依法監(jiān)督 確保新農村建設資金安全

張陽平

依法監(jiān)督 確保新農村建設資金安全

張陽平

社會主義新農村建設需要大量的資金投入,無論是國家的投入、社會各界的支持以及建設的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村自籌,資金的安全都是十分重要的。而目前建設資金的管理和經手,大都是由農村村民委員會成員來完成的,村民委員會成員經手、管理這些資金的行為的廉潔性,則直接關系到這些資金的安全。近些年來,屢屢發(fā)生農村村民委員會等村基層組織成員利用職權實施的經濟犯罪,不僅損害了國家的集體的利益,也關系到千家萬戶農民的切身利益,老百姓反映強烈,影響十分惡劣。因此,農村村民委員會成員經濟犯罪與基層村組財務管理制度密切相關,認真研究和切實加強農村基層村組財務管理制度是有效防范農村村民委員會成員經濟犯罪的有力保障。

村民委員會成員;經濟犯罪;村組財務管理制度;資金安全

一、農村村民委員會成員經濟犯罪的特點

(一)利用職權犯罪影響十分惡劣

1.村委會成員組成及其職權范圍

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關規(guī)定,村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,其人員由主任、副主任和委員一般三至七人組成。村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組設小組長。這些成員的設置一般包括村主任、村支書、會計、出納、婦女主任,村民小組組長。村民委員會的職權有:辦理本村的公共事務和公益事業(yè),調解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議;協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作;支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經濟和其他經濟,承擔本村生產的服務和協(xié)調工作;管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產,教育村民合理利用自然資源,保護和改善生態(tài)環(huán)境。以上村民委員會的職權可謂是觸及到農村生產和農民生活的方方面面。村民委員會成員,雖然官小職微,但擁有廣泛的權利,管理著農村的公共事務,并在一定范圍內代替政府行使國家的管理職權,在落實國家“三農”政策、帶領群眾進行社會主義新農村建設中的作用舉足輕重。

2.村委會成員利用職權進行經濟犯罪的手段和類型

村民委員會成員的犯罪類型主要表現(xiàn)為其一貪污犯罪,農村村民委員會成員,本身不具有刑法規(guī)定的貪污、挪用公款罪主體要求的國家機關工作人員的身份,但符合全國人民代表大會賞常務委員會《關于中華人民共和國刑法第九十三條第二款的解釋》的規(guī)定,屬于在特定的情況下其他依照法律從事公務的人員。這些村委會成員往往依法從事協(xié)助縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟工作具體管理、經手、分發(fā)國家拔付兌現(xiàn)的款物;管理社會捐助公益事業(yè)款物;經手、管理、發(fā)放土地征用補嘗費、退耕還林補助款;代征、代繳稅款;管理、經手道路交通建設、農村基礎設施建設專項資金等。村民委員會成員的貪污犯罪,往往表現(xiàn)為侵吞即將本人經手的這些款物非法占為已有;或竅取即利用管理這些款物的便利,秘密地將由其本人合法保管的財物據(jù)為已有;或騙取即利用管理、經手這些款物的便利,采用偽造單據(jù)、涂改帳目資金和挪用騙領公款如捏造假名單或重復報移民戶,將非移民戶列入移民戶名單;假借各種名義套取補助款,以上級要活動費、招待費為名等行為。其二挪用公款犯罪,村委會成員利用協(xié)助縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府從事公務,管理、經手國家、集體所有的貨幣、資金和救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟的現(xiàn)款或物資,歸個人使用,進行國家法律、法令明令禁止的違法犯罪活動?；蚺灿霉钸M行牟利活動,如存入銀行收取利息、用于集資、購買國債、開辦公司、投資辦廠、炒股票等?；蚺灿霉钣糜谌粘Ｉ?數(shù)額較大,超過三個月未還。如挪用于個人消費、建造住房、支付醫(yī)藥費、還債等。其三挪用資金犯罪,這種情況存在于村民委員會成員在沒有協(xié)助人民政府從事公務時,挪用集體所有的資金。如甲縣乙鎮(zhèn) A村干部討論決定,從該村土地征用補償費中,撥出人民幣30萬元存入銀行,作為定期存款利息,用于發(fā)放該村小學民辦教師工資的特定款。后該村村長利用職務之便,未經村干部集體討論,擅自挪用其中20萬元借給他人使用,無法歸還。其四受賄犯罪,村民委員會成員在農村征兵、計劃生育等工作中,一般都在協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府進行相關的工作,擁有一定的權利,往往會利用這些權利索取、收受賄賂,違紀違規(guī)行事,為他人謀取利益。

