生態(tài)文明建設(shè)視閾下民間環(huán)保組織的自主治理研究

沈費(fèi)偉

[摘 要]在我國環(huán)境問題日益突出的背景下，如何推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展已成為我國政府決策者面臨的重大課題。本研究嘗試從自主治理的理論視角出發(fā)，從自主治理?xiàng)l件、功能作用、資源依賴及治理績效來闡釋民間環(huán)保組織的運(yùn)行機(jī)制與治理策略。研究表明，民間環(huán)保組織自主治理面臨著人力資源、組織資源、行政資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會資源的限制。未來唯有構(gòu)建人才機(jī)制、完善組織機(jī)制、設(shè)計(jì)制度機(jī)制、健全融資機(jī)制、重塑信任機(jī)制，才能推進(jìn)民間環(huán)保組織的自主治理績效。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明建設(shè) 民間環(huán)保組織 自主治理 組織機(jī)制 治理路徑

[中圖分類號]D632.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1001-9596（2019）07-0021-10

一、研究緣起與文獻(xiàn)回顧

改革開放以來，我國采取重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)、粗放式發(fā)展的策略，由此盡管促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是卻以資源的大量過度消耗、生態(tài)環(huán)境的破壞為代價(jià)的，這使得我國環(huán)境污染呈加劇之勢。在我國環(huán)境問題日益突出的背景下，如何推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展已成為我國政府決策者面臨的重大課題。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)全面而系統(tǒng)的工程，是一場全方位、系統(tǒng)性的綠色革命。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總目標(biāo)。十八屆三中全會明確提出緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。黨的十九大報(bào)告更是深化拓展了加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略目標(biāo)。在國家環(huán)保政策的指引下，近年來為了滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要，我國環(huán)保社會組織的數(shù)量在總體上也呈現(xiàn)出增長態(tài)勢。中華環(huán)保聯(lián)合會2018年發(fā)布的《環(huán)保民間組織現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示，截至2015年年底，我國民間環(huán)保組織共2768家，總?cè)藬?shù)22.4萬人，這些社會組織業(yè)務(wù)范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展等社會生活的各個(gè)領(lǐng)域，主要集中在北京、上海、天津、四川、重慶、云南、內(nèi)蒙古、湖南、湖北等地[1]。作為公眾參與環(huán)境保護(hù)的核心力量，民間環(huán)保社會組織不僅在環(huán)境調(diào)查和環(huán)境監(jiān)督方面的表現(xiàn)日漸突出，在信息公開、公益訴訟、政府服務(wù)、環(huán)境社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和化解等方面也起到了重要作用，在社會上產(chǎn)生了積極的環(huán)境效應(yīng)。

當(dāng)前在民間環(huán)保組織議題的研究上，學(xué)界主要集中于以下四方面：第一，關(guān)于民間環(huán)保組織概念的界定，學(xué)術(shù)界眾說紛紜，不過常用的主要有“民間環(huán)保組織”“非政府環(huán)保組織”“志愿環(huán)保者組織”等。第二，民間環(huán)保社會組織與其他組織的關(guān)系主要包括民間環(huán)保組織與政府的關(guān)系[2]、民間環(huán)保組織與企業(yè)的關(guān)系[3]、民間環(huán)保組織與公眾的關(guān)系[4]。第三，關(guān)于民間環(huán)保組織作用的研究。曹慧珍指出，民間環(huán)保組織是解決環(huán)保問題的“市場失靈”與“政府失靈”的重要力量，在降低環(huán)保成本、推動全民參與環(huán)境保護(hù)運(yùn)動方面作用突出[5]。張雅麗等認(rèn)為，生態(tài)非政府組織能夠有效促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的“雙贏”[6]。王名、佟磊歸納了民間環(huán)保組織在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的十大作用[7]。第四，關(guān)于民間環(huán)保組織的發(fā)展問題。學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注了民間環(huán)保組織的資金不足、人員缺乏、組織建設(shè)滯后、專業(yè)化程度不夠等方面問題。第五，民間環(huán)保組織的發(fā)展路徑。學(xué)者們從民間環(huán)保組織發(fā)展的社會環(huán)境、資源條件、制度建設(shè)、治理結(jié)構(gòu)等方面促進(jìn)民間環(huán)保組織的發(fā)展。綜合而言，已有研究盡管為我們提供了民間環(huán)保組織的基礎(chǔ)理論知識，但是由于沒有深入到民間環(huán)保組織的自主治理機(jī)制層面探討問題，因而不能有效地促進(jìn)民間環(huán)保組織研究的拓展?；诖耍狙芯繃L試從自主治理的理論視角出發(fā)，從自主治理?xiàng)l件、功能作用、資源依賴及治理績效來闡釋民間環(huán)保組織的運(yùn)行機(jī)制與治理策略，對于促進(jìn)民間環(huán)保組織的發(fā)展壯大、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的研究意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、自主治理：培育民間環(huán)保組織的理論視角

