預(yù)警原則在中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理中的適用

褚曉琳

（上海海洋大學(xué)海洋學(xué)院，上海 201306）

預(yù)警原則在中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理中的適用

褚曉琳

（上海海洋大學(xué)海洋學(xué)院，上海 201306）

實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)和利用已成為全球海洋漁業(yè)資源管理的重心。預(yù)警原則作為一種新穎的環(huán)境資源管理手段，其對(duì)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的有效性已為一些國(guó)際協(xié)定和一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法所確認(rèn)。目前中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理實(shí)踐和相關(guān)法規(guī)并沒有明確采用預(yù)警原則。因而，針對(duì)中國(guó)近海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)不利的現(xiàn)狀，中國(guó)有必要增訂相關(guān)立法，將預(yù)警原則規(guī)定為中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理的基本原則，并根據(jù)中國(guó)各海域的具體情況，有針對(duì)性的適用預(yù)警原則，以順應(yīng)全球海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的大趨勢(shì)。

預(yù)警原則；中國(guó)海洋漁業(yè)資源；管理

預(yù)警原則作為一種新穎的環(huán)境資源管理手段，其對(duì)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的有效性已為一些國(guó)際協(xié)定和一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法所確認(rèn)。目前中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理實(shí)踐與海洋漁業(yè)資源管理法規(guī)都沒有明確地采用預(yù)警原則。中國(guó)是否有必要將預(yù)警原則納入海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理的法律體系中，將預(yù)警原則全面適用于海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)實(shí)踐，是值得深入考慮的問題。因而，有必要對(duì)預(yù)警原則在中國(guó)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)中適用的必要性和可能性，以及如何適用的問題進(jìn)行深入研究，以冀提升中國(guó)海洋漁業(yè)資源的管理水平，改善目前中國(guó)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)不利的局面。

1 預(yù)警原則在中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理中適用的必要性

目前中國(guó)海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理工作一直面臨著內(nèi)外雙重壓力，對(duì)內(nèi)，中國(guó)沿近海漁業(yè)資源因過度開發(fā)，已瀕臨衰退，甚至滅絕的危險(xiǎn)；對(duì)外，自1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）頒布以來(lái)，全球海洋漁業(yè)資源管理進(jìn)入了200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）的新時(shí)代，這使得中國(guó)不得不從一些傳統(tǒng)漁場(chǎng)退出，近海漁業(yè)作業(yè)范圍大大縮小。在內(nèi)外共同擠壓下，中國(guó)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的任務(wù)更加艱巨，而引入預(yù)警原則不失為一個(gè)緩解壓力的較好的辦法。

目前中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理可謂措施多樣，且多管齊下，然而，收效甚微，海洋漁業(yè)資源枯竭的現(xiàn)狀并沒有得到很好的解決。如作為渤海區(qū)重要的魚蝦貝類產(chǎn)卵場(chǎng)和繁殖場(chǎng)的萊州灣，受工業(yè)排污影響，從20世紀(jì)80年代開始毛蚶資源瀕臨絕跡，數(shù)萬(wàn)畝灘涂變成了“不毛之地”。特別是在汛期，上游河水暴漲，將河道沉積的有害物質(zhì)攜帶入海，造成大面積貝類死亡。

基于中國(guó)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)中存在的這些問題，有必要采用預(yù)警原則。預(yù)警原則的適用可以針對(duì)人類對(duì)海洋漁業(yè)資源認(rèn)識(shí)的局限性，以及資源養(yǎng)護(hù)的不確定性，當(dāng)存有合理的根據(jù)認(rèn)為某種海洋漁業(yè)資源可能存在種群數(shù)量下降的危險(xiǎn)時(shí)，便應(yīng)及時(shí)采取預(yù)警措施，限制或禁止捕撈，恢復(fù)種群數(shù)量，從而不致限于面對(duì)海洋漁業(yè)資源枯竭現(xiàn)狀而無(wú)力挽回的尷尬境地。