3.十分惡劣的影響

農村的農民群眾,對黨和國家的惠農政策報著滿心的歡喜和極大的希望,由于村民委員會成員和老百姓工作、生活在一起,直接面對著基層的農民,農民群眾往往把他們視為“公仆”、是黨和政派來帶領大伙致富的“領頭人”,他們的所做所為更容易被老百姓看在眼里,他們的好壞、善惡也更容易為百姓認知,其一言一行直接關系黨和政府的形象。農民群眾大多數(shù)都是普通人,更多地是通過“一個支部一盞燈,一個干部一面旗”來認識和評判整個黨和國家。然而,由于村委會成員的犯罪,致農民群眾的短期效益和長期利益蒙受損失,致他們美好的未來和前景毀滅,嚴重損害了他們的切身利益,造成村民集體上訪、越級上訪,釀成群體性事件,破壞農村生產、生活秩序,嚴重影響農村穩(wěn)定,也嚴重影響、損害了黨和政府的形象。

(二)利用村組財務管理制度混亂犯罪危害十分嚴重

1.村組財務制度管理混亂現(xiàn)狀

改革開放以來,尤其是開展是新農村建設以來,農村經濟發(fā)展迅速,資金的管理任務十分重要,但農村村組財務管理制度不健全,或者雖然有制度卻設置不規(guī)范,審批不嚴格,落實不到位,財務管理混亂,違法違紀操作的情況是存在的,有的還很嚴重,主要表現(xiàn)在:一是家底不清,資產不實。村、組固定資產沒有明細賬,只有一筆純粹的數(shù)字。其中有不少是根本收不回來的虛賬、爛賬,債權債務不相符。二是資金的管理如土地征用補償金、農村公益事業(yè)建設投入資金、、村組干部工資、獎金以及誤工補貼發(fā)放缺乏一套行之有效的管理辦法;三是收支審批制度不健全,村主要負責人一支筆審批且由于缺乏制度的規(guī)范,財務審批權限過大,無論是行政辦公費用、農業(yè)基礎設施建設費用還是工程項目資金,不論金額大小都由村主要負責人審批報銷,由于缺乏健全的審批制度,隨意性較大,時常有打白條子的情況,存在白條抵庫較多,帳面資金不少,而實際上很大部分是白條,造成了資金不實的現(xiàn)象。四是國家撥付的救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟資金沒有嚴格執(zhí)行財經紀律和財務制度,如不通過鄉(xiāng)級財政所和村委會帳戶,而是直接把現(xiàn)金發(fā)放給村干部去落實,不開正式憑證。五是村財務公開流于形式,收取現(xiàn)金不記帳,坐收坐支,會計與出納長期不作帳,不對帳,有的重復作帳,作假帳,換屆不辦理帳款交接手續(xù),有的村干部直接經手現(xiàn)金收支,經濟手續(xù)不及時結交村財務人員等。六是有關職能部門監(jiān)督、制約流于形式或根本沒有,缺乏定期不定期的清理檢查和審計。

