利用海洋臺站加強(qiáng)海洋行政執(zhí)法工作初探

高 夢

（1、中國海洋大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，山東 青島 266000 2、國家海洋局珠海海洋管理處，廣東 珠海 519015）

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的開發(fā)，出現(xiàn)了越來越多的違規(guī)用海行為。為規(guī)范海洋開發(fā)行為，更好地管理海洋，國家海洋局加大了海洋行政執(zhí)法的力度，于1998年成立了中國海監(jiān)總隊，到今天為止，中國海監(jiān)總隊已經(jīng)成立了11年，在這11年里，中國海監(jiān)逐漸發(fā)展壯大，對規(guī)范海域使用秩序，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，起到了積極的推動作用。但是中國海監(jiān)的職責(zé)不僅僅是行政執(zhí)法，還要進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法工作，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界各國對海洋權(quán)益的紛爭也越來越激烈，我國海洋維權(quán)任務(wù)越來越重，動用了大部分的海監(jiān)力量，再加上違法違規(guī)用海行為的劇增，中國海監(jiān)行政執(zhí)法壓力越來越大。海洋臺站作為國家海洋局垂直管理的海洋站，分布在全國各沿海城市，站點(diǎn)分布密集，距離海岸線近，且在上世紀(jì)80年代就開展了海洋行政執(zhí)法的工作。在海洋行政執(zhí)法方面有著豐厚的經(jīng)驗。隨著國家人事制度改革，對人事管理越來越嚴(yán)格，在中國海監(jiān)隊伍編制嚴(yán)格控制的情況下，國家海洋局如果能夠合理利用國家海洋局內(nèi)部資源，發(fā)揮海洋臺站人員海洋執(zhí)法工作的積極性，將會在現(xiàn)有海監(jiān)隊伍的基礎(chǔ)上，大大加強(qiáng)海洋行政執(zhí)法工作，促進(jìn)海洋事業(yè)健康、有序地發(fā)展。

1 中國海監(jiān)的發(fā)展歷程

“中國海監(jiān)”是伴隨著國家賦予國家海洋局主管防止海洋石油勘探開發(fā)和海洋傾廢污染損害的環(huán)境保護(hù)工作等行政管理職能時產(chǎn)生的。1983年國務(wù)院批準(zhǔn)國家海洋局海洋巡航監(jiān)視船船舷書寫《中國海監(jiān)》字體，首部兩側(cè)刷4 條蘭色斜道，代表我國渤海、黃海、東海和南海。1983年3月1日，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》正式生效，當(dāng)日，東海分局派出“海監(jiān)41”號船、南海分局派出“海監(jiān)71”號船首次對東海、南海海域?qū)嵤┭埠奖O(jiān)視。[1]從此國家海洋局開始履行政府職能，進(jìn)行海洋行政執(zhí)法。但是當(dāng)時“中國海監(jiān)”只是船舶、飛機(jī)、車輛的標(biāo)識而已，執(zhí)法工作是由負(fù)責(zé)海洋科學(xué)調(diào)查任務(wù)的船隊負(fù)責(zé)執(zhí)行的，并不是一個一級組織，更不是一個行政機(jī)構(gòu)。80年代末，國家海洋局在其所屬的海洋站加掛海洋監(jiān)察站的牌子，將海洋執(zhí)法監(jiān)察工作深入到基層組織，加強(qiáng)了海洋行政執(zhí)法工作。90年代初，國家海洋局實行中央和地方相結(jié)合的海洋綜合管理的運(yùn)行機(jī)制，授予地方海洋機(jī)構(gòu)對其管轄的海岸帶、海島和鄰近海域以及有關(guān)海洋傾廢、防止海洋石油平臺污染、敷設(shè)海底電纜、管道的監(jiān)視、監(jiān)測、監(jiān)察等管理權(quán)。地方上紛紛成立了海洋監(jiān)察大隊。

1998 年10月19日，基于開展海洋執(zhí)法監(jiān)察工作的需要，中編辦批準(zhǔn)成立中國海監(jiān)總隊。中國海監(jiān)總隊的主要職能是依照有關(guān)法律和規(guī)定，對我國管轄海域（包括海岸帶）實施巡航監(jiān)視，查處侵犯海洋權(quán)益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為，并根據(jù)委托或授權(quán)進(jìn)行其他海上執(zhí)法工作。次年，各海區(qū)海監(jiān)總隊成立，地方原海洋監(jiān)察大隊更名為海監(jiān)總隊，隨后，各海區(qū)成立了海監(jiān)支隊，海監(jiān)支隊大部分是在原有的承擔(dān)海洋科學(xué)調(diào)查任務(wù)的船隊的基礎(chǔ)上建立的。從此，這些船隊轉(zhuǎn)變?yōu)榱藢I(yè)的執(zhí)法隊伍。到今天，中國海監(jiān)已經(jīng)完成了中央與地方相結(jié)合的海洋執(zhí)法管理模式，中國海監(jiān)總隊下設(shè)北海、東海、南海三個海區(qū)總隊和沿海11個省（自治區(qū)、直轄市）總隊，16個直屬支隊，73 各地、市級支隊，200個縣級大隊，人員約8000 人。[2]自2001年以來，中國海監(jiān)共開展海洋行政執(zhí)法258621 余次，發(fā)現(xiàn)違法行為18080 余起，立案查處環(huán)境違法案件11347 余件。中國海監(jiān)各年行政執(zhí)法情況見表1-1（數(shù)據(jù)來自參考文獻(xiàn)3）。由表1-1 可以看出，近年來，違法案件呈逐年上升趨勢，到2008年才有所緩解。

