行政:成立跨區(qū)域機(jī)構(gòu)

馮一凡

一體化的關(guān)鍵是打破行政區(qū)劃壁壘，在環(huán)北京經(jīng)合區(qū)內(nèi)形成一個(gè)有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源合理有效配置的體制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。然而，現(xiàn)階段環(huán)北京經(jīng)合區(qū)內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)總量、規(guī)模、區(qū)位和發(fā)展?jié)摿Ω饔虚L(zhǎng)短。加之，土地的使用、道路的建設(shè)、環(huán)境的保護(hù)由行政地區(qū)內(nèi)部規(guī)劃，不能放到經(jīng)合區(qū)的全局來(lái)考慮，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，乃至利益沖突。

“現(xiàn)在的城市規(guī)劃，往往只是宏觀政策，盡管超過(guò)了簡(jiǎn)單的畫(huà)圖、設(shè)計(jì)的層面，但效果并不明顯。比如北京及北京周邊地區(qū)經(jīng)常會(huì)有政府間的高層論壇，但這個(gè)論壇并沒(méi)真正解決問(wèn)題?！北本┦薪ㄖこ虒W(xué)院城市研究所所長(zhǎng)、注冊(cè)城市規(guī)劃師張大玉說(shuō)?？梢?jiàn)，一體化的前景遠(yuǎn)非紙面上來(lái)的容易。

毋庸置疑的是，環(huán)北京經(jīng)合區(qū)在下一步發(fā)展中，將會(huì)有更多整體利益和局部利益的沖突。如何能夠從全局的角度將北京經(jīng)合區(qū)概念推進(jìn)?關(guān)鍵要從機(jī)制方面創(chuàng)新，加強(qiáng)政府主導(dǎo)作用，增加政府間的協(xié)調(diào)，在政府的決策、經(jīng)費(fèi)的投入和分配上發(fā)揮引導(dǎo)作用。

或類(lèi)政府機(jī)構(gòu)

“真正打破行政區(qū)域局限性需要一個(gè)更高層面的規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)，讓各區(qū)域有一個(gè)平臺(tái)，進(jìn)行公平的對(duì)話和協(xié)商。政府需要更好地發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，對(duì)于區(qū)域間的合作給予鼓勵(lì)和支持。”中國(guó)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所區(qū)域財(cái)政研究室主任傅志華說(shuō)。譬如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保領(lǐng)域合作，由首都規(guī)劃委員會(huì)、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部等組成跨地區(qū)宏觀決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

記者了解到，美國(guó)為更好地協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在幾個(gè)州政府間設(shè)立一個(gè)非政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)域間的合作，運(yùn)作資金由幾個(gè)區(qū)域政府共同承擔(dān)。各區(qū)域政府給予該機(jī)構(gòu)開(kāi)展跨區(qū)域合作的權(quán)利，甚至在稅收上也提供優(yōu)惠。

在國(guó)內(nèi)，以上海為中心的長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展過(guò)程中，曾有專(zhuān)家建議設(shè)立一個(gè)小規(guī)模、長(zhǎng)期的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，以監(jiān)督戰(zhàn)略性框架的實(shí)施，并定期或不定期召開(kāi)會(huì)議，共同編制規(guī)劃，共同簽署相關(guān)協(xié)議。在某些特殊的地區(qū)可以編制一些次區(qū)域規(guī)劃，如長(zhǎng)江沿岸地區(qū)，以協(xié)調(diào)解決一些相似的問(wèn)題。

“最重要的是，應(yīng)該淡化行政級(jí)別，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口等，分成大中小城市來(lái)給予地方相應(yīng)的管理權(quán)限?！鼻迦A大學(xué)建筑與城市研究所副所長(zhǎng)、建筑學(xué)院城市規(guī)劃系系主任吳唯佳開(kāi)出這樣的藥方。

他認(rèn)為，行政區(qū)域的調(diào)整和布局，應(yīng)更多地從有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度切入，從解決實(shí)際問(wèn)題出發(fā)。同時(shí)應(yīng)更多地發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，積極做好區(qū)域間的協(xié)調(diào)工作。