2.十分嚴重的危害

上述這些財務制度不健全導致的管理混亂,都在客觀上給村民委員會成員經濟犯罪提供了便利條件,導致國家、集體的財產蒙受重大損失,農民的切身利益受到損害。如永康市檢察院于2008年3月28日以涉嫌受賄罪對鄭其優(yōu)立案偵查,發(fā)現(xiàn)鄭其優(yōu)在擔任永康市經濟開發(fā)區(qū)鄭村村委會主任和村黨支部書記期間,利用職務之便,多次非法索要、收受他人賄賂共計人民幣520438.75元;1993年發(fā)生在海南省某縣某村村長鄺某在管理村土地征用補嘗費的工作中,挪用20萬元;2003年云南省石林縣檢察院立案查辦的小箐村民委員會主任、小箐村民小組長某某涉嫌貪污38萬余元;2004年,石林縣公安局、檢察院又立案查辦的小箐村民委員會所轄的三家村村民小組長海某某等4人涉嫌貪污、侵占集體資金12萬多元。來自最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,在2008年已查辦的案件中,農村基層組織工作人員居多,共立案查辦4968人,占到總數(shù)的42.4%。這些嚴重的危害主要表現(xiàn)為:其一,嚴重破壞了黨和國家各項政策在農村的貫徹實施。改革開放以來尤其是建設社會主義新農村以來,黨和國家發(fā)布了諸多惠農政策,這些政策關系到農村經濟建設的大局和農民的切身利益。村黨支部擔負著把黨的路線方針政策落實到基層的重要責任。以村黨支部書記和村委會主任為主的包括村出納、會計、婦女主任等在內的村委會成員應當是貫徹黨的路線方針政策的組織者、推動者和實踐者。一旦他們背離了黨的宗旨,私欲膨脹,把黨和人民給予的權利當成了為自己謀取不正當私利的便利,那么黨的路線方針政策只能是高高在上的理論,成天喊在嘴上的口號,難以落到實處,農村落后的面貌或不合理不科學的規(guī)劃難以得到基本的改變,致黨和國家的大局方針難以實現(xiàn)。其二,嚴重破壞農村基本建設制約了農村集體經濟的發(fā)展。我國農村在改革開放以后尤其是步入社會主義新農村建設以來,農村的建設全方位多層面的展開,農村基礎設施建設和拆遷改造包括道路、橋梁、水利、天然氣、住房、電信電纜、廣播電視、農村土地征用開發(fā)、支農惠農資金管理、生態(tài)環(huán)境保護、農村教育和醫(yī)療衛(wèi)生、農村社會保障和救災等專項款物管理、農村綜合改革等領域。國家對建設項目、工程的規(guī)劃和投入不斷增加,社會各界對農村建設的支援越來越多,這些源源不斷的龐大的資金、物資依法依政策直接或間接的由村委會成員承擔著管理、經手的職責,一旦他們置公職人員的廉潔性于不顧,違反黨紀國法,利用職權或工作便利索取、收受他人賄賂或將國家的、集體的資金、物資侵吞、竊取、騙取、以其他手段非法占有、挪用、私分,造成一系列工作由于資金的短缺、流失、不到位無從起動或半途而廢,給國家和集體財產造成不可估量的嚴重損失,致農村基本建設受到嚴重破壞,嚴重制約了農村集體經濟的發(fā)展,嚴重阻礙了新農村建設。

二、加強和完善村組財務管理制度

通過以上對村民委員會成員經濟犯罪的特點的分析,不難看出其犯罪的主要原因在于村民委員會成員手中的權利缺乏應有的監(jiān)督,村組財務管理制度缺失或混亂。為此,依法監(jiān)督,以制度管人會起到遏止村民委員會成員經濟犯罪的積極效應。

