中小城市規(guī)劃的探索與思考

牛 勝

隨著城市化進(jìn)程的加快,中小城市成為我國(guó)推進(jìn)城市化,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體。基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃編制體系,面對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的城市發(fā)展的新形勢(shì),已顯現(xiàn)出不適應(yīng)性。中小城市由于自身發(fā)展的特點(diǎn)和實(shí)際建設(shè)的需求,其城市總體規(guī)劃的編制方法和內(nèi)容應(yīng)根據(jù)自身的條件來(lái)決定,并應(yīng)該有別于大城市,而且隨著人類進(jìn)入了以網(wǎng)絡(luò)化、信息化為標(biāo)志的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代,人類的生產(chǎn)、生活方式將發(fā)生深刻的變革。因此,中小城市在城市總體規(guī)劃中應(yīng)有新的思路。

1 中小城市規(guī)劃中存在的問(wèn)題

1.1 城市規(guī)劃起步晚,意識(shí)淡薄

20世紀(jì) 80年代以來(lái),大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛涌入城市,變成實(shí)際意義上的城鎮(zhèn)人口,城鎮(zhèn)建設(shè)呈快速發(fā)展態(tài)勢(shì),規(guī)劃隨著城市非農(nóng)業(yè)人口迅速增加而不斷調(diào)整。建市之初,為擴(kuò)大中心城區(qū)人口規(guī)模,增強(qiáng)輻射力,政府采取了一系列措施,刺激城市人口快速增長(zhǎng),從而使中心城市人口增加,城區(qū)規(guī)模迅速擴(kuò)大,進(jìn)入邊建設(shè)邊規(guī)劃、邊規(guī)劃邊建設(shè)的時(shí)期。在規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中,對(duì)城市規(guī)劃的作用認(rèn)識(shí)不足,城市化意識(shí)較差。

1.2 與城市發(fā)展、建設(shè)的相脫節(jié)

城市宏觀經(jīng)濟(jì)論證與用地布局相脫節(jié)。往往把社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的量的變化直接地等同于城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張,而沒(méi)有從社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)所孕育的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成長(zhǎng)角度來(lái)研究城市空間形態(tài)的內(nèi)在變化。例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變所導(dǎo)致的新型城鄉(xiāng)關(guān)系和城市土地利用結(jié)構(gòu),產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和空間區(qū)位轉(zhuǎn)換的相互引導(dǎo)和促進(jìn),城市空間的產(chǎn)業(yè)容量和用地效益的變化等。缺乏對(duì)城市宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的有力論證,使得城市發(fā)展政策、城市規(guī)模、外部交通等問(wèn)題難以確定。特別是城市規(guī)模的確定,缺乏大區(qū)域平衡,存在著地方政府先定規(guī)模,技術(shù)人員計(jì)算證明,論證形同虛設(shè)的現(xiàn)象。

1.3 規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng),缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性

具體表現(xiàn)在:城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度,生態(tài)環(huán)境規(guī)劃不能滿足社會(huì)發(fā)展的需求,沒(méi)有科學(xué)有效地分區(qū)規(guī)劃,使整個(gè)城市功能布局、用地平衡、資源配置等都處在模糊的狀態(tài)。目前部分中小城市公建項(xiàng)目的報(bào)建審批,不是在分區(qū)規(guī)劃所確立的城市功能區(qū)建設(shè),而是按建設(shè)單位自行協(xié)商的地點(diǎn)進(jìn)行平面規(guī)劃,出現(xiàn)了本末倒置的規(guī)劃行為,其后果是致使城市公共設(shè)施服務(wù)半徑小、服務(wù)功能少、布局不均勻、發(fā)展不平衡。

1.4 城市規(guī)劃依法審批和管理不到位

城市規(guī)劃中特別是分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等,有審批權(quán)限的機(jī)關(guān)部門不能及時(shí)履行法定審批,城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到影響。規(guī)劃實(shí)施管理依據(jù)不充分,致使行政領(lǐng)導(dǎo)“自由裁量權(quán)”偏大,極易造成決策失誤。實(shí)際工作中,在市場(chǎng)行為和政府干預(yù)雙重作用下,城市總體規(guī)劃被修改、被違反的現(xiàn)象層出不窮。城市總體規(guī)劃不能很好地得到實(shí)施,存在規(guī)劃自身的原因。

