“十二五”時期農業(yè)和農村發(fā)展挑戰(zhàn)與選擇

今年是實施“十一五”規(guī)劃的最后一年，也是謀劃“十二五”時期農業(yè)農村發(fā)展的重要一年?；仡櫩偨Y過去五年農業(yè)農村發(fā)展的基本經驗，深入分析未來五年農業(yè)農村發(fā)展面臨的主要問題，研究探討“十二五”時期我國農業(yè)農村發(fā)展的目標任務、基本思路和途徑措施，具有非常重要的意義。

當前和今后一個時期農業(yè)農村發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)

保持農業(yè)農村經濟社會較快發(fā)展，對實現2020年奮斗目標具有關鍵作用?！笆濉睍r期，是全面建設小康社會的重要時期。從當前和今后一個時期看，促進農業(yè)農村經濟社會發(fā)展，既具備許多有利條件，也面臨不少問題和挑戰(zhàn)。

（一）農業(yè)發(fā)展方式依然粗放，保障國家糧食安全和主要農產品有效供給的壓力增大

從需求方面看，“十二五”時期糧食等主要農產品需求將呈剛性增長。一是人口總量和結構變化帶來的增長。二是消費結構升級和加工需求擴大帶來的增長。消費者對農產品品種的需求日益多樣，對農產品質量安全的要求不斷提高，農產品加工業(yè)的發(fā)展對農產品原料的需求也迅速增加，這些都將進一步增加對農產品的需求。

從供給方面看，我國人多地少，耕地資源嚴重不足，隨著工業(yè)化和城市化的推進，耕地面積還將繼續(xù)減少；淡水資源總體短缺，時空分布不均，不少地方超量開采地下水，缺水將成為制約許多地區(qū)農業(yè)發(fā)展的瓶頸；農業(yè)生態(tài)環(huán)境整體惡化的局面沒有改變，臺風、酷暑和嚴寒等極端氣候發(fā)生概率增加，區(qū)域性、季節(jié)性的干旱、洪澇災害交替出現并有加劇跡象。隨著農村勞動力轉移規(guī)模的逐步擴大，留在農村從事農業(yè)的勞動力整體素質下降。農業(yè)基礎設施和技術裝備落后，農業(yè)科技自主創(chuàng)新能力不強。

（二）農村經濟社會發(fā)展滯后，實現全面建設小康社會奮斗目標的任務十分繁重

當前，我國農村經濟發(fā)展滯后，農民收入水平低，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大。“十二五”時期，保持農民收入較快增長、扭轉城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大的趨勢難度加大。一是依靠農業(yè)發(fā)展促進家庭經營性收入增長的空間不大。受國內農產品供求狀況和國際農產品貿易形勢變化的影響，“十二五”時期通過增加產量和提高價格實現農民收入較快增長難度較大。二是依靠農村勞動力轉移就業(yè)促進工資性收入增長呈放緩趨勢。三是依靠政策性因素促進轉移性收入增長的作用減弱。今后隨著補貼規(guī)模的擴大，增速下降的趨勢會更加明顯。

在農村公共服務方面，基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展水平較低。全國規(guī)劃內仍有1.7億左右農村人口尚未解決飲水安全問題，農村規(guī)?；泄┧母采w率仍然較低；農村部分地區(qū)農民出行難問題還沒有得到根本解決；還有相當部分農戶仍在危房居住。農村合作醫(yī)療保障水平低，公共衛(wèi)生服務條件仍較差，看病難、看病貴問題還比較突出；農村社會保障水平較低，養(yǎng)老保險還處于起步階段。

（三）城市帶動農村作用不強，加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的要求緊迫

進入新世紀以來，我國城鎮(zhèn)化呈快速發(fā)展趨勢。但在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)化質量不高，對農村的輻射帶動作用不強。首先，城鎮(zhèn)人口增長滯后于城市空間擴張。其次，我國的城鎮(zhèn)化具有明顯的“半城市化”特征。第三，城市產業(yè)發(fā)展對農村帶動能力不足，城市公共服務向農村延伸不夠，城市化的成果沒有更多地惠及農村和農民。