(一)以制度管人嚴格執(zhí)行

村、組財務管理需制定科學、完善的村組《財務管理制度》以及相配套的以下一些管理制度。

一是《民主理財制度》,按照,〈〈村民委員會組織法〉〉第十八條之規(guī)定,村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告,并評議村民委員會成員的工作。這是村民參與村、組事務尤其是財務管理 ,對村、組財務管理享有知情權、參與權的法律依據(jù)。根據(jù)〈〈村民委員會組織法〉〉第十九條之規(guī)定,對涉及鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法,村提留的收繳及使用;本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準;從村集體經濟所得收益的使用;村辦學校、村建道路等村公益事業(yè)的經費籌集方案;村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設承包方案;村民的承包經營方案;宅基地的使用方案;村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項等這些與村民利益密切相關的重大事項,村民委員會都必須提請村民會議討論決定,方可辦理:

二是《財務公開制度》,這是村民對村、組財務享有知情權的具體體現(xiàn),制度的設計中對財務的公布應當具體、細化。可以是年初公布財務計劃;每季度公開一次各項收入、支出情況,公布時間村、組可統(tǒng)一為:當年4、7、9月和次年1月中旬;年末對全年的財務賬目進行一次全面公布。要對群眾反映突出的問題進行專項公開、專題公開,提高財務公開的質量。凡是集體經濟組織成員普遍關心的財務活動,都要及時逐項逐筆進行公布,對群眾提出的問題,集體經濟組織負責人有義務及時給予解答和解決,并將結果向群眾公布。

三是《固定資產管理制度》,這是對集體資產保護的具體措施,規(guī)范對村、組集體財產的購置、經營、使用、借用、處置、丟失、損毀都應作出具體規(guī)定,各村、組要建立完整的固定資產、低值易耗品賬目,以貨幣的形式進行登記,對資產的存量及增減變動情況要及時、準確、如實登記,起碼每年對各村、組資產進行一次盤點,做到賬實相符。嚴禁任何單位、個人擅自出售、轉讓或處理集體資產,如確需處置的,須經村委會或村民代表大會通過,并報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府批準。

四是《“一事一議”籌資籌勞制度》,應根據(jù)《村民委員會組織法》第十九條、第二十二條的規(guī)定對涉及村民利益的鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法,村提留的收繳及使用;本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準;從村集體經濟所得收益的使用;村辦學校、村建道路等村公益事業(yè)的經費籌集方案;村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設承包方案;村民的承包經營方案;宅基地的使用方案;村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的包括對土地轉讓、出租、承包、國家有關賠償;國家計劃生育政策的落實方案;救災救濟款物的發(fā)放情況;水電費的收繳等涉及村民利益、村民普遍關心的其他事項等重大敏感問題,要公開透明,在作出決策前廣泛征求群眾意見,傾聽群眾呼聲,接受群眾監(jiān)督使村民清楚明白。

五是《貨幣資金管理制度》要切實規(guī)范涉農資金的分配、管理、使用所涉及的眾多部門,撥付渠道、多個環(huán)節(jié)的制度,嚴禁“白條”入賬,私設“小金庫”。

六是《票據(jù)管理制度》,各村、各組收款或辦理往來業(yè)務時,一律使用專門結算憑證和費用專用票據(jù),嚴禁用自制票據(jù)或白條收款,村組收款票據(jù)應統(tǒng)一購置、領用、發(fā)放、核銷,原則上村組票據(jù)實行一本一領,一本一結,并且每月繳驗,若有遺失,必須由付款單位出具付款證明,才能予以核銷,或聲明作廢。

