我國風(fēng)景名勝區(qū)資源利用的問題與對(duì)策

陳飛 石磊

風(fēng)景名勝資源,也稱景源。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃離不開對(duì)風(fēng)景名勝資源的深刻認(rèn)識(shí)。風(fēng)景區(qū)規(guī)劃主要由風(fēng)景名勝資源保護(hù)系統(tǒng)、風(fēng)景名勝資源游賞系統(tǒng)、風(fēng)景名勝資源相關(guān)社會(huì)保障系統(tǒng)三大系統(tǒng)構(gòu)成。筆者通過分析中國風(fēng)景名勝區(qū)資源開發(fā)利用中存在的問題,提出導(dǎo)致這些問題的原因及相關(guān)解決策略,從而實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用。

1 中國景源的現(xiàn)狀

1)中國景源的優(yōu)勢:總量大、類型齊全、價(jià)值高、獨(dú)特景源多。

2)中國景源的劣勢:人均景源面積少、景源的分布與利用不均衡、景源面臨的沖擊與壓力多。

2 中國目前風(fēng)景名勝區(qū)中資源利用和環(huán)境保護(hù)存在的問題

1)自然資源和景觀資源遭破壞嚴(yán)重。風(fēng)景名勝資源經(jīng)歷了人類數(shù)千年文明社會(huì)的洗禮保存下來,不是因?yàn)樗鼈兊纳婺芰瓦m應(yīng)能力強(qiáng),絕大多數(shù)是因?yàn)樘厥庾匀蝗宋沫h(huán)境才保存下來的,它的生態(tài)容量是有極其嚴(yán)格限度的,幾乎沒有什么彈性,如果不顧及,必將對(duì)風(fēng)景資源造成無可挽回的傷害。隨著旅游業(yè)的發(fā)展,風(fēng)景名勝區(qū)資源遭受不同程度的破壞,使風(fēng)景名勝區(qū)在資源保護(hù)和環(huán)境方面出現(xiàn)了一系列問題,超強(qiáng)度開發(fā)嚴(yán)重破壞了自然生態(tài)和景觀資源,一些風(fēng)景名勝區(qū)只顧追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益,而忽視資源保護(hù),如以經(jīng)濟(jì)為目的,出讓或變相出讓景區(qū)資源及土地,在景區(qū)內(nèi)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、度假區(qū),經(jīng)營權(quán)的出讓,導(dǎo)致管理失控。2)人造景點(diǎn)對(duì)自然景觀的破壞。風(fēng)景名勝區(qū)依托的應(yīng)是自然和人文景觀,人造景點(diǎn)的過度建設(shè)必然破壞景區(qū)的自然美。眾多景區(qū)為了滿足旅游經(jīng)濟(jì)的短期需求,急功近利,過多的設(shè)置人造景觀及消費(fèi)設(shè)施,把“游”和“住”放在首位,破壞了自然的和諧,使保護(hù)與開發(fā)產(chǎn)生矛盾。3)空氣與水質(zhì)量降低。位于風(fēng)景區(qū)內(nèi)或風(fēng)景區(qū)周邊的工業(yè)區(qū),將未經(jīng)處理的工業(yè)廢水與生活污水直接排放到湖泊景區(qū),嚴(yán)重污染了景區(qū)環(huán)境,降低了景區(qū)的空氣和水環(huán)境質(zhì)量。4)天然林覆蓋面積下降。雖然近年來國家出臺(tái)了一系列天然林保護(hù)措施,但由于受區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,一些景區(qū)的天然林仍不時(shí)遭到砍伐和破壞,導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境惡化,對(duì)區(qū)域旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展極為不利。5)不合理的開發(fā)利用高原湖泊,嚴(yán)重破壞了湖泊水生態(tài)系統(tǒng)。在湖泊水資源的開發(fā)利用中,不遵循生態(tài)規(guī)律,破壞湖泊生態(tài)系統(tǒng)固有的能流、物流路線和水生生物平衡,個(gè)別優(yōu)勢種瘋長,水體富營養(yǎng)化嚴(yán)重。6)游客容量超負(fù)荷,導(dǎo)致資源遭破壞。

