政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀及其對(duì)策

涂予波

近幾年來(lái),政府性投資項(xiàng)目從數(shù)量和投資額都比以往有很大的增加,每年在中央和地方預(yù)算中均安排有大量的建設(shè)資金。由于我國(guó)的具體國(guó)情所限,項(xiàng)目管理人員不論是數(shù)量還是綜合素質(zhì)方面都跟不上時(shí)代的發(fā)展要求,在項(xiàng)目管理中存在較多問(wèn)題,造成財(cái)政性資金流失很大。本文擬分別就現(xiàn)階段我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀及其相應(yīng)的對(duì)策代建制進(jìn)行闡述。

1 目前政府性投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀

項(xiàng)目管理是在保證滿足工程質(zhì)量、工期等合同要求的前提下,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中所發(fā)生的費(fèi)用,通過(guò)計(jì)劃、組織、控制和協(xié)調(diào)等活動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)定的成本目標(biāo),并盡可能降低成本費(fèi)用的一種科學(xué)的管理活動(dòng),它主要通過(guò)技術(shù)(如施工方案的制定比選)、經(jīng)濟(jì)(如核算)和管理(如施工組織管理各項(xiàng)規(guī)章制度等)達(dá)到預(yù)定目標(biāo),實(shí)現(xiàn)管理目的。成本是項(xiàng)目施工過(guò)程中各種耗費(fèi)的總和,它貫穿于項(xiàng)目管理活動(dòng)的全過(guò)程和每個(gè)方面,從項(xiàng)目中標(biāo)簽約開始到施工準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)施工直至竣工驗(yàn)收,每個(gè)環(huán)節(jié)都離不開成本管理工作。由于我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下,項(xiàng)目法人體制不完善,存在的問(wèn)題較多,主要體現(xiàn)在以下方面:

1)可行性研究不盡科學(xué)合理,沒有考慮可持續(xù)發(fā)展?？尚行哉撟C處于項(xiàng)目實(shí)施的概念階段,要確定項(xiàng)目的可行性,對(duì)所涉及的領(lǐng)域、總投資、經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)可行性、環(huán)境情況、資金、政策支持、社會(huì)效益等方面要進(jìn)行全方位的論證和評(píng)估?？尚行哉撟C工作對(duì)項(xiàng)目成敗及投入的收益將產(chǎn)生直接、巨大的影響;決定項(xiàng)目立項(xiàng)與否的可行性論證包含著豐富的內(nèi)涵。對(duì)可行性研究報(bào)告的要求是客觀、全面、真實(shí)、科學(xué)與公正。比如上馬一個(gè)造紙廠,僅從原材料、運(yùn)輸距離、銷售成本方面進(jìn)行論證,卻忽略了對(duì)環(huán)境承載力和污水排放的處理。

2)為追求形象速度,準(zhǔn)備不足,造成邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊整改“三邊”工程。有的政府性投資項(xiàng)目,往往受制于當(dāng)?shù)氐男蜗蟀l(fā)展需求,盲目搶進(jìn)度。在施工設(shè)計(jì)圖尚未完善下,或設(shè)計(jì)深度不足、或不具備“三通一平”的施工條件,沒有經(jīng)過(guò)充分論證,不考慮工程造價(jià),從而造成造價(jià)失控。

3)國(guó)內(nèi)目前部分建設(shè)方存在合同意識(shí)淡薄、合同糾紛和違約行為不斷的狀況。首先表現(xiàn)為施工合同類型選擇不當(dāng)。一般建設(shè)施工合同有固定價(jià)格合同、可調(diào)價(jià)格合同和成本加酬金合同三種,不少業(yè)主通常偏好選擇固定價(jià)格合同,而往往在合同履行過(guò)程中產(chǎn)生難以接受的因素變化。其次合同條款內(nèi)容不真實(shí)完備、不明確具體,經(jīng)常引發(fā)糾紛。一些業(yè)主對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)差,不善于用法律保護(hù)自己的權(quán)益,在簽訂合同時(shí),認(rèn)為合同條款越多越繁瑣,往往簡(jiǎn)單套用格式條款,客觀上造成條款內(nèi)容只作原則約定,沒有具體細(xì)節(jié),條款不明確甚至缺項(xiàng)、不完備。另外,缺乏違約責(zé)任的具體約定,對(duì)違約責(zé)任約定過(guò)于簡(jiǎn)單或輕率,也極易出現(xiàn)合同糾紛。

