民主政治的重大跨越

■ 俞曉嫻

民主政治的重大跨越

■ 俞曉嫻

2010年3月14日，近3000名全國人大代表按下表決器，萬眾矚目的選舉法修正案獲得通過?！巴蓖瑱?quán)”、組織代表候選人與選民見面、確保適量基層代表、規(guī)定秘密寫票處、實(shí)行監(jiān)票計(jì)票回避……修改后的選舉法亮點(diǎn)頻出，意義深遠(yuǎn)。

2010年3月14日，第十一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行閉幕會(huì)，《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)選舉法〉的決定（草案）》以贊成 2747票，反對 108票，棄權(quán)47票獲大會(huì)通過。這一刻，標(biāo)志著我國擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，發(fā)展社會(huì)主義民主政治又向前邁出了歷史性的一步。

新修改的選舉法內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)紛呈，意義深刻，可以形象地概括為“5+X”。其中，“5”為五大亮點(diǎn)，“X”為重要內(nèi)容。

亮點(diǎn)一平等：取消城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)“同票同權(quán)”

新修改的選舉法規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表名額，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配?！比珖舜蟠韰脖蟊硎荆@一修改第一次從制度層面明確取消了城鄉(xiāng)選舉差別，使公民的政治權(quán)利更加平等。

1953年的首部選舉法規(guī)定，全國人大代表的選舉，各省按每80萬人選代表1人，直轄市和人口在50萬以上的省轄市按每10萬人選代表1人。自1979年對選舉法重新修訂后，我國又四次修改選舉法，并于1995年將全國和省、自治區(qū)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例確定為4比1。此次修改選舉法，規(guī)定實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。從1953年的8比1，到1995年的4比1，再到現(xiàn)在的1比1，實(shí)現(xiàn)了選舉法的平等性原則，符合城鄉(xiāng)發(fā)展的新變化和新要求。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“同票同權(quán)”包含兩層意思，一是一人一票；二是同票同權(quán)、同票同值，每一票所含的權(quán)利分量、價(jià)值一樣。這一修改有利于調(diào)整人大代表的構(gòu)成，反映多種利益需求，擴(kuò)大公民的政治參與，為人大制度作用的發(fā)揮提供主體條件。

在將近60年的艱難實(shí)踐后，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)公民相同比例選舉人大代表”，在中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍看來具有“政治上的象征意義”，意味著“農(nóng)民在這個(gè)國家有地位、有同等的話語權(quán)”。

中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元指出，在保障人人平等的基礎(chǔ)上，此次修改還體現(xiàn)了地區(qū)平等和民族平等，即各行政區(qū)域無論人口多少都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，人口再少的民族也要有一名代表，以保障各地方、各民族的利益在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中得到體現(xiàn)。“三者是相互密切聯(lián)系的統(tǒng)一體，要綜合地分析，不能相互割裂開來。”

亮點(diǎn)二透明：增強(qiáng)候選“透明度”，保障選民知情權(quán)

新修改的選舉法規(guī)定：“選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題?！?/p>

修改前的選舉法，對于介紹代表候選人，僅規(guī)定：“選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。”然而，“可以”只是賦予了選舉委員會(huì)權(quán)力，在執(zhí)行過程中彈性空間大。如在以往的實(shí)踐中，是否組織代表候選人與選民見面，由選舉委員會(huì)自行決定，而選舉委員會(huì)基本上不組織這樣的見面。選民對于代表候選人的情況，往往只是選舉委員會(huì)的書面介紹，如政治面貌、學(xué)歷情況等等，選民基本上不能與代表候選人見面，了解代表候選人的情況，而代表候選人也沒有機(jī)會(huì)來向選民宣傳自己的主張，贏得選民的支持。這大大影響到選民參加選舉的積極性。韓大元指出：“有些選民對我們的選舉有些意見，很重要的一個(gè)理由就是說我們不認(rèn)識這個(gè)候選人……要尊重選民的意愿，要讓選民跟候選人見面，充分了解以后再行使投票權(quán)?！?/p>

而修改后規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)”，則進(jìn)一步明確了選民的權(quán)利，選民要求見面，選舉委員會(huì)就必須安排，使選民與候選人的見面形式具有一定實(shí)效性。全國人大代表陳家寶說，原來的“可以”在執(zhí)行過程中彈性空間大，改為“應(yīng)當(dāng)”，增加了對這一規(guī)定的剛性約束。

同時(shí)，新修改的選舉法還規(guī)定：接受推薦的代表候選人應(yīng)當(dāng)向選舉委員會(huì)或者大會(huì)主席團(tuán)如實(shí)提供個(gè)人身份、簡歷等基本情況。提供的基本情況不實(shí)的，選舉委員會(huì)或者大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表通報(bào)。正式代表候選人名單及代表候選人的基本情況應(yīng)當(dāng)在選舉日的七日以前公布。這些規(guī)定便于選民有時(shí)間深入了解候選人，對候選人履行職責(zé)的能力作出自己的判斷。

亮點(diǎn)三廣泛：確保適量基層代表，解決“官民比例”失衡

新修改的選舉法規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)的代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表；應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。”這一修改進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了人大代表的廣泛性和普遍性。

近幾屆全國人大代表構(gòu)成中，工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。韓大元說：“選舉法的這一修改從制度上保證一線的工人、農(nóng)民的代表比例，其目的是擴(kuò)大人民代表大會(huì)制度的民主基礎(chǔ)，擴(kuò)大群眾參與國家政治生活的途徑。”