七是《開支審批制度》,村、組各項支出應本著量入而出、勤儉節(jié)約的原則,各項開支必須按預算計劃執(zhí)行。對基本建設支出,必須由村委會集體研究決定,同意后,擬定好切實可行的預算方案,并采用公開招投標等形式,簽訂相關工程承包合同及協(xié)議,報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府審批后再實施,事后必須辦理工程駿工驗收報告及專項工程審計報告,并據(jù)以登記入賬,否則拒付工程資金;對非生產性開支不得超支,并且嚴格審批制度,堅持村主要領導一支筆審批制度,防止多頭審批,每張支出發(fā)票必須有經手人、證明人、審批人簽字,并在票據(jù)上注明支出事由,對單項經濟業(yè)務報銷金額根據(jù)當?shù)亟洕鸂顩r要設上線,或8000元或5000元不等,除具備以上基本手續(xù)外,還須報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府主要領導審批,方可列支;在支出原始憑證方面,工資性支出,必須使用電腦打印的工資單,堅決杜絕其它村自制憑證作工資性支出,其它支出原始憑證一律使用有稅務監(jiān)制或財政廳、農林廳監(jiān)制的票據(jù),否則一律不予報銷;對村級公務費開支范圍包括正常工作接待、會務費、慰問費等的列支標準,應有一個合理的比列,一般可按村正常收入的10%到15%核定。

還有如《財務收支預決算制度》、《財務檔案管理制度》、《財會人員管理制度》、《債權債務管理制度》等方面的規(guī)章制度都應切實加以規(guī)范和落實。

(二)依法監(jiān)督執(zhí)法必嚴

法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗”。沒有約束的權力必然就會導致腐敗,農村村民委員會的權利也不列外,依法加強對村民委員會成員任期內的監(jiān)督是非常重要的。

《村民委員會組織法》第二十二條明確規(guī)定:村民委員會應當保證公布內容的真實性,并接受村民的查詢。村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的,村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映,有關政府機關應當負責調查核實,責令公布;經查證確有違法行為的,有關人員應當依法承擔責任。這是農民依法監(jiān)督村民委員會成員工作的法律根據(jù),也是村民委員會成員接受監(jiān)督的法律規(guī)定。為此,嚴格執(zhí)行以下一些監(jiān)督制度,對盡最大限度的減少甚至杜絕村民委員會成員經濟犯罪是有積極意義的。

一是對村干部在職、離任的審計,村委會成員離任審計由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)組織實施,村務監(jiān)督小組監(jiān)督整個審計過程;原則是,村委會換屆選舉前必須對本屆村的財務進行審計;村主任離任要對所有的財務進行審計,副主任、委員離任時對其分管工作的財務進行審計;審計結果一律在村務公開欄中予以公布。審計對象為村黨委支部書記、村委會主任、村會計、出納;審計內容主要包括村主要干部任職期間涉及財務、經濟方面的內容如財務收支情況,重要經濟指標完成情況的真實性,各項資產的管理情況,本人保管使用的公物,借用的公款的移交歸還情況,群眾反映的重大經濟問題是否實際,執(zhí)行財經紀律、廉政自律等其他問題;審計結果及處理意見,須報送鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委、政府、紀委,并按正常程序建立檔案,規(guī)定期限內予以整改,對因工作失誤造成損失或有經濟問題的,由紀委、監(jiān)察室立案查處,觸犯刑律的,移交司法機關依法處理。

二是根據(jù)農業(yè)部、監(jiān)察部《村集體經濟組織財務公開暫行規(guī)定》的要求,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或村民委員會每年至少組織二次村組財務公開工作的檢查,著重檢查財務公開內容是否全面完整,時間是否至少每季度公開一次,對公開的財務情況群眾有無反映,反映集中的和主要的問題是什么,對群眾反映的突出問題有沒有進行整改,整改情況是否符合國家法律和財經紀律的規(guī)定,群眾是否滿意。

三是民政部門及與國家撥符的救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟等專項資金相關的各個部門,應加強對所撥發(fā)?？畹目铐椓飨颉⒂猛?、使用、數(shù)額落實的監(jiān)督,定期或不定期的檢查是否按時、按量、按對象、按程序發(fā)放。發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀行為及時糾正,制定整改措施,發(fā)現(xiàn)經濟犯罪移交司法機關依法處理。

張陽平 (1961-),女,四川樂山人,樂山師范學院講師。主要研究方向:刑法和民法。