對(duì)外，UNCLOS的生效對(duì)中國(guó)海洋漁業(yè)也產(chǎn)生了深刻的影響。隨著200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的確立，中國(guó)與周邊國(guó)家日本、韓國(guó)、越南也劃定了各自EEZ，這使得中國(guó)傳統(tǒng)作業(yè)漁場(chǎng)進(jìn)一步縮減，大批漁民漁船被迫撤離這些海域。鑒于中國(guó)與日本、韓國(guó)的EEZ界限在短期內(nèi)不能明晰，中日、中韓分別簽訂了《中日漁業(yè)協(xié)定》和《中韓漁業(yè)協(xié)定》，以作為海洋劃界前的過渡性“臨時(shí)安排”，并分別于2000年6月1日和2001年6月30日相繼生效，以解決共同關(guān)心的漁業(yè)問題[1]?！吨性奖辈繛碀O業(yè)合作協(xié)定》也于2000年12月生效。根據(jù)該協(xié)定的規(guī)定，中越兩國(guó)一方漁船進(jìn)入“共同漁區(qū)”或另一方“過渡性安排水域”作業(yè)的，必須按照規(guī)定辦理相關(guān)證件，并接受另一方的管理或檢查監(jiān)督。在“過渡性安排水域”作業(yè)的漁船數(shù)每年需減少25%，4年后全部退出對(duì)方一側(cè)水域。

中日、中韓、中越漁業(yè)協(xié)定的生效，使中國(guó)漁民從傳統(tǒng)作業(yè)漁場(chǎng)，如臨近日韓的對(duì)馬海峽、濟(jì)州島、大小黑山，以及北部灣西部海域等退出，回歸中國(guó)近海作業(yè)，這對(duì)于中國(guó)近海漁業(yè)而言無(wú)疑是雪上加霜。而且在中日、中韓、中越正式劃界后，中國(guó)傳統(tǒng)作業(yè)漁場(chǎng)還將進(jìn)一步縮減。對(duì)此，除了疏導(dǎo)部分漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)，尋找新的生活出路之外，還應(yīng)加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)。而預(yù)警原則對(duì)于防止海洋漁業(yè)資源惡化，預(yù)防新的海洋漁業(yè)資源危機(jī)，都是較為有效的。

2 預(yù)警原則在中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理中適用的可行性

目前中國(guó)政府采取了多種養(yǎng)護(hù)措施以保護(hù)海洋漁業(yè)資源，如伏季休漁制度、漁船雙控制度、捕撈許可制度和海洋自然保護(hù)區(qū)等，這些措施對(duì)于控制捕撈能力過剩，恢復(fù)海洋漁業(yè)資源起到了一定積極的作用。而且中國(guó)還建立了較為完善的海洋漁業(yè)資源法律體系，如《漁業(yè)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》等，可以說(shuō)目前中國(guó)海洋漁業(yè)資源的管理?yè)碛休^為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。因而，中國(guó)海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)實(shí)踐和相關(guān)法律體系為預(yù)警原則在中國(guó)實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)然，預(yù)警原則在中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理中的適用必將會(huì)遇到一些棘手的問題，如預(yù)警原則本身的模糊性，以及環(huán)保與自由貿(mào)易之間的沖突。

首先，關(guān)于預(yù)警原則的模糊性。目前并不存在關(guān)于預(yù)警原則統(tǒng)一權(quán)威的定義，各種版本的不同表述實(shí)質(zhì)上反應(yīng)了預(yù)警原則概念的模糊性和適用標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。如對(duì)于預(yù)警原則中“危險(xiǎn)”的涵義，目前并沒有準(zhǔn)確的解釋。有的版本對(duì)“危險(xiǎn)”附加了“嚴(yán)重或是不可恢復(fù)的”限定詞，如《里約宣言》原則15；而有的僅對(duì)“危險(xiǎn)”附加了“可能的”限定詞，如《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》第6條。危險(xiǎn)尺度不同，預(yù)警原則的適用范圍也會(huì)隨之變化。相對(duì)于“嚴(yán)重的或是不可恢復(fù)的損害的危險(xiǎn)”，在“可能的風(fēng)險(xiǎn)”的情況下，預(yù)警原則的適用范圍會(huì)更加廣泛。另外，關(guān)于預(yù)警原則所不能適用的情況也不甚明確。如果不對(duì)預(yù)警原則所不能適用的情況加以明確規(guī)定，那么結(jié)果將是，預(yù)警原則不但不會(huì)起到有效保護(hù)人類健康和環(huán)境的作用，反而可能成為阻礙產(chǎn)品與技術(shù)研發(fā)的絆腳石。因?yàn)槿魏稳祟惢顒?dòng)都會(huì)伴隨著危險(xiǎn)和不確定，但是不能因?yàn)榇嬖谖ｋU(xiǎn)和不確定，便停止一切人類活動(dòng)。