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2 現(xiàn)行中國海監(jiān)隊伍模式

中國海監(jiān)目前實行中央與地方共同管理的模式。中央直屬海監(jiān)機(jī)構(gòu)由中國海監(jiān)總隊、各海區(qū)海監(jiān)總隊和海監(jiān)支隊3 級隊伍組成，地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)由各省海監(jiān)總隊、地市級海監(jiān)支隊和縣級海監(jiān)大隊3 級海監(jiān)隊伍組成。國家海監(jiān)總隊有對地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)。

3 海洋臺站發(fā)展歷程

我國現(xiàn)有65個海洋臺站，海洋站的選址對周圍海洋的水文、氣象方面均有較高的要求，具有一定的代表性，大多數(shù)的海洋站都是在上世紀(jì)50年代末建立的，最初歸屬于當(dāng)?shù)氐乃a(chǎn)廳或氣象局，1965年后，由國家海洋局接收，是國家海洋局垂直管理的單位。

在海洋執(zhí)法監(jiān)察方面，在80年代末、90年代初，國家海洋局在其所屬的海洋臺站加掛了監(jiān)察站的牌子，在海洋臺站中，抽選部分業(yè)務(wù)骨干，由國家海洋局進(jìn)行統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)察上崗培訓(xùn)。受國家海洋局委托進(jìn)行海洋行政執(zhí)法監(jiān)察工作。一直到中國海監(jiān)總隊成立，因為人員編制問題，海洋站不再執(zhí)行海洋行政執(zhí)法工作。

現(xiàn)在的海洋站不僅承擔(dān)著海洋水文、氣象的資料收集和預(yù)報等工作，還肩負(fù)著海洋環(huán)境監(jiān)測的重任。海洋監(jiān)測是海洋管理的“耳目”和“哨兵”，離開海洋監(jiān)測，海洋管理將寸步難行。所以海洋站在海洋行政管理中的作用舉足輕重。

4 利用海洋臺站加強(qiáng)海洋行政執(zhí)法工作的必要性

現(xiàn)行的中國海監(jiān)模式?jīng)]有對中央和地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)做出明確的分工，導(dǎo)致海洋執(zhí)法工作方面有一定的混亂。另外，中國海監(jiān)總隊對地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督的職責(zé)。在海洋開發(fā)過程中，大多數(shù)受益的是地方政府，有很多用海行為也是地方政府的行為，而地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)是歸地方政府管理，這樣一種體制約束了地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)對有些海洋工程監(jiān)管力度。為了使海洋開發(fā)有序、規(guī)范地進(jìn)行，中國海監(jiān)總隊要加強(qiáng)對這些工程項目的監(jiān)管，同時，監(jiān)督好地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)，保證其能夠秉公執(zhí)法。但是，通過對中國海監(jiān)總隊直屬支隊的辦公環(huán)境來看，其所處的地理位置對這種監(jiān)督工作很不利。各支隊都存在著所轄岸線長，執(zhí)法人員有限的問題，另外由于經(jīng)費(fèi)有限，沿岸巡視執(zhí)法的頻率自然也受到限制，反饋的信息不夠及時，這樣就不能對海洋工程進(jìn)行較好的監(jiān)管，也不能對地方海監(jiān)機(jī)構(gòu)起到很好的監(jiān)督作用。

5 海洋臺站在海洋行政執(zhí)法方面的優(yōu)勢

一是海洋臺站戰(zhàn)線分布廣，距離海岸線近，具有優(yōu)越的地理優(yōu)勢。我國海洋臺站多，分布密集，且大都建立在具有典型海洋特征的海域，是距離海岸線最近的站點(diǎn)，在海洋行政執(zhí)法中能夠成為很好的監(jiān)視點(diǎn)。

二是海洋臺站人員大多熟悉海洋行政執(zhí)法工作。因海洋臺站在成立監(jiān)察站的這段時間內(nèi)，大部分骨干都曾參加過海洋行政執(zhí)法工作，所以只要稍加培訓(xùn)，對海洋行政執(zhí)法工作很容易上手。

三是海洋臺站建站較早，有著悠久的歷史，具有第一手的海洋資料，且工作人員對當(dāng)?shù)乇容^熟悉，容易掌握到海洋工程的信息。

6 利用海洋臺站加強(qiáng)海洋行政執(zhí)法的幾點(diǎn)建議

一是可以考慮在海洋臺站中選2-3 名業(yè)務(wù)骨干，進(jìn)行海洋執(zhí)法監(jiān)察培訓(xùn)，持有海洋執(zhí)法監(jiān)察證，進(jìn)行兼職的海洋行政執(zhí)法工作，為海洋行政執(zhí)法工作進(jìn)行前期的調(diào)查工作，或者進(jìn)行信息反饋工作。

二是可以考慮在海洋臺站中設(shè)立直屬大隊，直接對所屬的中國海監(jiān)支隊負(fù)責(zé)，進(jìn)行海洋行政執(zhí)法工作。

[1]http://www.coi.gov.cn/hydsj/（1982年、1983年）中國海洋信息網(wǎng)/海洋大事記/

[2]陳楠《論我國的海洋監(jiān)察執(zhí)法體系》碩士學(xué)位論文 大連 大連海事大學(xué)2009 第2 頁

[3]中國海洋行政執(zhí)法公報 北京 國家海洋局2001-2008