北京行政學(xué)院教授袁達(dá)毅表示，這樣規(guī)定有利于在國家、地方和基層重大事務(wù)決策過程中，更充分地聽取來自基層的意見和要求，更好地反映基層群眾的利益訴求。

全國人大代表章治安說：“應(yīng)該保證一線生產(chǎn)、科研的工人、農(nóng)民、知識分子代表的比例，不必?fù)?dān)心基層代表文化水平不高影響履職。人大代表素質(zhì)的高低，不取決于學(xué)歷、榮譽(yù)和社會(huì)地位，而是要看是否了解實(shí)情，是否講真話、講實(shí)話，真正反映人民的合理利益訴求，代表人民的利益，能否提出治理國家事務(wù)的真知灼見。”

亮點(diǎn)四規(guī)范：完善投票“細(xì)節(jié)”，保護(hù)選民意愿

新修改的選舉法規(guī)定：“選舉時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處?！?/p>

投票是選舉過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然原來的選舉法規(guī)定了無記名投票制度，但在選舉實(shí)踐中，無記名投票并不能完全保證秘密選舉?！斑@一修改將更有效地保證選民自由地表達(dá)自己的意志，排除外界的不當(dāng)干預(yù)，選擇自己滿意的候選人，更好地保持選舉的公正性與純潔性?！表n大元說，“設(shè)立秘密寫票處的一個(gè)好處是防止賄選?！彼J(rèn)為，在熟人社會(huì)中防止賄選最有效的手段是落實(shí)秘密投票。假如賄選者不能監(jiān)督得到好處的人真正投自己的票，投票者就可能“陽奉陰違”，賄選者就不免“竹籃打水一場空”，這樣一來，賄選的動(dòng)機(jī)就會(huì)得到有效的抑制。

據(jù)了解，以往我國許多地方選舉人大代表時(shí)，也嘗試過設(shè)立秘密寫票處，但此次不同，法律對此作出剛性規(guī)定，就意味著設(shè)立秘密寫票處，不再是可設(shè)可不設(shè)，而是應(yīng)當(dāng)設(shè)立。全國人大代表趙合說：“這一條款是對選民自由表達(dá)意愿的重要保障?！?/p>

同時(shí)，新修改的選舉法還進(jìn)一步規(guī)范投票站的設(shè)立和選舉大會(huì)的召開，并加強(qiáng)對流動(dòng)票箱的管理?！斑x舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各選區(qū)選民分布狀況，按照方便選民投票的原則設(shè)立投票站，進(jìn)行選舉。選民居住比較集中的，可以召開選舉大會(huì)，進(jìn)行選舉；因患有疾病等原因行動(dòng)不便或者居住分散并且交通不便的選民，可以在流動(dòng)票箱投票?！?/p>

亮點(diǎn)五公正：實(shí)行監(jiān)票計(jì)票回避，保證代表履職效果

新修改的選舉法增加規(guī)定：“代表候選人的近親屬不得擔(dān)任監(jiān)票人、計(jì)票人?！庇嘘P(guān)專家表示，在選舉工作中監(jiān)票人、計(jì)票人實(shí)行回避，有利于保障選舉結(jié)果的公正可信。

同時(shí)，法律規(guī)定，“公民不得同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)以上無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人民代表大會(huì)代表?！薄吧砑鎯傻厝舜蟠怼钡那樾?，違背了選舉法所規(guī)定的公民選舉權(quán)平等的精神，不利于人大代表履行職責(zé)，不利于人大代表切實(shí)代表一個(gè)選區(qū)選民的利益和意志。

除了以上五大亮點(diǎn)外，新修改的選舉法還增加了幾項(xiàng)有針對性的條款。

——針對基層選舉工作中出現(xiàn)的違反法定程序，妨礙選民和代表自由行使選舉權(quán)的情況，新增規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)代表的選舉，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行，并接受監(jiān)督。任何組織或者個(gè)人都不得以任何方式干預(yù)選民或者代表自由行使選舉權(quán)。”

——針對以暴力、威脅、賄賂等手段破壞選舉的行為，新增規(guī)定：“主持選舉的機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有破壞選舉的行為或者收到對破壞選舉行為的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法調(diào)查處理；需要追究法律責(zé)任的，及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)予以處理?！?/p>

——針對原有法律沒有明確代表提出辭職后，由誰接受辭職，按照什么樣的程序接受辭職，新增規(guī)定：對于間接選舉的人大代表，常委會(huì)接受辭職，須經(jīng)常委會(huì)組成人員的過半數(shù)通過。接受辭職的決議，須報(bào)送上一級人大常委會(huì)備案、公告。對于縣級人大代表和鄉(xiāng)級人大代表，縣級人大常委會(huì)和鄉(xiāng)級人大可以分別接受辭職。

此外，鑒于選舉委員會(huì)在直接選舉中的重要作用，新修改的選舉法還對選舉機(jī)構(gòu)進(jìn)行了完善和補(bǔ)充，增設(shè)“選舉機(jī)構(gòu)”專章，對選舉委員會(huì)的產(chǎn)生、回避、職責(zé)和工作要求等分別作出具體規(guī)定。由于部分地方進(jìn)行大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表名額上限偏低，新修改的選舉法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表總名額的上限由130名提高到160名，以順應(yīng)我國社會(huì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)。

半個(gè)多世紀(jì)以來，選舉法歷經(jīng)5次修改。“選舉制度的變遷反映了30年來民主的發(fā)展”，蔡定劍教授這樣評價(jià)。

攝影 蔡榮章