預(yù)警原則的模糊性并不能成為我們拒絕它的理由。雖然預(yù)警原則在具體術(shù)語(yǔ)界定和實(shí)施細(xì)節(jié)上還存在一些尚不能完全解決的疑惑，但是預(yù)警原則的中心思想是明確的，其為科學(xué)不確定情況下的環(huán)境和資源的優(yōu)先保護(hù)提供了重要依據(jù)。事實(shí)上，眾多國(guó)際組織和國(guó)家對(duì)預(yù)警原則的采用也進(jìn)一步說(shuō)明了其價(jià)值所在。如聯(lián)大通過的《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》、美國(guó)的《漁業(yè)恢復(fù)法》，加拿大的《海洋法》，澳大利亞的《漁業(yè)管理法》。甚至在某些國(guó)家，預(yù)警原則已經(jīng)上升為海洋漁業(yè)資源保護(hù)的一般法律原則?？梢哉f(shuō)，預(yù)警原則本身的不足并沒有影響到其在世界海洋漁業(yè)資源領(lǐng)域的拓展。

其次，關(guān)于環(huán)保與自由貿(mào)易之間的沖突。這一問題實(shí)質(zhì)上關(guān)系到預(yù)警原則與國(guó)際貿(mào)易之間的沖突，即在涉及國(guó)際貿(mào)易的環(huán)境問題上，以預(yù)警原則為根據(jù)的環(huán)境保護(hù)措施可能被視為阻礙自由貿(mào)易的“綠色貿(mào)易壁壘”。然而，環(huán)保與自由貿(mào)易從來(lái)都不是一對(duì)矛盾的議題。

一些國(guó)際法律文件如《卡塔赫納生物安全議定書》和WTO《衛(wèi)生和植物檢疫措施協(xié)議》（SPS協(xié)議），都指出了基于預(yù)警原則的環(huán)保措施并不是“綠色貿(mào)易壁壘”，當(dāng)然前提是這種保護(hù)措施不應(yīng)構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的扭曲和歧視。另外，在WTO貿(mào)易爭(zhēng)端中，如美國(guó)與墨西哥之間的金槍魚—海豚案和美國(guó)與印度等國(guó)的海龜—海蝦案，相關(guān)裁決雖然沒有肯定某些國(guó)家的環(huán)保措施，但實(shí)際上授權(quán)締約方可以在多邊談判解決環(huán)境爭(zhēng)議未果的情況下，采取相應(yīng)的單邊措施以保護(hù)海龜、海豚等瀕危物種，這也進(jìn)一步明確了環(huán)保與自由貿(mào)易并不是相互矛盾的。例如，在海龜—海蝦案中，上訴機(jī)構(gòu)在其報(bào)告結(jié)尾特別強(qiáng)調(diào)：“我們沒有判決認(rèn)定環(huán)境與資源的保護(hù)對(duì)WTO締約方不重要，顯然它很重要；我們沒有認(rèn)定WTO締約方?jīng)]有制定保護(hù)諸如海龜?shù)葹l危物種的有效措施的權(quán)力，顯然他們能夠并且應(yīng)該；我們也沒有判決認(rèn)定主權(quán)國(guó)家不能通過雙邊或多邊行動(dòng)，在WTO或者其它國(guó)際框架之內(nèi)保護(hù)瀕危物種或是保護(hù)環(huán)境，顯然他們不僅應(yīng)該而且應(yīng)著手去做?！盵2]