長久以來，對于公共事務(wù)治理和公共資源的管理難題一直影響著國家發(fā)展和社會進(jìn)步。在對公共事務(wù)的治理過程中，逐漸形成了兩種代表性的治理方案：第一種是以利維坦為唯一的方案（極端專制的政府）;另一種是以私有化為唯一的方案（單一的市場調(diào)節(jié)方式）。然而，這兩種方法都存在著缺陷，第一種方案將導(dǎo)致極端專制的國家的形成，第二種方案中單純依靠市場調(diào)控方法有很多弊病。面對公共事務(wù)治理的困境，美國印第安納州立大學(xué)埃莉諾·奧斯特羅姆教授通過實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在世界范圍內(nèi)的一些地區(qū)存在著公共池塘資源長期存續(xù)的成功案例。通過對“公共池塘資源”的研究，提出并發(fā)展了公共事務(wù)的自主組織和自主治理理論（簡稱“自主治理理論”）。

奧斯特羅姆在《公共服務(wù)的制度建構(gòu)》《公共事物的治理之道》等著作中通過實(shí)證方法的研究和隱含的博弈結(jié)構(gòu)的分析，從三個(gè)方面闡述了自主治理理論的核心內(nèi)容。首先，影響理性個(gè)人策略選擇的四個(gè)內(nèi)部變量。區(qū)別以往傳統(tǒng)的兩個(gè)變量思維，奧斯特羅姆將復(fù)雜不確定環(huán)境下影響個(gè)人策略選擇的內(nèi)部變量確定為四個(gè)，即預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率。其次，制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督。奧斯特羅姆認(rèn)為，要了解一套規(guī)則制度所可能產(chǎn)生的收益是非常復(fù)雜的，取決于當(dāng)前制度安排所形成的并對人們公開的信息的類型以及替代方案所提出的制度規(guī)則。遵守規(guī)則的權(quán)變承諾只有存在監(jiān)督的情況下才是可信的，作為一個(gè)自治組織的群體，必須有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和制裁。最后，通過分析分布在世界各國的具有代表性的案例，奧斯特羅姆總結(jié)和界定了8項(xiàng)原則：清晰界定邊界;規(guī)定占用的時(shí)間、地點(diǎn)、技術(shù)或（和）資源單位數(shù)量的規(guī)則要與當(dāng)?shù)貤l件及所需勞動、物資或（和）資金的供應(yīng)規(guī)則保持一致;集體選擇的安排;監(jiān)督;分級制裁;沖突解決機(jī)制;對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可;分權(quán)制企業(yè)[8]。綜合而言，自主治理理論強(qiáng)調(diào)了行動參與者發(fā)揮主觀能動性，鼓勵行動參與者自主進(jìn)行溝通和協(xié)商，為當(dāng)前的生態(tài)文明建設(shè)提供了治理思路。

當(dāng)今人類和社會所面臨的生態(tài)環(huán)境破壞這一公共問題，可以用奧斯特羅姆所描述的“公共池塘資源模型”來刻畫和理解。生態(tài)文明建設(shè)中的民間環(huán)保組織之所以是一種自主治理的組織機(jī)制，是因?yàn)槠洚a(chǎn)生是基于自身共同的利益訴求，其運(yùn)作是基于自身的資源，其自主治理的績效也主要為特定群體所分享。從理論上來分析，民間環(huán)保組織自主治理的結(jié)構(gòu)要素主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：（1）自主治理的條件：自組織資源汲取。民間環(huán)保組織的形成和運(yùn)作必須依靠一定的資源，能否獲得充實(shí)的自組織資源是組織實(shí)現(xiàn)自主治理的前提條件。（2）自主治理的功能：促進(jìn)環(huán)境資源保護(hù)。民間環(huán)保組織的種類繁多、功能多樣，它們在開展各種環(huán)境服務(wù)和環(huán)境公益活動，發(fā)揮著監(jiān)督維權(quán)、宣傳引導(dǎo)、咨詢服務(wù)等作用。（3）自主治理的限度：治理能力的自我約束。目前民間環(huán)保組織力量薄弱，不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且自身還存在獨(dú)立性差、組織規(guī)范化程度低、資金不足、專業(yè)人員匱乏等諸多問題。（4）自主治理的績效：以自治增進(jìn)整體利益。民間環(huán)保組織通過自主治理的方式來修正自己行為的結(jié)果，進(jìn)而引導(dǎo)公民和組織實(shí)現(xiàn)自我治理，以增進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的共同利益。