3 造成上述問題的原因

3.1 從規(guī)劃方面談

沒有把保護(hù)培育規(guī)劃的分區(qū),分級(jí)思想體現(xiàn)在游覽和工程規(guī)劃上?！讹L(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中基礎(chǔ)工程規(guī)劃體現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)的要求太少、太模糊,更缺乏應(yīng)該有的控制指標(biāo),具體的工程經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)更是空缺,導(dǎo)致在規(guī)劃過程中必須借用城市建設(shè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范。兩個(gè)“規(guī)劃”的協(xié)調(diào)不夠。根據(jù)《城市規(guī)劃法》,風(fēng)景名勝區(qū)與城市規(guī)劃區(qū)重疊地區(qū)的規(guī)劃必須服從城市規(guī)劃管理。然而,實(shí)際工作中因具體情況不同常會(huì)出現(xiàn)不同結(jié)果,從而給控制風(fēng)景名勝區(qū)的城市化現(xiàn)象帶來難度。經(jīng)常會(huì)因城市規(guī)劃從地方政府的局部利益出發(fā)和缺乏協(xié)調(diào)而引發(fā)與風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的矛盾,事實(shí)上許多包含了一些縣城和城鎮(zhèn)的大型和特大型風(fēng)景名勝區(qū)中出現(xiàn)的破壞性建設(shè)往往來自于縣城和城鎮(zhèn)的過度開發(fā)建設(shè),缺乏協(xié)調(diào)而過度的城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)正在嚴(yán)重削弱乃至于破壞風(fēng)景名勝資源。相當(dāng)一部分風(fēng)景區(qū),其結(jié)構(gòu)由風(fēng)景游賞、旅游設(shè)施、居民社會(huì)三個(gè)職能系統(tǒng)綜合而成,但規(guī)劃時(shí)往往采用回避矛盾的做法,將風(fēng)景區(qū)的實(shí)際范圍劃得很小。然而,處于外圍保護(hù)地帶的居民又常常對(duì)景區(qū)產(chǎn)生較大的影響,譬如生活污水的直接排放,可是規(guī)劃中卻忽視這些問題。由于風(fēng)景規(guī)劃師的缺乏和缺位,現(xiàn)在我國風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃編制單位是由城市規(guī)劃師主導(dǎo)的。另外,《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》偏于總體規(guī)劃內(nèi)容和方法,加之有些規(guī)劃人員不能充分根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)、特點(diǎn)和規(guī)律來編制規(guī)劃設(shè)計(jì)方案,往往簡單套用城市規(guī)劃和園林設(shè)計(jì)方法,注重人工建設(shè),使得詳細(xì)規(guī)劃與總體規(guī)劃脫節(jié),規(guī)劃實(shí)施不到位,進(jìn)一步助長了破壞性建設(shè)的蔓延,以致常常出現(xiàn)風(fēng)景區(qū)內(nèi)的建筑物主體化、入口城市廣場化、環(huán)境花園化、游人中心集市化的建設(shè)敗筆。

3.2 從管理方面談

除政府型管理機(jī)構(gòu)外,大部分風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)缺乏法律地位,是事業(yè)單位性質(zhì)卻行使政府職能。規(guī)劃管理和監(jiān)督缺乏程序化,常常出現(xiàn)事后論成敗的尷尬局面。管理機(jī)構(gòu)政企不分,行政管理與經(jīng)營管理混同,致使統(tǒng)一管理職能弱化。政企不分使景區(qū)管理機(jī)構(gòu)混同于一般經(jīng)營機(jī)構(gòu),失去了從社會(huì)公共利益出發(fā)嚴(yán)格公平執(zhí)法的地位,客觀上削弱了管理機(jī)構(gòu)的行政管理職能。事實(shí)上,許多破壞核心景區(qū)景觀效果和美學(xué)價(jià)值的人工建筑物和經(jīng)營設(shè)施,就是景區(qū)管理機(jī)構(gòu)直屬的經(jīng)營性企事業(yè)單位自己規(guī)劃,自己批準(zhǔn),自己建造的。