3 預(yù)警原則在中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理中適用的構(gòu)想

困于中國(guó)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)不利的現(xiàn)狀，并迫于全球海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的大趨勢(shì)，中國(guó)有必要也能夠在立法和實(shí)踐兩個(gè)層面上采用預(yù)警原則。

3.1 立法建議

為了及時(shí)將預(yù)警原則納入中國(guó)海洋漁業(yè)資源法律體系，使其成為指導(dǎo)中國(guó)海洋漁業(yè)資源保護(hù)、增殖、開發(fā)和利用的重要依據(jù)，應(yīng)積極促進(jìn)中國(guó)現(xiàn)行海洋漁業(yè)資源單行法規(guī)，主要是《漁業(yè)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂。

首先，關(guān)于《漁業(yè)法》的修訂。第一，應(yīng)將預(yù)警原則規(guī)定為中國(guó)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理的指導(dǎo)原則。在此方面，一些漁業(yè)大國(guó)的漁業(yè)立法為我們提供了很好的借鑒。如1991年澳大利亞《漁業(yè)管理法》第3部分第1段規(guī)定，澳大利亞漁業(yè)管理局應(yīng)確保漁業(yè)資源的開發(fā)及其它活動(dòng)應(yīng)以與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和預(yù)警原則相一致的方式進(jìn)行。1990年冰島《漁業(yè)管理法》規(guī)定將預(yù)警方法適用于魚類種群管理，以最大限度地減少種群滅絕的危險(xiǎn)。1996年新西蘭《漁業(yè)法》第2部分第10條（d）項(xiàng)對(duì)預(yù)警方法也作了規(guī)定，“管理者有義務(wù)根據(jù)所獲得的最佳科學(xué)信息進(jìn)行決策，同時(shí)任何信息的缺乏與不確定都不能成為推遲或不采取實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的措施的理由?！盵3]

第二，應(yīng)在《漁業(yè)法》正文中明確規(guī)定各項(xiàng)預(yù)警措施。預(yù)警措施主要包括休漁制度、漁船報(bào)廢制度、捕撈許可制度、總可捕量制度、個(gè)別可轉(zhuǎn)讓配額制度、預(yù)警參考點(diǎn)和海洋自然保護(hù)區(qū)等。實(shí)際上，對(duì)于大部分預(yù)警措施，中國(guó)《漁業(yè)法》已有規(guī)定。因而，在修訂《漁業(yè)法》時(shí)，重點(diǎn)是增加預(yù)警參考點(diǎn)的規(guī)定。（具體修訂內(nèi)容詳見表1）

其次，關(guān)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂。中國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理問題也略有涉及。因而，可以在《海洋環(huán)境保護(hù)法》第1章“總則”部分對(duì)預(yù)警原則作一般性規(guī)定。（具體修訂內(nèi)容詳見表2）

3.2 實(shí)施建議

a) 建立綜合性海洋管理部門

目前中國(guó)海洋漁業(yè)資源管理存在政出多門，且各自為政的問題[4]。如國(guó)家海洋局及其下設(shè)的北海、東海和南海3個(gè)管理分局，隸屬公安部負(fù)責(zé)重點(diǎn)港口管理和漁船治安的國(guó)家邊防局，以及農(nóng)業(yè)部的漁政漁港監(jiān)督管理局等均負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理，形成了中國(guó)海洋事務(wù)多頭管理的格局。這種分散式管理極易造成人、財(cái)、物的浪費(fèi)，而且各部門容易從自身利益出發(fā)考慮海洋漁業(yè)資源的開發(fā)和利用，這不利于海洋漁業(yè)資源綜合優(yōu)勢(shì)和潛力的充分發(fā)揮。

事實(shí)上，很多國(guó)家已經(jīng)建立了海洋綜合決策機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的海洋政策委員會(huì)，俄羅斯聯(lián)邦政府海洋委員會(huì)，以及韓國(guó)負(fù)責(zé)海洋綜合管理的海洋與水產(chǎn)部[5]。就中國(guó)而言，宜將涉及海洋管理的海洋局、邊防局、漁政漁港、船檢及科研等部門加以合并，并以國(guó)家海洋局為主，成立中華人民共和國(guó)海洋管理總局，以加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源管理以及其他海洋事務(wù)的整體協(xié)調(diào)性，改變傳統(tǒng)的分散管理模式，實(shí)現(xiàn)海洋的綜合管理，這也是中國(guó)全面實(shí)施預(yù)警原則，加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理的前提和基礎(chǔ)。