三、民間環(huán)保組織的治理?xiàng)l件：自主治理的要求

民間環(huán)保組織自主治理的條件包括較高的生態(tài)自覺意識、較強(qiáng)的資源汲取能力、完善的組織建設(shè)機(jī)制、較高的社會合法地位以及與政府關(guān)系的理性化。

（一）較高的生態(tài)自覺意識

人作為大自然的一員，始終處在大自然當(dāng)中，保持著與周圍環(huán)境、自然資源的天然聯(lián)系和習(xí)慣交流。民間環(huán)保組織的生態(tài)自覺意識和環(huán)保理念的提升，是其發(fā)揮積極作用的重中之重。凡志愿參與民間環(huán)保組織的人士，都應(yīng)具有樸素的環(huán)境公益意識和愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的情感。民間的很多環(huán)保優(yōu)秀人物，從母親河衛(wèi)士到治沙英雄，從熱心腸的動物保護(hù)者到環(huán)保綠色感動人物、文明市民等，都是從粗淺的環(huán)境意識和感情出發(fā)，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)、思考、提升，經(jīng)歷過一段艱難歷程，從而樹立生態(tài)環(huán)保的自覺意識和歷史使命的責(zé)任意識，成為徹底的環(huán)保主義者，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值[9]。現(xiàn)階段，民間環(huán)保組織要把環(huán)保知識學(xué)習(xí)和宣傳工作擺在突出位置，切實(shí)增強(qiáng)組織成員的生態(tài)保護(hù)意識，從而創(chuàng)造生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際效益。

（二）較強(qiáng)的資源汲取能力

作為一種組織形式，民間環(huán)保組織的形成和運(yùn)作必須依靠一定的資源，比如經(jīng)濟(jì)資源、行政資源、社會資源、人力資源等，能否獲得這些充實(shí)的組織資源是民間環(huán)保組織實(shí)現(xiàn)自主治理的前提條件。在現(xiàn)代社會，民間環(huán)保組織作為社會力量，已經(jīng)相對獨(dú)立于政府部門而存在，這就摒棄了傳統(tǒng)民間環(huán)保組織依附國家而存在的弊端。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，伴隨著所有制結(jié)構(gòu)的多元化，創(chuàng)造了不屬于政府的經(jīng)濟(jì)資源及其所有者，民間環(huán)保組織可以根據(jù)自己的意愿使用自己掌握的經(jīng)濟(jì)資源。與此同時(shí)，市場化和對外開放還開發(fā)了另一個(gè)資源空間和資源獲取渠道，來自境外的知識、信息、資金，源源不斷地進(jìn)入社會領(lǐng)域，為民間環(huán)保組織提供了前所未有的生存資源和發(fā)展機(jī)會，增強(qiáng)了民間環(huán)保組織實(shí)現(xiàn)自主治理的能力。

（三）完善的組織建設(shè)機(jī)制

良好的外部環(huán)境只是為民間環(huán)保組織的發(fā)展提供了契機(jī)和空間，民間環(huán)保組織要想生存且積極發(fā)揮公眾參與的作用，更多的是要依靠自身組織建設(shè)機(jī)制的完善和提高。民間環(huán)保組織的組織建設(shè)機(jī)制主要體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制和自治規(guī)則方面。健全的組織結(jié)構(gòu)保證了組織決策的規(guī)范化和理性化;民主的治理機(jī)制有利于動員社會公眾共同參與組織治理，提升民間環(huán)保組織的公信力;而完善的自治規(guī)則能夠?yàn)楹献餍袨樘峁┳銐虻募睿瑥亩鲞M(jìn)民間環(huán)保組織的整體利益[10]。因此，在環(huán)保事業(yè)發(fā)展中，光有數(shù)量還不能保證民間環(huán)保組織作用的充分發(fā)揮，民間環(huán)保組織自身的質(zhì)量也是非常關(guān)鍵的。民間環(huán)保組織作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的代表，應(yīng)該具有較為豐富的專業(yè)水平，同時(shí)擁有較完善的組織建設(shè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民間環(huán)保組織的良序發(fā)展。