“十二五”時期農業(yè)農村發(fā)展的目標任務和基本思路

（一）目標任務

根據黨的十七大提出的到2020年實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，到“十二五”末期，要努力實現以下目標任務。

農業(yè)現代化建設取得新進展。農業(yè)基礎設施和生產技術條件顯著改善，機械化、水利化、信息化水平大幅提高；農業(yè)經營組織化程度進一步提高，土地產出率、資源利用率、勞動生產率明顯提高；現代農業(yè)產業(yè)體系進一步完善，農業(yè)抗風險能力、國際競爭能力、可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強；農業(yè)綜合生產能力進一步增強，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障。

新農村建設再上新臺階。農村二三產業(yè)加快發(fā)展，農村經濟結構進一步優(yōu)化；農村勞動力轉移就業(yè)規(guī)模不斷擴大，新增轉移就業(yè)總量達4000萬人；農民收入持續(xù)增加，2015年達到8000元；農村基礎設施顯著改善，人居環(huán)境更加和諧；農村文化事業(yè)、教育水平、醫(yī)療服務條件明顯改善，社會保障體系實現全覆蓋；鄉(xiāng)村治理機制進一步完善，農民民主權利得到切實保障。

城鄉(xiāng)一體化新格局初步形成。城鄉(xiāng)實現統一規(guī)劃，城鎮(zhèn)建設、農田保護、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局進一步優(yōu)化。資金、技術、人才、管理等生產要素在城鄉(xiāng)之間實現有序流動，城鄉(xiāng)產業(yè)關聯度進一步加強。財政對農村公共事業(yè)的保障水平進一步提高，城鄉(xiāng)統一的基礎設施和公共服務均等化取得明顯進展。城鄉(xiāng)統一的人力資源市場基本形成，農民工權益得到切實保護。戶籍制度改革取得重大突破，縣鄉(xiāng)管理體制改革取得新進展。

（二）基本思路

“十二五”時期，促進農業(yè)農村發(fā)展的總體思路是：深入貫徹落實科學發(fā)展觀，把建設社會主義新農村作為戰(zhàn)略任務，把走中國特色農業(yè)現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求，堅持“三農”工作是重中之重的指導思想，堅持統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和多予少取放活的基本方針，加大投入力度，創(chuàng)新體制機制，強化農業(yè)基礎，增加農民收入，促進農村和諧，為實現全面建設小康社會的奮斗目標打下更加堅實的基礎。

“十二五”時期，促進農業(yè)農村發(fā)展的工作重點是：加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，大力推進現代農業(yè)建設；促進農村經濟社會全面發(fā)展，深入推進新農村建設；轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，大力推進現代農業(yè)建設

從總體上看，農業(yè)基礎設施和技術裝備落后，土地產出率、資源利用率和勞動生產率較低，農業(yè)集約化水平和組織化程度不高的問題依然突出?！笆濉焙徒窈笠粋€時期，要加快轉變農業(yè)增長方式、創(chuàng)新農業(yè)經營方式，大力推進現代農業(yè)建設。

（一）加快轉變農業(yè)增長方式

以改善農田灌溉條件和提高耕地質量為重點加強農業(yè)基礎設施建設。由于農業(yè)基礎設施建設滯后，全國農田有效灌溉面積比重僅為48%，中低產田比例高達67%?！笆濉睍r期，要把改善農田灌溉條件和提高耕地質量，作為加強農業(yè)基礎設施建設的重點。

隨著大中型水利建設步伐的加快，小型農田水利建設明顯滯后，已成為改善農田灌溉條件的制約因素。加強小型農田水利設施建設，一要大幅度增加各級財政用于小型農田水利工程建設補助專項資金規(guī)模，形成各方力量參與小型農田水利建設機制。二要深化小型農田水利設施產權制度改革，探索農業(yè)灌溉工程運行管理財政補貼機制，健全小型農田水利設施管護機制。

部分地區(qū)土壤退化、養(yǎng)分失衡導致耕地質量下降，要采取綜合措施進一步提高耕地質量。一要大力推廣保護性耕作技術，最大限度地減少農業(yè)耕作對土壤層的破壞。二要進一步完善測土配方施肥、土壤有機質提升試點等項目實施機制，提高補貼標準，擴大實施范圍，鼓勵和引導農民采用秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等土壤改良技術，提高土壤有機質含量。三要以糧食主產區(qū)為重點，進行水、土、田、林、路綜合治理，提高穩(wěn)產高產農田比例。