表1 《漁業(yè)法》修訂意見Tab. 1 Revision of the Fishery Law

表2 《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂意見Tab. 2 Revision of the Ocean Environment Protection Law

b) 開展試點(diǎn)適用

為了確保預(yù)警原則在中國(guó)全面推展，可以在沿近海海洋漁業(yè)資源衰退較為嚴(yán)重的海域，如污染較為嚴(yán)重的膠州灣或福建沿海等，并根據(jù)這些海域的漁業(yè)資源現(xiàn)狀，利用成本收益分析和危險(xiǎn)評(píng)估手段，有針對(duì)性的采用預(yù)警措施，如設(shè)定預(yù)警參考點(diǎn)和海洋自然保護(hù)區(qū)，實(shí)施禁漁制度和捕撈限額制度等，試點(diǎn)適用預(yù)警原則。最終，根據(jù)試點(diǎn)的效果，逐步在中國(guó)整個(gè)近海海域推廣適用預(yù)警原則。

c) 加強(qiáng)科學(xué)信息的收集和管理

預(yù)警原則的有效實(shí)施是建立在大量且可靠的科學(xué)信息基礎(chǔ)上的。精確可信的科學(xué)數(shù)據(jù)可以使得管理者全面準(zhǔn)確地了解海洋漁業(yè)資源的狀況，正確判斷海洋漁業(yè)資源所面臨的困境，從而能夠更為有效地作出預(yù)警決策。而缺乏充足的科學(xué)信息往往是導(dǎo)致過度捕撈等各類破壞海洋漁業(yè)資源現(xiàn)象的重要原因。2002年美國(guó)國(guó)家科研委員會(huì)的一份報(bào)告顯示，漁業(yè)管理委員會(huì)在設(shè)定捕撈限額時(shí)對(duì)科學(xué)信息的忽略是引發(fā)過度捕撈的主要原因[6]。因而，在某種程度上，可以說(shuō)科學(xué)信息是海洋漁業(yè)資源管理的關(guān)鍵。

支持海洋漁業(yè)資源管理的科學(xué)信息主要分為兩類：一類是漁業(yè)依賴性信息。該類信息是指在常規(guī)漁業(yè)活動(dòng)中，如休閑漁業(yè)或商業(yè)捕魚過程中的捕獲量記錄、經(jīng)銷記錄和隨船觀測(cè)記錄等，以及隨船觀測(cè)人員所提供的各種有用的漁業(yè)依賴性數(shù)據(jù)，如捕撈方法、捕撈魚種和禁捕種類的數(shù)據(jù)。另一類是漁業(yè)非依賴性信息。該類信息是在常規(guī)漁業(yè)活動(dòng)以外所搜集的數(shù)據(jù)，即通過特殊的調(diào)查船和監(jiān)測(cè)方法所獲取的信息。

中國(guó)在漁業(yè)信息積累和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面，已取得了一定的成效。如中國(guó)已建成漁業(yè)統(tǒng)計(jì)、海洋漁業(yè)資源、海洋捕撈許可證與船籍證管理、遠(yuǎn)洋信息管理等信息系統(tǒng)，而且其中一些已經(jīng)推廣應(yīng)用[7]。此外，從1985年開始，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)行政主管部門便在中國(guó)主要海區(qū)、流域和?。ㄊ校┫嗬^建立了漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，形成了以國(guó)家漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心為樞紐，覆蓋全國(guó)的漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系為漁業(yè)行政主管部門掌握漁業(yè)環(huán)境和資源動(dòng)態(tài)，保護(hù)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境和水生生物資源，促進(jìn)漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提供了有力的技術(shù)保障[8]。當(dāng)然，目前中國(guó)海洋漁業(yè)資源信息獲取工作還存在許多問題，如監(jiān)測(cè)站點(diǎn)較少，而且監(jiān)測(cè)斷面過于稀疏，時(shí)間間隔又長(zhǎng)，所以無(wú)法全面掌握海洋漁業(yè)資源全年的分布變化狀況；信息采集技術(shù)落后、方法不規(guī)范、可靠性差；數(shù)據(jù)庫(kù)分散、封閉，很難實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通和共享。