（四）較高的社會合法地位

社會合法地位是指社會公眾對民間環(huán)保組織的支持、擁護(hù)和認(rèn)可程度。任何一個(gè)民間環(huán)保組織的建立，首先都必須具備社會合法地位，它是社團(tuán)運(yùn)作和發(fā)展的最根本的資源依賴。而民間環(huán)保組織的會員企業(yè)數(shù)量以及在整個(gè)行業(yè)中所占的比例則是衡量一個(gè)民間環(huán)保組織社會合法性高低的最重要指標(biāo)。環(huán)保類社會組織應(yīng)公開日常工作信息，拉近與公眾的距離，讓公眾了解組織內(nèi)部的運(yùn)作，監(jiān)督組織。環(huán)保組織內(nèi)部也應(yīng)該成立自我監(jiān)督小組，制定組織的運(yùn)作章程，并保證規(guī)章的執(zhí)行力。同時(shí)，要及時(shí)更新和完善組織的網(wǎng)站，及時(shí)讓公眾了解組織的活動，以此提升自身的社會合法地位。如果民間環(huán)保組織缺乏社會合法地位，將得不到公眾和社會的信任，也不可能成為聯(lián)系公眾、監(jiān)督國家環(huán)境行為的力量。

（五）與政府關(guān)系的理性化

民間環(huán)保組織的興起以及自主治理的實(shí)現(xiàn)不但有賴于自身組織力量的增強(qiáng)，還離不開政府的作用，政府有效的制度供給和政府與民間環(huán)保組織關(guān)系的理性化是自主治理不可或缺的制度資源。福山在《國家建設(shè)》中明確提出，民間組織只有在一個(gè)有效運(yùn)作的國家體制和政府權(quán)威下，才能夠扮演他們可以扮演的角色，非政府組織、公民組織無法代替國家[11]。在我國，民間環(huán)保組織的發(fā)展離不開政府的支持和認(rèn)可?，F(xiàn)階段由于民間環(huán)保組織的職能不清、地位不明，又缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，政府部門與民間環(huán)保組織之間的制度界限較為模糊，因此民間環(huán)保組織在發(fā)展的過程中如何正確處理好與政府之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)某種程度的制度化合作是民間環(huán)保組織自主治理的重要保障。四、民間環(huán)保組織的作用：自主治理的功能民間環(huán)保組織在具備了上述實(shí)現(xiàn)自主治理的基本條件基礎(chǔ)上，能夠充分發(fā)揮其維護(hù)公眾權(quán)益、推進(jìn)科學(xué)決策、化解利益沖突等方面的自主治理功能作用。

（一）提高環(huán)保意識，維護(hù)公眾權(quán)益

近年來，組織志愿者開展環(huán)境志愿服務(wù)活動，積極倡導(dǎo)公眾以實(shí)際行動參與環(huán)保，已經(jīng)成為民間環(huán)保組織提高環(huán)保意識、維護(hù)公眾權(quán)益的工作重點(diǎn)。民間環(huán)保組織通過組織環(huán)保公益活動、出版書籍、發(fā)放宣傳品、舉辦講座、組織培訓(xùn)、加強(qiáng)媒體報(bào)道等方式進(jìn)行環(huán)境宣傳教育，其宣傳對象覆蓋廣泛，包括不同年齡段和身份的人群;宣傳內(nèi)容不斷拓展，包括愛護(hù)動物、愛護(hù)森林、控制吸煙、節(jié)能減排、關(guān)注氣候變暖、愛護(hù)江河湖泊、保護(hù)濕地、綠色消費(fèi)等，這些宣傳活動在提高公眾環(huán)保意識的同時(shí)，也在一定程度上指導(dǎo)著公眾的環(huán)保行為[12]。對于普通公眾來說，民間環(huán)保組織的環(huán)境維權(quán)行動，更是起到了一種示范作用，啟發(fā)了公眾的環(huán)境法律意識，激勵了公眾的環(huán)境維權(quán)斗志。當(dāng)公眾環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)，民間環(huán)保組織能夠?yàn)槲廴臼芎φ咛峁┓稍?，或根?jù)本國法律代表公眾以本組織的名義提起公益訴訟，從而達(dá)到保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益或本組織所代表的環(huán)境利益的目標(biāo)。

（二）推進(jìn)科學(xué)決策，促進(jìn)環(huán)保立法

生態(tài)環(huán)境的破壞根源于人類對自然的掠奪性開采，制止這些破壞行為最重要的途徑是由政府制定相關(guān)的法律、政策，并嚴(yán)格執(zhí)行這些法律和政策。民間環(huán)保組織可以利用自身在資源、專業(yè)等方面的特長，以專家身份參與決策過程，從而為政府的科學(xué)環(huán)境決策服務(wù)，促進(jìn)環(huán)保立法進(jìn)程[13]。在發(fā)達(dá)國家，政府為民間環(huán)保組織參與環(huán)境決策提供了法律保障和制度性渠道，民間環(huán)保組織參與環(huán)境決策非常普遍，特別是在環(huán)境立法方面，民間環(huán)保組織的作用突出。而在我國，民間環(huán)保組織主要利用制度性渠道進(jìn)入政府決策過程，影響生態(tài)環(huán)保層面的法案制定。尤其是近年來我國對來自民間的環(huán)保力量更為重視，民間環(huán)保組織的發(fā)展有了更大的空間。同時(shí)，民間環(huán)保組織內(nèi)部成員來自社會各界，不僅有專業(yè)律師、專家、學(xué)者，還有普通公眾，各層次各行業(yè)看待問題的角度不同，更能集思廣益，協(xié)助政府全面進(jìn)行政策制定，使政策盡可能滿足全部公眾的需求。