以開發(fā)應用先進適用技術和提高技術裝備水平為重點增強農業(yè)科技支撐能力?！笆濉睍r期，要圍繞提高我國農業(yè)科技創(chuàng)新和推廣應用能力，著力抓好科技創(chuàng)新、農技推廣和農民培訓三個關鍵環(huán)節(jié)。一是科技創(chuàng)新既要“頂天”又要“立地”。一方面要加大農業(yè)科技投入，大力推進農業(yè)科技自主創(chuàng)新，培育具有重大應用價值和自主知識產權的科技成果；另一方面要加強農業(yè)技術研發(fā)和集成，加強優(yōu)良品種培育，加大先進技術成果的轉化和應用。二是農技推廣要加強基層農業(yè)公共服務機構能力建設，加大“農業(yè)科技進村入戶”工程實施力度，引導農民專業(yè)技術協會等社會力量承擔公益性農業(yè)技術推廣服務項目，形成各種社會力量廣泛參與的農技推廣新格局。三是農民培訓要以種養(yǎng)能手、科技帶頭人、農村經紀人和專業(yè)合作社負責人為重點，加快新型農民培訓和農村實用人才培養(yǎng)，加強農業(yè)技術推廣普及，努力克服農業(yè)勞動力素質結構性下降對農業(yè)科技應用的不利影響。

以推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整為主線著力構建現代農業(yè)產業(yè)體系。當前我國農業(yè)產業(yè)體系還不健全，農產品優(yōu)質品率不高?！笆濉睍r期，要以市場需求為導向、科技創(chuàng)新為手段、質量效益為目標，調整優(yōu)化農業(yè)結構，著力構建現代農業(yè)產業(yè)體系。

一是實施新一輪優(yōu)勢農產品區(qū)域布局規(guī)劃。加大對優(yōu)勢農產品和優(yōu)勢區(qū)域的扶持力度，引導資金、技術、人才、管理等生產要素向優(yōu)勢產區(qū)集中，加快形成優(yōu)勢突出和特色鮮明的農產品產業(yè)帶。二是要突出產業(yè)發(fā)展重點。糧食、棉花、油料等大宗農產品要繼續(xù)推進高產創(chuàng)建，提高綜合生產能力和供給保障水平。蔬菜、水果、花卉等園藝產品要推進集約化、設施化生產，提高專業(yè)化、規(guī)模化生產水平。畜牧、水產等養(yǎng)殖業(yè)要推進標準化健康養(yǎng)殖，提高質量安全水平。三是強化農產品質量安全工作。支持綠色食品和有機食品發(fā)展，加快良種開發(fā)和推廣應用，提高農產品優(yōu)質品率。

以資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護為重點促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。長期以來，我國農業(yè)的增長主要依靠增加物質投入，不僅浪費了大量的資源，還帶來了生態(tài)環(huán)境問題?！笆濉睍r期，要把節(jié)約資源和保護環(huán)境放在現代農業(yè)建設的突出位置，發(fā)展節(jié)約農業(yè)、循環(huán)農業(yè)、生態(tài)農業(yè)，增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

一是大力發(fā)展節(jié)約農業(yè)。開發(fā)推廣節(jié)能技術，鼓勵生產使用節(jié)能環(huán)保型農業(yè)機械。加大節(jié)水和排灌機械購置補貼力度，推進農業(yè)節(jié)水與農業(yè)水價綜合改革。二是大力發(fā)展循環(huán)農業(yè)。積極培育以非糧油作物為原料的生物質產業(yè)，推進農林副產品能源化、資源化利用。在現代農業(yè)示范園區(qū)開展循環(huán)農業(yè)試點，探索發(fā)展循環(huán)農業(yè)的有效模式。三是大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)。強化對水源、土地、森林、草原、濕地等自然資源的保護，繼續(xù)推進天然林保護、退耕還林、草原建設和保護、退牧還草、水土流失治理、濕地保護和荒漠化石漠化治理等生態(tài)工程建設。健全農業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度，形成有利于保護自然資源和農業(yè)物種資源的激勵機制。