1.5 地方特色不鮮明,綜合功能不配套

部分中小城市不是結(jié)合本地區(qū)的人文、歷史、地理、景物等實(shí)際來(lái)搞規(guī)劃,而是貪大求洋、舍近求遠(yuǎn),搞大而全、高而空的規(guī)劃;不是結(jié)合自己經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等實(shí)力和功能來(lái)搞規(guī)劃,而是在出政績(jī)、顧眼前、想局部等心態(tài)和目的下定規(guī)劃,因而出現(xiàn)一個(gè)模式、一張臉或者功能不齊、配套不全的城市設(shè)施現(xiàn)象。

2 對(duì)城市規(guī)劃問(wèn)題的深入思考

2.1 破除固有的全盤覆蓋式的編制方法

中小城市發(fā)展規(guī)模相對(duì)較小,其總體規(guī)劃的編制既需要戰(zhàn)略層面的宏觀指引,以提供具有前瞻性和指導(dǎo)性的戰(zhàn)略發(fā)展框架,也應(yīng)對(duì)各類主要設(shè)施的用地安排加以明確,為規(guī)劃管理提供切實(shí)可行的依據(jù),有效指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)。而對(duì)于紛繁龐雜的市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃,作為總體規(guī)劃的支持性規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)簡(jiǎn)化,可考慮采用開放性的“模塊”方式來(lái)納入總規(guī)。相應(yīng)地,總體規(guī)劃編制的內(nèi)容框架可以分為 3個(gè)層次:戰(zhàn)略性的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃和支持規(guī)劃。

1)發(fā)展規(guī)劃:在戰(zhàn)略研究的基礎(chǔ)上,確定城市發(fā)展的總體目標(biāo)、城市性質(zhì)、人口和用地規(guī)模,明確戰(zhàn)略層面的城市空間發(fā)展框架,與地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃互為依據(jù),并相銜接。

2)建設(shè)規(guī)劃:統(tǒng)籌安排各項(xiàng)設(shè)施用地布局,大體上達(dá)到分區(qū)規(guī)劃的深度,并進(jìn)行分片區(qū)的開發(fā)控制指引。

3)支持規(guī)劃:包括基礎(chǔ)設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃,建立開放系統(tǒng)的協(xié)作規(guī)劃模式。總體規(guī)劃僅提出原則性規(guī)定,對(duì)重要設(shè)施的空間進(jìn)行布局,預(yù)留發(fā)展用地。而具體的專業(yè)性內(nèi)容由獨(dú)立的專項(xiàng)規(guī)劃來(lái)完成,根據(jù)需要可動(dòng)態(tài)地納入總體規(guī)劃。

2.2 城市規(guī)劃多中心

城市規(guī)劃是城市建設(shè)的第一要素。目前城市規(guī)劃建設(shè)中最主要的是“單中心”現(xiàn)象,即一個(gè)城市一個(gè)中心,圍著這個(gè)中心“攤大餅”。由此帶來(lái)的弊端主要是:市區(qū)人口高度集中、機(jī)動(dòng)車輛高度擁堵、環(huán)境質(zhì)量高度污染、建筑成本高價(jià)投資、市民生活高價(jià)消費(fèi)。北京這樣的大城市已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題,正在采取措施加以解決。但是廣大中小城市,“單中心”還是主要發(fā)展模式。

在推進(jìn)“多中心”時(shí),應(yīng)綜合考慮中心城原有的功能特征和新的功能區(qū)作用相兼容。新規(guī)劃的各個(gè)中心區(qū)域在功能上要有意識(shí)地各有偏重,既獨(dú)立又有分工,以此加強(qiáng)城市的核心功能和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。推進(jìn)“多中心”要突出兩個(gè)方面:

1)科學(xué)合理的功能分區(qū),也就是規(guī)劃建設(shè)相對(duì)集中的居住、行政、教育、商業(yè)、體育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等功能區(qū),使各個(gè)功能板塊向周邊有機(jī)疏散中心城的職能和人口,拓展城市發(fā)展空間,構(gòu)筑以城市中心與服務(wù)中心相結(jié)合、與各功能區(qū)相聯(lián)系,既獨(dú)立又互動(dòng)的發(fā)展體系。

2)功能完善的居住小區(qū),以社區(qū)為單元,建設(shè)規(guī)模適度的居民區(qū),各居民區(qū)內(nèi)有縱深發(fā)展的明確定位和產(chǎn)業(yè)配套,有規(guī)劃合理的住宅、商業(yè)等配套設(shè)施,能夠充分形成多元、互動(dòng)的發(fā)展效益,為區(qū)域內(nèi)的和諧發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.3 開通各種信息渠道,鼓勵(lì)公眾參與