（三）化解利益沖突，降低環(huán)保成本

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，因生態(tài)環(huán)境引起的群體性事件逐年增加?；诃h(huán)境群體性事件的頻頻發(fā)生，傳統(tǒng)單靠國家財(cái)力和環(huán)境保護(hù)專業(yè)隊(duì)伍力量來化解環(huán)境事件引發(fā)的矛盾糾紛是有限的。當(dāng)前，民間環(huán)保組織逐漸成為環(huán)境社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和化解的協(xié)調(diào)者。民間環(huán)保組織能夠?qū)⑸鐣稚⒘α窟M(jìn)行集結(jié)，聯(lián)合政府、企業(yè)與民眾，利用自身的群眾性更有效地緩解政府與民眾之間、企業(yè)與政府之間的環(huán)境矛盾，在調(diào)解環(huán)境糾紛中具有重要地位。民間環(huán)保組織參與環(huán)境利益沖突的解決，靠的不是控制和強(qiáng)制，而是通過群體間的共識、參與和主動精神，建立信任、互利和合理競爭的關(guān)系，使沖突各方充分表達(dá)意愿，在此基礎(chǔ)上就各方利益進(jìn)行權(quán)衡，從而做出在最大限度上反映最廣泛公眾環(huán)境利益的決策。這種通過分析權(quán)衡進(jìn)而做出最大程度上滿足各方利益的決策，最大程度上避免沖突主體間的激烈糾紛，有利于降低環(huán)境保護(hù)工作的成本。

（四）監(jiān)督政企行為，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理

生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)公共財(cái)產(chǎn)，政府在保護(hù)生態(tài)環(huán)境任務(wù)上責(zé)無旁貸。但是現(xiàn)實(shí)中，許多地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，推動地方GDP的提升，往往忽視環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施供給，并且經(jīng)常以犧牲當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量，以謀求經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)。作為一種民間力量，民間環(huán)保組織從自身?xiàng)l件出發(fā)，力所能及地加強(qiáng)對政府與企業(yè)的環(huán)境責(zé)任行為開展社會監(jiān)督，努力發(fā)現(xiàn)和收集各類不良環(huán)境行為和現(xiàn)象，加以分析和評論，并通過媒體和各種渠道向社會曝光，利用社會力量推動環(huán)境進(jìn)步。民間環(huán)保組織以公共利益為導(dǎo)向，通過輿論壓力對政府和企業(yè)在環(huán)保領(lǐng)域的失責(zé)行為施壓，監(jiān)督政府和企業(yè)的失責(zé)行為，有效提高了生態(tài)環(huán)境治理的績效。

五、民間環(huán)保組織的資源依賴：自主治理的限度

目前我國民間環(huán)保組織尚處于起步階段，不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且自身還存在獨(dú)立性差、組織規(guī)范化程度低、資金不足、專業(yè)人員匱乏等諸多問題。民間環(huán)保組織的治理限度主要可以歸結(jié)為五方面的資源依賴，即人力資源、組織資源、行政資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會資源。

（一）人力資源

在人力資源方面，民間組織不僅缺乏專職人員和志愿者，還缺乏專業(yè)知識人員和技術(shù)人員。據(jù)調(diào)查，我國26.8%的環(huán)保民間組織的全職人員未學(xué)過環(huán)保相關(guān)專業(yè)知識，近50%的環(huán)保民間組織中僅有1～2名環(huán)保專業(yè)人員。人力資源缺乏嚴(yán)重影響了民間組織服務(wù)項(xiàng)目的擴(kuò)展、服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高，影響了民間組織自身能力的完善、管理水平的提高、組織協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮[14]。絕大多數(shù)民間環(huán)保組織存在以下問題：工作人員多為兼職的非專業(yè)人員，專業(yè)人才缺乏;領(lǐng)導(dǎo)人選不合適;人才流動頻繁;員工不努力，工作三心二意;花大量時(shí)間談話或者開會，致使組織效率低下。并且，相對于企業(yè)和政府組織來說，民間環(huán)保組織工作人員工資少，待遇低，辦公條件差，職業(yè)發(fā)展前景不明朗，導(dǎo)致難以吸引到高素質(zhì)專業(yè)人才。人力資源的稀缺使民間環(huán)保組織無法有效地參與生態(tài)環(huán)境治理，因而影響了生態(tài)文明建設(shè)的績效。