今后，中國(guó)主要可以從以下幾方面加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源科學(xué)信息的獲取和管理：首先，應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的海洋漁業(yè)資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，建立覆蓋全國(guó)的海洋漁業(yè)資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；其次，統(tǒng)一海洋漁業(yè)資源監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、方法和標(biāo)準(zhǔn)，并建立相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享，提高資料的利用效率；最后，建立權(quán)威性的海洋漁業(yè)資源狀況公報(bào)、通報(bào)制度，增加海洋漁業(yè)資源管理工作的透明度。這既可使人們及時(shí)了解海洋漁業(yè)資源的狀況和變化趨勢(shì)，又可對(duì)海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理工作起到監(jiān)督作用。

d) 設(shè)立群眾廣泛參與機(jī)制

合理利用海洋漁業(yè)資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)預(yù)警原則在中國(guó)實(shí)施，單靠政府職能部門的力量是不夠的，還必須有公眾的廣泛參與，如教育界、大眾傳媒界、科技界、企業(yè)界、沿海居民，特別是廣大漁民的參與，而沿海地區(qū)的基層管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)群眾參與預(yù)警原則的實(shí)施起到組織和動(dòng)員作用。

首先，可以通過各種教育方式和多種媒介宣傳預(yù)警理念，如在基礎(chǔ)教育教材中增加海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的知識(shí)，在高等教育中開展形式多樣的海洋漁業(yè)資源保護(hù)活動(dòng)，并利用廣播、電視等渠道加大對(duì)公眾的宣傳力度，普及海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)知識(shí)，提高漁民的海洋科學(xué)文化素質(zhì)，增強(qiáng)全社會(huì)尤其是沿海居民的海洋保護(hù)意識(shí)，培養(yǎng)公眾參與海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的自覺性，形成公眾與政府管理部門共同養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源的合力。另外，還可以建立海洋漁業(yè)資源監(jiān)察舉報(bào)制度，發(fā)動(dòng)沿海居民對(duì)已經(jīng)危害或可能危及到海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行舉報(bào)，并通過新聞媒介曝光，以便及時(shí)管理和保護(hù)海洋漁業(yè)資源。

其次，預(yù)警原則的實(shí)施需輔之以危險(xiǎn)評(píng)估和資源評(píng)估。對(duì)此，中國(guó)可以允許學(xué)術(shù)或民間組織自愿地提供獨(dú)立的評(píng)估意見，以作為政府制定預(yù)警決策的參考。同時(shí)還可以聘請(qǐng)海洋漁業(yè)資源與海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家學(xué)者，成立一個(gè)專家委員會(huì),主要負(fù)責(zé)評(píng)估危害或威脅海洋漁業(yè)資源的各類危險(xiǎn)，評(píng)定海洋漁業(yè)資源狀況，并以此為基礎(chǔ)提出專家組報(bào)告，作為政府管理機(jī)構(gòu)采用預(yù)警原則的科學(xué)依據(jù)[9]。

最后，基層管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極組織沿海居民關(guān)注海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)事業(yè)。對(duì)民眾所反映的有害于海洋漁業(yè)資源的各種項(xiàng)目和活動(dòng)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查，必要時(shí)可勒令停止。同時(shí)各基層管理機(jī)構(gòu)還可用簡(jiǎn)明的語(yǔ)言向漁業(yè)公司、漁民及其他民眾解釋預(yù)警原則和各項(xiàng)預(yù)警措施，動(dòng)員廣大群眾積極參與海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和管理，形成全民熱愛海洋、關(guān)心海洋、保護(hù)海洋的新局面。