中小城市規(guī)劃與建設(shè)是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)、涉及到每個(gè)居民切身利益的技術(shù)工作,必須體現(xiàn)公平、公正的原則。我們?cè)谝?guī)劃編制的全過(guò)程中利用多種方式與各方代表進(jìn)行交流,集思廣益,把規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃管理融為一個(gè)開放、透明的工作過(guò)程。中小城市總體規(guī)劃編制應(yīng)該將公眾參與貫穿于規(guī)劃編制的全過(guò)程。在編制準(zhǔn)備階段,向市民公布,使公眾一開始就參與到規(guī)劃程序中。

2.4 注重城市特色,將城市設(shè)計(jì)落實(shí)到總體規(guī)劃層面

中小城市在進(jìn)行總體規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注城市空間布局特征,重要的城市特色環(huán)境、歷史資源,把城市設(shè)計(jì)真正落實(shí)到總體規(guī)劃層面。

為刻畫好城市景觀形象,首先,把握住區(qū)域城市設(shè)計(jì)的整體性,一方面應(yīng)符合區(qū)域城市設(shè)計(jì)階段對(duì)城市空間形態(tài)分布和景觀組織的要求,另一方面應(yīng)注意區(qū)域整體要素的關(guān)聯(lián)和整合。其次,要注重城市總體規(guī)劃階段城市設(shè)計(jì)的整體性,把山、水、河、湖和歷史人文資源融入城市未來(lái)的空間中去。第三,要求注重小范圍、建筑單體、環(huán)境方面的城市設(shè)計(jì),大力推動(dòng)城市設(shè)計(jì)的環(huán)境觀和人本觀,強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)的自然美、人工美、人文美,充分滿足人的使用要求和審美要求。最后,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)的延續(xù)性,堅(jiān)持以政府實(shí)施主體來(lái)編制城市設(shè)計(jì),不以某一個(gè)小集團(tuán)利益為左右,正確處理城市的山、水、城之間的和諧關(guān)系。

2.5 加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃

城鄉(xiāng)結(jié)合部,這是城市發(fā)展的延伸區(qū)域,也是為主城區(qū)服務(wù)的農(nóng)、林、牧、副、漁等農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū),一方面可以就近為城市居民提供蔬菜副食品,為城市發(fā)展提供建設(shè)用地,為城市提供季節(jié)性勞動(dòng)力和運(yùn)輸力量;另一方面,城區(qū)支援農(nóng)村,工業(yè)就近支援農(nóng)業(yè),直接提供糞便、垃圾、飲食和食品下腳等肥料、飼料。在城市規(guī)劃中增加一個(gè)規(guī)劃層次:市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌(或一體化)規(guī)劃。

我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的市帶縣體制,該規(guī)劃層面可以在省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)下,對(duì)一級(jí)市域的城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃,可以將概念規(guī)劃的區(qū)域擴(kuò)大到整個(gè)行政管理區(qū)域,與現(xiàn)在倡導(dǎo)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”相吻合,也與城市本身客觀的規(guī)律相一致。這一層面的規(guī)劃,著重點(diǎn)應(yīng)在以下方面:

1)市域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展;

2)市域交通系統(tǒng)的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略;

3)市域各類土地的綜合利用方針;

4)市域各類集中建設(shè)用地的規(guī)模、范圍和建設(shè)原則;

5)市域生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略;

6)市域基礎(chǔ)設(shè)施的共享共建戰(zhàn)略。

該規(guī)劃與現(xiàn)行的“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”不同,其重點(diǎn)是解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題,把“規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)”淡化,用“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展”代替“職能結(jié)構(gòu)”的概念,空間結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展。其目的是把現(xiàn)行城市建設(shè)的用地指標(biāo)放在市域范圍內(nèi)平衡,逐步消滅城鄉(xiāng)差別。

在市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或一體化規(guī)劃的基礎(chǔ)上,直接把 5萬(wàn)人以下集中建設(shè)用地(現(xiàn)在的縣城和中心城鎮(zhèn))的規(guī)劃做到控制性詳細(xì)規(guī)劃深度,不再做“總體規(guī)劃”,從而用控制性詳細(xì)規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)體系來(lái)指導(dǎo)建設(shè)和管理,避免很多不必要的爭(zhēng)論。

城市規(guī)劃建設(shè)和管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,只要我們堅(jiān)持以人為本的原則,以科學(xué)的態(tài)度規(guī)劃城市,以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度建設(shè)城市,以人性化的措施管理城市,就一定能建成適宜人類居住的和諧城市。

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