（二）組織資源

我國的民間環(huán)保組織還處于起步階段，各方面發(fā)展還很不規(guī)范和成熟，其中突出的表現(xiàn)是民間環(huán)保組織的組織性不強(qiáng)。當(dāng)前，我國環(huán)保民間組織普遍存在內(nèi)部管理混亂、治理結(jié)構(gòu)不健全、組織架構(gòu)空有形式等問題。例如，雖然組織內(nèi)部設(shè)有會員（代表）大會制度、理事會（常務(wù)理事會）制度、秘書處制度、監(jiān)事會制度，但是決策缺乏民主，仍由少數(shù)成員掌權(quán);組織的自律性較低;內(nèi)部管理機(jī)制不健全，工作方式因循守舊，缺乏創(chuàng)新。據(jù)民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻介紹，截至2014年第三季度末，符合新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中規(guī)定、組織結(jié)構(gòu)完善的民間環(huán)保組織僅有700 余家[15]?，F(xiàn)實(shí)中，民間環(huán)保組織為得到政府部門的各種資源，很可能依附于政府機(jī)構(gòu)。另外，民間環(huán)保組織的組織限度還體現(xiàn)在：組織自身的財(cái)務(wù)狀況不清，缺乏透明的公開機(jī)制和執(zhí)行規(guī)則;管理水平相對于國外環(huán)保民間組織還處于低水平層次，這些內(nèi)部管理方面的不足嚴(yán)重影響環(huán)保民間組織的有效運(yùn)行，阻礙了民間環(huán)保組織在化解生態(tài)環(huán)境問題中的能力發(fā)揮。

（三）行政資源

民間環(huán)保組織離不開政府的資源與制度支持，其中最為重要的就是行政資源。我國民間環(huán)保組織在其合法性、管理體制、保障運(yùn)行等方面都很大程度上依賴于政府。例如，在管理體制上，我國對民間組織實(shí)施雙重管理體制，也就是說一個(gè)民間組織需要有登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位兩個(gè)政府部門來管理。這種管理制度與民間環(huán)保組織的自治性質(zhì)相違背，不利于民間組織的健康發(fā)展。在法律保障上，我國目前仍然沒有關(guān)于民間環(huán)保組織的專門的法律法規(guī)，并且部分法律法規(guī)年代久遠(yuǎn)，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代民間環(huán)保組織的發(fā)展需要。在合法地位上，一些自發(fā)成立的民間組織，得不到法律的有效保護(hù)，加之政府有關(guān)部門的行政干預(yù)，往往被當(dāng)作非法組織而予以取締，無法承擔(dān)起生態(tài)文明建設(shè)的重?fù)?dān)。即使新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，眾多環(huán)保民間組織獲得了公益訴訟的主體資格，但在實(shí)際操作中，立案難、訴訟難的局面依然難以破解。截至2015年3月，僅有中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友和福建綠家園三家提起了三起環(huán)保公益訴訟[16]。因此，環(huán)保民間組織提起公益訴訟等一系列制度保障亟待進(jìn)一步完善。

（四）經(jīng)濟(jì)資源

民間環(huán)保組織的資金短缺問題也是組織面臨的一個(gè)核心問題。民間環(huán)保組織必須擁有一定的資金，才能購買相應(yīng)的設(shè)備、租用辦公和活動場所、支付工作人員的工資以及開展各項(xiàng)活動。雖然名義上民間環(huán)保組織的活動經(jīng)費(fèi)來源比較廣泛，主要有三個(gè)方面：一是環(huán)保民間組織收取的會費(fèi)，二是環(huán)保民間組織成員或企業(yè)捐贈的費(fèi)用及政府和主管單位撥款，三是環(huán)保組織通過提供咨詢服務(wù)獲得的少量收入。但是由于我國的民間環(huán)保組織發(fā)展上不完善，各種資金的來源渠道仍存在許多障礙。據(jù)調(diào)查，目前76.1%的環(huán)保民間組織沒有固定的經(jīng)濟(jì)來源，民間自組織和學(xué)生環(huán)保社團(tuán)中只有20%的固定經(jīng)費(fèi)，還有少數(shù)環(huán)保民間組織靠國際環(huán)保民間組織駐內(nèi)地機(jī)構(gòu)贊助，77.1%的政府組建成立的環(huán)保民間組織無經(jīng)費(fèi)來源[17]?，F(xiàn)實(shí)中，許多看似運(yùn)行良好的環(huán)保民間組織的資金也大都是通過個(gè)人的、非正規(guī)渠道獲得的短期單項(xiàng)資金，整個(gè)社會對于環(huán)保民間組織的發(fā)展依然缺少長效的捐贈機(jī)制。這些因素導(dǎo)致我國環(huán)保民間組織經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，生存的困難必然限制其發(fā)揮作用的空間。