4 結(jié) 論

在1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》頒布之后，全球海洋漁業(yè)資源的管理進(jìn)入了一個(gè)以資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用為主的新階段。就中國(guó)而言，為改善海洋漁業(yè)資源日漸枯竭的狀況，現(xiàn)已采取了伏季休漁制度、漁船雙控制度和捕撈許可制度等措施。這些措施在短期內(nèi)對(duì)海洋漁業(yè)資源不斷惡化的局面有所控制，但是長(zhǎng)期而言，由于中國(guó)捕撈能力不但沒有減弱，反而有所增強(qiáng)，沿近海漁業(yè)資源現(xiàn)狀不容樂觀。而且隨著中國(guó)與周邊國(guó)家日本、韓國(guó)和越南專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃定，中國(guó)傳統(tǒng)作業(yè)漁場(chǎng)將進(jìn)一步縮減，這也將進(jìn)一步增加中國(guó)近海漁業(yè)資源開發(fā)的壓力。因而，基于內(nèi)外雙重壓力，中國(guó)有必要修訂現(xiàn)行《漁業(yè)法》，將預(yù)警原則規(guī)定為海洋漁業(yè)資源開發(fā)和利用的基本原則。同時(shí)根據(jù)中國(guó)各海域的具體情況，有針對(duì)性的適用預(yù)警措施，以順應(yīng)全球海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的大趨勢(shì)，改變國(guó)內(nèi)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)不利的現(xiàn)狀。

[1] 唐議, 黃碩琳. 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度下東海漁業(yè)資源的可持續(xù)利用[J]. 集美大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版), 2003, (6): 119.

[2] WT/DS58/AB/R, Appellate Body Report, United States-Import Prohibition of Certain Shrimp, adopted 12 October 1998, para.185[EB/OL]. http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds58_e.htm, 2008-01-12.

[3] MARR, SIMON. The Precautionary Principle in the Law of the Sea--Modern Decision Making in International Law [M]. The Hague: Kluwer Law International, 2003: 169-171.

[4] ZOU, KE YUAN. China’s Marine Legal System and the Law of the Sea [M]. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2005: 15.

[5] 曹文振. 經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的海洋政治 [M]. 青島: 中國(guó)海洋大學(xué)出版社, 2006: 42.

[6] 韓勇. 美國(guó)漁業(yè)資源的管理和保護(hù) [J]. 海洋開發(fā)與管理, 2006,(3): 91-92.

[7] 中國(guó)的漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò) [EB/0L]. http://www.aptcm.com/apagri/ 16.nsf/6044201c5661d05c4825697b001292fe/ 5e714d99476a65b 248256b8c0016e9b8?OpenDocument, 2008-03-18.

[8] 許琳之. 關(guān)于加強(qiáng)海洋監(jiān)測(cè)工作的幾點(diǎn)建議 [J]. 海洋信息,2000, (1): 20.

[9] 陳新軍. 漁業(yè)資源可持續(xù)利用評(píng)價(jià)理論和方法 [M]. 北京: 中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社, 2004. 152.

Application of the precautionary principle in the management of marine fishery resources of China

CHU Xiao-lin
(Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

The sustainable exploitation and utilization of marine fishery resources is the center of the global management of marine fishery resources. The precautionary principle is a new management means of environment and natural resources, and its validity of protecting marine fishery resources have been affirmed by some international agreements and some countries’ legislations. Now the management of marine fishery resources and related legislations in our country haven’t adopted the precautionary principle definitely. Then, facing the deficient conditions of the conservation practice of marine fishery resources in our country, we should make some new laws or revise the old ones,and to regulate that the precautionary principle is the fundamental principle of marine fishery resources management.And we should put the precautionary principle into application in accordance with the conditions of our coastal areas,in order to temporize the global current of marine fishery resources conservation.

precautionary principle; marine fishery resources of China; management

S937

A

1001-6932(2010)03-0289-06

2009-03-31；

2009-11-12

科技部對(duì)歐盟科技合作重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：0710）

褚曉琳（1980－），女，山東臨沂人，講師，博士，研究方向?yàn)楹Ｑ蠓?。電子郵箱：xlchu@shou.edu.cn