再利用的土地約4.8萬畝。同時，根據(jù)寧波市礦地利用潛力調(diào)查報告顯示，我市經(jīng)治理后可利用的復墾的礦地面積約為1.9萬畝。由此推算，全市現(xiàn)在的建設用地復墾潛力約為9.7萬畝。

表1 ：2006年寧波與其他地區(qū)農(nóng)村居民點人均占地面積對比表

另外，按照寧波市新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的900萬總人口和75%城鎮(zhèn)化率計算，至2020年，我市農(nóng)村人口將減少至225萬。按農(nóng)村人均建設用地130 m2推算，新一輪規(guī)劃期內(nèi)（2006-2020年），我市的建設用地復墾理論潛力約有20萬畝左右，這為開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和農(nóng)村土地綜合整治工作創(chuàng)造了有利的條件。

三、加快開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤報批工作

當前，省國土資源廳關于開展“增減掛鉤”報批的政策已經(jīng)基本明確，我們要按照要求，抓緊開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤報批工作。

1、開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤報批的依據(jù)

①省政府辦公廳下發(fā)的《關于切實做好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2009〕121號）文件。文件要求：一是組織實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，按照“先復墾、后置換”的原則，將農(nóng)村存量建設用地復墾為耕地后，該復墾耕地面積與土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地和未利用地進行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復墾項目新增耕地面積的，新增耕地結余部分可用于其他建設項目的耕地占補平衡。二是本通知下發(fā)前經(jīng)省國土資源廳認定核發(fā)的農(nóng)村建設用地復耕指標直接轉換成城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標。三是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)模實行總量控制，計劃管理。四是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標在滿足農(nóng)村建設用地需求后，剩余部分方可用于其他項目建設，也可在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用。五是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤由市、縣（市、區(qū)）政府擬訂實施方案，報經(jīng)省國土資源廳審查、省政府批準后實施。實施方案中擬安排的建設地塊需征收農(nóng)村集體所有土地的，應同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。

②省國土資源廳下發(fā)的《關于下達2010年城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標預安排計劃的通知》（浙土資發(fā)〔2010〕16號）文件，已下達寧波市計劃3120畝，寧波市已分解下達各縣（市）、區(qū)。

③省國土資源廳下發(fā)的《關于印發(fā)〈城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）〉的通知》（浙土資發(fā)〔2009〕37號）文件，我們要按照文件中規(guī)定的報批條件、報件材料和“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施方案”中的“掛鉤指標置換方案”，按下達的增減掛鉤指標計劃開展報批工作。

2、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標的獲取方式

據(jù)省國土資源廳要求，今后城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標實行帳冊管理，獲得主要有以下五種方式：

①我市原先經(jīng)省國土資源廳認定核發(fā)的帳冊上9460畝復耕指標，直接轉換成城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標。

②已經(jīng)竣工驗收并已報省國土資源廳復核的復墾項目，爭取進入增減掛鉤指標帳冊。

③省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑的增減掛鉤指標（需按項目、竣工驗收圖一一對應）。

④在完成所在村的農(nóng)村土地綜合整治任務后，經(jīng)省國土資源廳同意，方可實施剩余的零星復墾項目；復墾項目經(jīng)省國土資源廳復核認定后按復墾耕地面積核發(fā)增減掛鉤指標。

⑤農(nóng)村土地綜合整治項目實施完畢并通過省國土資源廳驗收后，建新區(qū)建設用地小于復墾區(qū)復耕面積的結余部分，核發(fā)增減掛鉤指標。

3、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實行計劃管理

我省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)模實行總量控制，計劃管理。每年年初，省國土資源廳下達年度城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標預安排計劃。2010年全省下達規(guī)模為30000畝，我市增減掛鉤指標的使用額度為3120畝。年度計劃提前完成并且?guī)杂杏囝~的，還可向省國土資源廳申請追加。