（二）創(chuàng)新農業(yè)經營方式

完善農村土地承包制度，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營。隨著越來越多的農村轉移勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)定居，農業(yè)從業(yè)人員逐步下降，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的條件已初步具備。當前和今后一段時期，擴大農業(yè)經營規(guī)模主要有兩條途徑：一是通過土地經營權流轉，擴大土地經營規(guī)模；二是引導一部分農戶退出承包地，增加人均土地占有規(guī)模從而擴大農業(yè)經營規(guī)模。首先，要穩(wěn)定現有土地承包關系，賦予農民包括占有、使用、收益、處分和抵押等更加完整充分的土地財產權利，加強對農戶承包權的物權保護。其次，要健全土地承包經營權流轉市場，規(guī)范土地流轉行為。第三，探索建立經營權流轉補貼制度。

健全農業(yè)社會化服務體系，提高農業(yè)經營組織化程度。當務之急是要盡快建立起覆蓋全程、綜合配套、高效便捷的新型農業(yè)社會化服務體系，擴大農業(yè)服務規(guī)模，提高農業(yè)經營組織化程度。

一要抓緊制定和落實針對農民專業(yè)合作社的財政、稅收和金融支持政策，提高農民專業(yè)合作社的生產經營、技術應用、信息搜集和市場開拓能力，充分發(fā)揮其為農服務的基礎作用。二要在繼續(xù)支持龍頭企業(yè)做強做大的同時，倡導龍頭企業(yè)積極履行社會責任，充分發(fā)揮其為農服務、帶農增收的骨干作用。三要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農業(yè)公共服務機構，使其成為農業(yè)社會化服務體系的重要支撐。

促進農村經濟社會全面發(fā)展，深入推進新農村建設

社會主義新農村建設開展以來，我國農村經濟社會發(fā)展取得了較為明顯的成效。當前的主要問題是，農村經濟發(fā)展相對滯后，農民收入水平仍然不高，基礎設施和社會事業(yè)長效投入機制尚未建立，農村公共管理機制還不完善?！笆濉睍r期，深入推進新農村建設，要全面繁榮農村經濟，促進農民收入增長，建立長效投入機制，完善公共管理體制。

（一）全面繁榮農村經濟

大力發(fā)展農產品加工業(yè)。“十二五”時期，大力發(fā)展農產品加工業(yè)，一是重點培育一批產業(yè)關聯度大、帶動能力強、有國際競爭力的大中型農產品加工龍頭企業(yè)，帶動相關產業(yè)發(fā)展。二是鼓勵引進國外先進加工技術，支持企業(yè)與各類研發(fā)機構聯合開展重大關鍵加工技術的攻關，加快科技成果的轉化應用。三是加大對農產品加工企業(yè)原料基地建設。四是制定實施農產品加工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強行業(yè)管理和自律。

加快發(fā)展農村二三產業(yè)。一是抓住城市工業(yè)結構轉型升級、產業(yè)轉移、技術擴散的有利時機，加快農村工業(yè)發(fā)展。二是加快技術改造步伐，淘汰落后工藝和設備，圍繞節(jié)約資源、提高效率，減少面源污染、保護生態(tài)環(huán)境，促進農村工業(yè)轉型升級。三是加強土地利用規(guī)劃管理和項目用地審批管理，解決農村工業(yè)發(fā)展用地問題。四是加大對吸納就業(yè)能力強、技術含量高、低碳環(huán)保的農村工業(yè)發(fā)展的信貸支持力度。

大力發(fā)展縣域經濟。“十二五”期間，要著眼于興縣富民，大力發(fā)展縣域經濟。一是培育支柱產業(yè)。依托當地資源優(yōu)勢和市場條件，通過優(yōu)化投資環(huán)境、強化扶持政策，發(fā)展培育龍頭企業(yè)，帶動支柱產業(yè)發(fā)展。二是促進農村非公有制經濟發(fā)展。進一步完善對農村中小企業(yè)的支持政策，切實減輕農村中小企業(yè)負擔。三是促進農村勞動力轉移就業(yè)。四是落實縣域內銀行業(yè)金融機構新吸收的存款主要用于當地發(fā)放貸款的政策，加大金融對縣域經濟發(fā)展的支持力度。