多中心共建

“從規(guī)劃的角度，如果環(huán)北京經(jīng)合區(qū)內(nèi)單純以北京為圓心，向外逐步擴(kuò)散分布，將會(huì)出現(xiàn)越偏離圓心、越難以發(fā)展的局面?！睆埓笥癖扔髡f(shuō)，北京作為人口輸入型城市，就像一枚巨大的磁鐵，吸引著周邊地區(qū)乃至全國(guó)的勞動(dòng)力，致使北京出現(xiàn)交通擁堵，人員過(guò)于密集，居住環(huán)境惡劣等現(xiàn)象；同時(shí)也影響了周邊河北地區(qū)的勞動(dòng)力輸出結(jié)構(gòu)，不利于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

縱觀國(guó)際知名的紐約都市圈、東京都市圈、大巴黎都市圈，不難發(fā)現(xiàn)為打破區(qū)域格局，同時(shí)減緩區(qū)域中心城市的壓力，國(guó)際上通常采取衛(wèi)星城或類(lèi)似概念。一方面通過(guò)衛(wèi)星城的發(fā)展帶動(dòng)以衛(wèi)星城為小中心的輻散地區(qū)，同時(shí)運(yùn)用反磁力原理，緩解大中心的城市壓力；另一方面通過(guò)在城市周邊建設(shè)綠化隔離帶，避免核心城市的無(wú)限擴(kuò)張。

國(guó)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)衛(wèi)星城概念也表示認(rèn)同，吳唯佳說(shuō)：“衛(wèi)星城的建設(shè)，無(wú)疑是打破區(qū)域局限性的一個(gè)嘗試。例如廊坊大學(xué)城不僅為北京市解決了實(shí)際問(wèn)題，同時(shí)也為廊坊及周邊地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)生機(jī)?！?/p>

采取以北京為大中心核心城，周邊發(fā)展衛(wèi)星城市，或者選擇發(fā)展較好的中型城市作為小中心的模式，可以縮短城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，以及生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。同時(shí)，城市之間建設(shè)高速交通設(shè)施，然后在交通干道兩側(cè)發(fā)展“衛(wèi)星城”，即完善這一地區(qū)的發(fā)展，又可以從功能上承接一部分首都的壓力。

張大玉針對(duì)這樣的規(guī)劃模式補(bǔ)充說(shuō)：“從規(guī)劃的層面，北京作為首都、政治中心、文化名城、經(jīng)濟(jì)大市、金融之都是不是能夠放棄一些，做出一定讓步，從城市的定位上不要過(guò)于求全，將一些發(fā)展的機(jī)會(huì)擴(kuò)散到周邊地區(qū)，這樣才能真正打破行政區(qū)域的局限性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)合區(qū)內(nèi)各地區(qū)共同發(fā)展的初衷。當(dāng)然這也是雙向的，河北能否有實(shí)力承接這樣的機(jī)會(huì)，能否拿出具有可行性的方案，還要看河北是否已經(jīng)準(zhǔn)備好了?！?/p>

理念調(diào)整為先

北京作為首都，其特殊行政職責(zé)造成區(qū)域間壁壘難以突破，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為這是嚴(yán)重阻礙河北地區(qū)發(fā)展的根本因素，稱之為“燈下黑”。

對(duì)此，吳唯佳一語(yǔ)道破：“人的理念才是根本。”

單看北京行政區(qū)域內(nèi)部，資源主要集中在城八區(qū)，而一些遠(yuǎn)郊區(qū)縣的發(fā)展相對(duì)落后。即便從行政角度把北京和河北周邊統(tǒng)一歸為一個(gè)行政區(qū)域，雖然可能在資源統(tǒng)籌上獲得一定便利，但現(xiàn)階段存在的問(wèn)題仍然得不到根本的解決。實(shí)際上，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)敦促各地減少地方保護(hù)政策，加強(qiáng)合作。這一點(diǎn)，不能僅停留在口頭上，要知道：誰(shuí)主動(dòng)，誰(shuí)就早受益。

然而，在實(shí)際操作上，協(xié)商的主導(dǎo)權(quán)往往集中在大城市，真正的需求方往往是周邊經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差異進(jìn)一步導(dǎo)致了認(rèn)識(shí)、觀念、價(jià)值取向的不同。

“只有從人的理念上淡化行政區(qū)域分化和行政級(jí)別的差異，才能從根本上將環(huán)北京經(jīng)合區(qū)推向一個(gè)更高的層次。目前即便建立專(zhuān)屬機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，也將會(huì)涉及地方利益、局部利益、個(gè)人利益間的沖突，協(xié)商過(guò)程中如果只考慮自身發(fā)展，那么共同發(fā)展將永遠(yuǎn)只是構(gòu)想?！睆埓笥裾f(shuō)。