（五）社會資源

民間環(huán)保組織的產(chǎn)生和發(fā)展所需的社會資源主要是指組織存在的社會合法性和動員媒體輿論的能力。民間環(huán)保組織的產(chǎn)生，就是公民出于對共同利益的追求而出現(xiàn)的一種社會制度安排[18]。雖然西方國家民間組織的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)完善的程度，但我國的民間組織尤其是民間環(huán)保組織仍處在低水平的發(fā)展階段?，F(xiàn)實(shí)中，民間環(huán)保組織整體水平較低，普遍缺乏社會公信力。這其中的原因主要是民眾對民間環(huán)保組織地位與作用缺乏正確認(rèn)識，加之一些公眾的環(huán)保意識不強(qiáng)，導(dǎo)致參與民間環(huán)保組織的活動還不踴躍。這種認(rèn)識上的不深入、理解上的不全面必然影響公眾自身對于環(huán)保非政府組織的支持，進(jìn)而在社會信任的層面上產(chǎn)生偏差，直接的后果就是公眾對民間環(huán)保組織懷有不信任感和漠視的態(tài)度。除此之外，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些環(huán)保組織由于缺乏監(jiān)督容易滋生腐敗，部分民間環(huán)保組織依靠收取數(shù)額不等的會費(fèi)謀取私利，讓諸多環(huán)保公益訴求的公共愿望落空，這也直接導(dǎo)致了民間環(huán)保組織的社會公信力降低，缺乏社會信任，進(jìn)而阻礙社會資源的獲取能力。

六、民間環(huán)保組織的治理路徑：自主治理的績效

綜上所述，從自主治理的理論視角出發(fā)，當(dāng)前民間環(huán)保組織的自主治理?xiàng)l件和功能作用已得到初步顯現(xiàn)，并且在一定程度上提高了生態(tài)環(huán)境治理的績效。盡管如此，我們也發(fā)現(xiàn)民間環(huán)保組織在構(gòu)建自主治理過程中仍然存在著各種治理限度。為了消除民間環(huán)保組織自主治理面臨著資源依賴的治理限度，未來唯有構(gòu)建人才機(jī)制、完善組織機(jī)制、設(shè)計(jì)制度機(jī)制、健全融資機(jī)制、重塑信任機(jī)制，才能推進(jìn)民間環(huán)保組織的自主治理績效。

（一）人才機(jī)制構(gòu)建

針對人才不足問題，民間環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)吸收具備相關(guān)專業(yè)知識的創(chuàng)新型人才加入到組織隊(duì)伍中來，通過各種方式提高組織的吸引力和凝聚力，培養(yǎng)、強(qiáng)化組織成員的認(rèn)同感和歸屬感。首先，通過社會招聘引進(jìn)管理人才。管理人才要具備一定的優(yōu)化組織發(fā)展的能力，并能準(zhǔn)確把握組織導(dǎo)向，擁有廣泛的人脈和豐富的社會資源。其次，積極吸引專業(yè)人士參加民間環(huán)保組織，提升環(huán)保社會組織的社會影響力，增強(qiáng)組織的實(shí)力和活力。再次，針對生態(tài)文明建設(shè)中的新問題、新要求，構(gòu)建專業(yè)性強(qiáng)的一些專業(yè)委員會，如環(huán)境技術(shù)檢測和鑒定委員會、環(huán)境維權(quán)專業(yè)委員會、環(huán)境行政問責(zé)專業(yè)委員會、環(huán)境公益訴訟專業(yè)委員會等，提高民間環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的能力。最后，環(huán)保組織作為非營利組織的一種，志愿者的參與是必不可少的，因此可以嘗試與高校建立合作機(jī)制，將素質(zhì)高、能力強(qiáng)的志愿者吸納到志愿者隊(duì)伍當(dāng)中來。

（二）組織機(jī)制完善

民間環(huán)保組織內(nèi)部組織機(jī)制的完善，不僅體現(xiàn)在對組織成員負(fù)責(zé)，而且體現(xiàn)在對公眾和會員負(fù)責(zé)。為了更好地參與環(huán)保事業(yè)，民間環(huán)保組織應(yīng)按照黨的十八大要求加快形成“權(quán)責(zé)分明、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制，建立民主決策機(jī)制，提高決策的合理性;完善內(nèi)部管理機(jī)制，提高組織管理水平;健全透明的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，提高社會公信力。通過創(chuàng)新民間環(huán)保組織構(gòu)架，明晰社會責(zé)任分擔(dān)，健全管理體制，從而發(fā)揮組織效益。要特別注重對民間環(huán)保組織的財(cái)務(wù)工作監(jiān)管、活動項(xiàng)目規(guī)劃、宣傳內(nèi)容管理、人事制度安排等方面的機(jī)制完善，增強(qiáng)組織的活力和實(shí)力，提升民間環(huán)保組織的工作效率。此外，還可以聯(lián)合不同類型、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的環(huán)保社會組織實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)合作和共同活動，發(fā)揮好民間環(huán)保組織聯(lián)盟的作用，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)質(zhì)績效。