4 改善風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和管理的措施

4.1 開發(fā)與保護(hù)結(jié)合起來,使開發(fā)強(qiáng)度的分級(jí)控制與保護(hù)措施的分級(jí)管理協(xié)調(diào)起來

開發(fā)要有利于景源的培育,有利于獨(dú)特景源和生物多樣性的保護(hù),有利于改變粗放型管理,并逐步走上集約型與科學(xué)化管理。如中國風(fēng)景園林中心在浙江千島湖規(guī)劃中,提出的有序有度開發(fā)的方案。在其島嶼開發(fā)強(qiáng)度的控制中,按每個(gè)島嶼面積的大小,分別規(guī)定了四個(gè)層次的開發(fā)模式與目標(biāo);同時(shí)還對(duì)島嶼的開發(fā)數(shù)量與開發(fā)總面積、對(duì)開發(fā)島嶼內(nèi)的建筑面積指標(biāo)、對(duì)2 000多千米的湖岸線等項(xiàng)內(nèi)容均作了開發(fā)強(qiáng)度的控制性規(guī)劃。

第二屆世界國家公園大會(huì)第十二項(xiàng)決議,要求各國國家公園采用分區(qū)制系統(tǒng),并指出在可能的情況下,將旅游設(shè)施建在國家公園以外,并盡量不使用機(jī)動(dòng)車。分區(qū)制作為一種手段,是用以保證國家公園內(nèi)的大部分土地及其生物資源得以保存其野生狀態(tài),把人為的設(shè)施限制在最小的限度內(nèi)。

目前,全世界來說,對(duì)風(fēng)景名勝資源按時(shí)間分區(qū)開展的還不充分,我國風(fēng)景名勝區(qū)按時(shí)間分區(qū)更是剛剛起步。我認(rèn)為按時(shí)間分區(qū)起碼應(yīng)該有三個(gè)層次:第一,根據(jù)動(dòng)植物生態(tài)習(xí)性按季節(jié),按晝夜的分區(qū)方法;第二,對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)有計(jì)劃的輪休分區(qū),我國黃山部分景區(qū)的輪休已經(jīng)有初步的實(shí)踐,不過還過于簡單;第三,對(duì)風(fēng)景資源按開放時(shí)間密度分區(qū),比如國外一些國家公園的部分區(qū)域都是按周、月開放1 d,有的開放時(shí)間密度更低,達(dá)到每半年開放1 d,同時(shí)對(duì)游客實(shí)行預(yù)約和數(shù)量控制。

4.2 提高規(guī)劃定位并明確管理定性

風(fēng)景名勝區(qū)管理的關(guān)鍵歸根結(jié)底是統(tǒng)一規(guī)劃管理,加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃管理現(xiàn)實(shí)可行的方法是提高統(tǒng)一規(guī)劃及其管理的法律地位,可將風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃及其管理體系,并增加對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的相關(guān)規(guī)定和對(duì)違反規(guī)劃行為的處罰條款。同時(shí),在管理中進(jìn)一步突出風(fēng)景名勝區(qū)行政管理的“警察權(quán)”性質(zhì)。

5 結(jié)語

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃是一門綜合性的交叉學(xué)科,其內(nèi)容會(huì)涉及到很多經(jīng)濟(jì)、地理、社會(huì)、景觀、歷史、旅游等相關(guān)學(xué)科知識(shí)。相對(duì)于城市規(guī)劃的側(cè)重開發(fā),風(fēng)景區(qū)規(guī)劃更側(cè)重于保護(hù)?！耙?guī)劃是前提,保護(hù)是核心,管理是手段”,這也正是風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的精髓所在。規(guī)劃和管理的目的都是為了更好的保護(hù)與利用風(fēng)景名勝資源。鑒于風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與管理現(xiàn)狀的嚴(yán)峻性,如何通過分區(qū)分級(jí)的規(guī)劃管理手段使資源保護(hù)與利用并重則是風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的根本所在。

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