四、穩(wěn)步推進農(nóng)村土地綜合整治工作

1、對農(nóng)村土地綜合整治的解讀

農(nóng)村土地綜合整治，就是以土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村、房綜合整治。主要實現(xiàn)方式是：一是開展農(nóng)田整治。對耕地、宅基地和集體建設用地進行整理復墾，在新增加耕地的同時，做到田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和集約化農(nóng)業(yè)為一體的高標準農(nóng)田，為規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。二是推進村落整治。對農(nóng)民舊房改造、新居建設、農(nóng)村基礎設施和公共服務配套設施一起規(guī)劃，一起建設，一起更新，建設現(xiàn)代新村。同時，又要防止大拆大建。三是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在集體建設用地上，依法依規(guī)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。四是促進城鄉(xiāng)互補。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，增加了建設用地流量，使農(nóng)村一部分富余的建設用地指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，獲得的土地增值收益反哺農(nóng)村，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。通過農(nóng)村土地整治，真正實現(xiàn)“耕地占補平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。

2、準確把握上級關于農(nóng)村土地綜合整治的政策

開展農(nóng)村土地綜合整治，國土資源部、浙江省委辦公廳、寧波市政府和寧波市國土資源局都先后下發(fā)了文件，需要我們很好地學習掌握。

最近，省國土資源廳就農(nóng)村土地綜合整治的具體實施又下發(fā)了《關于加快實施農(nóng)村土地綜合整治項目的通知》（浙土資發(fā)〔2010〕14號）文件，對農(nóng)村土地綜合整治具體實施的項目立項條件、組報程序、實施和監(jiān)管等都作了規(guī)定，我們要認真學習執(zhí)行。

①積極利用農(nóng)村土地綜合整治的有利方面開展工作。

省國土資源廳出臺文件為解決農(nóng)村土地有關問題提供了有利的契機，主要表現(xiàn)在：

一是要求嚴格。整治后項目區(qū)內(nèi)耕地保有量、基本農(nóng)田、標準農(nóng)田總量不減少，建設用地增減基本平衡，體現(xiàn)了耕地保護的要求。

二是范圍廣泛。以項目區(qū)為單位，隨項目實行整體審批，既有復墾又有安置，還有征收，為城鎮(zhèn)建設和農(nóng)房“二改”、農(nóng)民建房等提供新的工作渠道。

三是靈活性大。項目區(qū)可涵蓋單個或多個行政村，操作靈活性大。

四是解決指標。按省廳要求農(nóng)村土地綜合整治項目可以100%申請使用省里的周轉指標，更有利于項目的啟動。

五是復墾面廣。不僅可對項目區(qū)內(nèi)點、線、面上的建設用地進行復墾，還可對廢棄山塘、水庫等建設用地進行復墾，復墾涉及范圍廣，為完成全市新一輪規(guī)劃期內(nèi)11.4萬畝的“增減掛鉤”任務創(chuàng)造了積極條件。

②努力破解農(nóng)村土地綜合整治的難點開展工作。

農(nóng)村土地綜合整治工作的開展會遇到各種各樣的難點和問題，初步分析有以下四點：

一是操作難。土地綜合整治工作既要復墾又要安置，有的還要辦理征收，工程龐大，操作管理難，需要政府規(guī)劃、建設、財政、農(nóng)業(yè)等有關部門的配合協(xié)作，還需要組織國土的規(guī)劃、耕保、地籍、利用、執(zhí)法監(jiān)察、開發(fā)整理、征地等各方力量來完成。二是時間長。項目實施周期較長，需要進一步加強項目的監(jiān)督管理。三是資金大。資金保障壓力大，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)予以解決。四是有調(diào)整。省國土資源廳出臺的農(nóng)村土地綜合整治文件中要求編制的《浙江省農(nóng)村土地綜合整治項目區(qū)規(guī)劃設計方案編制暫行規(guī)定》等，內(nèi)容多、程序雜，僅靠國土資源部門難以編制和實施，預計會依據(jù)形勢變化不斷調(diào)整政策。

3、緊緊依靠政府開展農(nóng)村土地綜合整治工作

土地綜合整治項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織實施，縣級人民政府負責項目實施的監(jiān)管驗收工作，國土資源部門負有指導和承辦的責任。對此，我們要緊緊依靠縣鄉(xiāng)兩級人民政府，充分調(diào)動農(nóng)村農(nóng)民的積極性，把握好政策，積極推進，為優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，加快社會主義新農(nóng)村建設，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作出應有的努力。