（三）制度機(jī)制支持

為了更好地促進(jìn)民間環(huán)保組織的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全法律法規(guī)，從而為民間環(huán)保組織更好地參與環(huán)保事業(yè)創(chuàng)造良好的制度保障。目前與我國民間環(huán)保組織相關(guān)的條例主要有《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》等。但現(xiàn)行條例已經(jīng)不符合中央深化改革的要求，阻礙了民間環(huán)保組織的發(fā)展。現(xiàn)階段可以考慮制定出臺《環(huán)境保護(hù)公眾參與行動指南》或者《民間環(huán)保組織活動法》，突出明確民間環(huán)保組織的地位和作用。適時(shí)設(shè)立專門部門具體負(fù)責(zé)與民間環(huán)保組織的溝通，避免出現(xiàn)民間環(huán)保組織工作缺乏指導(dǎo)現(xiàn)象。另外，調(diào)整民間環(huán)保組織準(zhǔn)入機(jī)制，打破雙重管理機(jī)制是目前學(xué)界和社會正努力嘗試的方向。不少地方已開始試點(diǎn)，將“登記制”變?yōu)椤暗怯?、備案雙軌制”，登記制度的完善是環(huán)保民間組織獲得法律認(rèn)同的第一步，合法性的獲得也為今后環(huán)保民間組織獲得便利條件奠定了基礎(chǔ)。

（四）融資機(jī)制健全

國外民間環(huán)保組織很少向政府尋求資金幫助，多數(shù)靠自身籌集。各個(gè)組織內(nèi)部成員歷年繳納的會費(fèi)是組織的首要收入，這也成為其最穩(wěn)定的收入來源。而我國民間環(huán)保組織單靠自身力量很難獲得足夠的經(jīng)費(fèi)，政府部門應(yīng)該通過各種渠道給予政策上的扶持和幫助，可以建立相應(yīng)的籌備資金的機(jī)制，或者要求地方政府設(shè)置專門的財(cái)政預(yù)算支持民間環(huán)保組織發(fā)展[19]。但僅靠政府的財(cái)政支持顯然也是不夠的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展籌資渠道，形成多元化的籌資機(jī)制，充分利用各種社會資源。在我國環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制下，許多高校環(huán)保能源、環(huán)境法學(xué)以及相關(guān)企業(yè)等專家都受邀參與環(huán)評過程，環(huán)保民間組織貼近大眾的特質(zhì)可為其提供許多民間的一手資料。一方面為組織籌得一定的費(fèi)用，另一方面提升自身的權(quán)威性和知名度，從而吸引更多的與環(huán)保相關(guān)的企業(yè)的廣告贊助。

（五）信任機(jī)制重塑

研究表明，民間環(huán)保組織社會公信力破壞的表現(xiàn)體現(xiàn)在：一是少數(shù)人打著環(huán)境保護(hù)的旗號謀取個(gè)人的實(shí)際利益;二是某些會員借環(huán)境保護(hù)之名攻擊政府;三是少數(shù)個(gè)人或團(tuán)體的極端環(huán)境主義傾向[20]。這些都對民間環(huán)保組織的社會公信機(jī)制建設(shè)產(chǎn)生了重大威脅。提升民間環(huán)保組織的公信力，不僅可以提升組織吸引社會捐贈的能力，而且能為組織贏得良好的社會聲譽(yù)，進(jìn)而招募到更多的志愿者，對民間環(huán)保組織的長遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要。為了重塑民間環(huán)保組織的社會公信力，民間環(huán)保組織應(yīng)公開日常工作信息，拉近與公眾的距離，讓公眾了解組織內(nèi)部的運(yùn)作，監(jiān)督組織的工作。例如，可以舉辦一些適合公眾參與的環(huán)境公益活動，借此推廣組織的愿景和使命;利用先進(jìn)的技術(shù)手段和時(shí)尚、新穎的宣傳手段開展活動和宣傳自身形象，擴(kuò)大影響;同時(shí)，要及時(shí)更新和完善組織的網(wǎng)站，及時(shí)讓公眾了解、認(rèn)識組織，以此重塑自身的社會公信力，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

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