加快農村區(qū)域發(fā)展?！笆濉逼陂g，要在糧食主產區(qū)、石山地區(qū)和草原牧區(qū)取得突破。對糧食主產區(qū)要進一步加大糧食戰(zhàn)略工程實施力度，全面落實全國新增千億斤糧食生產能力建設規(guī)劃；加大對產糧大縣財政獎勵支持力度；加大對產糧大縣糧食產業(yè)建設項目扶持力度，支持發(fā)展以糧食及其副產品為原料的加工業(yè)。石山地區(qū)要通過國家支持和自身努力，著力加強交通、通訊、信息等基礎設施建設，增強自我發(fā)展能力。草原牧區(qū)要加大國家投入力度，加強草原保護和建設，加大草原生態(tài)補償力度，促進牧區(qū)生態(tài)環(huán)境修復并不斷改善；逐步完善適合牧區(qū)特點的農業(yè)補貼政策，發(fā)展特色產業(yè)和觀光旅游業(yè)，促進牧民增加收入。

（二）創(chuàng)新農村公共管理機制

完善農村公共品投入管護機制。農村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展雖有較大進展，但投入不足、管護機制不完善?！笆濉睍r期，要繼續(xù)加強基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展，著重建立長效投入機制，完善設施管護機制。

建立農村公共品長效投入機制。一是按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，繼續(xù)加大對農業(yè)農村基礎設施和農村民生工程的投入力度。二是改革政府支農投資管理方式，突出建設重點，提高資金使用效率。三是加大政策性金融對農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設中長期信貸支持。四是建立有利于社會資金向農村投入的激勵機制，形成多元化的農村公共品投入機制。

完善農村公共品管護機制。一是健全基礎設施和社會事業(yè)項目專家評審制度，確保資金規(guī)范、安全、高效運行。二是推進農村水利建設管理體制改革，開展農電體制改革，深化農村公路管理養(yǎng)護體制改革。三是推進農村基礎設施產權制度改革。

推進縣鄉(xiāng)財政和行政體制改革。深化縣鄉(xiāng)財政和行政體制改革，已成為深入推進新農村建設的迫切要求?！笆濉睍r期，要在繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)財政體制改革的同時，推進縣鄉(xiāng)行政體制改革。一是調整財政收入分配格局，增加對縣鄉(xiāng)財政的一般性轉移支付，提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，增強縣域經濟發(fā)展實力。二是穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，探索試行省直接管理縣（市）的行政體制，增強縣域經濟發(fā)展活力。三是按照著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務職能的要求，繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。四是推進村民自治制度化、規(guī)范化、程序化，完善農村社會自治功能。五是順應農村居住方式和生活方式變化的要求，做好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃。

轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

進入新世紀以來，我國城鎮(zhèn)化呈加快發(fā)展趨勢?！笆濉睍r期，必須調整城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局、大力推動農村人口向城鎮(zhèn)轉移，使城鎮(zhèn)化成果更多地惠及農村和農民。

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，完善城鎮(zhèn)功能

堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成高效協調可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局；要重點發(fā)展中小城市、縣城及中心鎮(zhèn)，使之成為本地區(qū)集聚人口、經濟和提供公共服務的中心。要把中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點，著力提高人口和經濟聚集功能。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。依法賦予經濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限。

（二）推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新

必須按照統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，抓緊在城鄉(xiāng)體制改革關鍵環(huán)節(jié)上取得突破。“十二五”時期，要把促進農民工融入城鎮(zhèn)、有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，作為城鄉(xiāng)改革聯動的突破口。一是加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，推進大中城市戶籍管理制度改革。二是按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的要求，加快落實國家關于促進農民工進城就業(yè)的各項政策措施，促進城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)。三是擴大城鎮(zhèn)住房保障覆蓋，促進有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。四是擴大農民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，在人口管理、子女教育、公共衛(wèi)生、社會治安等方面為農民工提供基本公共服務。