4)工程變更和簽證的隨意性和不規(guī)范是工程管理中的常見問(wèn)題。如來(lái)自業(yè)主對(duì)項(xiàng)目修改的要求或應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)施工環(huán)境、施工技術(shù)的要求而產(chǎn)生的設(shè)計(jì)變更等,承包方會(huì)利用手續(xù)完備卻不合理的設(shè)計(jì)變更、施工簽證等大做文章,導(dǎo)致投資增加,損害業(yè)主利益。其常見原因?yàn)?a.設(shè)計(jì)出現(xiàn)遺漏、錯(cuò)誤或與現(xiàn)場(chǎng)情況不符等原因而非變更簽證。b.監(jiān)理人員和業(yè)主代表對(duì)預(yù)結(jié)算知識(shí)和有關(guān)規(guī)定掌握不夠,對(duì)施工單位建議的變更審核不清而發(fā)生的盲目簽證。c.業(yè)主單位缺乏健全的約束機(jī)制,管理人員素質(zhì)低下,受利益驅(qū)動(dòng),迎合承包方要求,隨便簽證變更。

2 改進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理的有效方法——代建制

如何保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的投資目標(biāo),如何遵循市場(chǎng)規(guī)律,如何提供市場(chǎng)配置規(guī)律,如何改革政府管理投資項(xiàng)目的職能,如何落實(shí)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管,這些都是我國(guó)投資體制改革長(zhǎng)期以來(lái)不斷探索的主題。多年來(lái)國(guó)家實(shí)施了多項(xiàng)改革措施,如:撥改貸、項(xiàng)目審計(jì)、后評(píng)價(jià)、項(xiàng)目法人責(zé)任制、施工監(jiān)理、稽查制度等,但這些多屬于行政性措施?！按ㄖ啤笔菍?duì)政府投資項(xiàng)目管理模式進(jìn)行改革的重要舉措。“代建制”含有“代建”和“制度”兩重含義:“代建”是指投資人將建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)化工程項(xiàng)目管理公司代為建設(shè)直到交付使用(即建設(shè)項(xiàng)目總承包);“制”是制度,規(guī)定在政府投資的建設(shè)項(xiàng)目中采用這種項(xiàng)目模式。從法律環(huán)境上看,我國(guó)的合同法、招投標(biāo)法等已為實(shí)施代建制提供了法律依據(jù)。

1)外購(gòu)服務(wù),使政府的項(xiàng)目管理向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。多年來(lái),在我國(guó)政府投資的建設(shè)項(xiàng)目中,一直采用的是在投資方、使用方和建造商之間,由使用單位成立一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)管理建設(shè)項(xiàng)目。這種體制的最大缺點(diǎn)是:隨著項(xiàng)目通過(guò)各項(xiàng)審批后,設(shè)計(jì)和建造商就只對(duì)使用人負(fù)責(zé)了,政府投資人對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管被明顯弱化,導(dǎo)致超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、拖工期成為常見的現(xiàn)象。因?yàn)檫@“三超一拖”符合使用人的利益,也符合設(shè)計(jì)和建造人的利益,損害的卻是政府投資人的利益,浪費(fèi)掉的是納稅人的錢。實(shí)施代建制通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)選擇項(xiàng)目代建人,即:政府投資人從市場(chǎng)采購(gòu)項(xiàng)目管理服務(wù)資源。由代建人在項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)過(guò)程中提供專業(yè)化的項(xiàng)目管理服務(wù),對(duì)投資人負(fù)責(zé),承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,并獲得合理的經(jīng)濟(jì)收入。這種體制既落實(shí)了政府投資人對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的深度和力度,又使政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理真正向市場(chǎng)化和目標(biāo)化管理轉(zhuǎn)變。

2)依托代建服務(wù),提高政府投資項(xiàng)目的管理水平。通過(guò)充分發(fā)揮代建企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和積累的工程經(jīng)驗(yàn),可切實(shí)保證對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度和成本的有效控制。例如,代建企業(yè)可以通過(guò)優(yōu)化建設(shè)方案,控制建設(shè)成本;可以按照規(guī)范的招標(biāo)程序,選擇優(yōu)秀的施工隊(duì)伍和技術(shù)設(shè)備供應(yīng)商;可以準(zhǔn)確核定工程量和工程進(jìn)度,避免高估冒領(lǐng)建設(shè)資金;可以有效地減少工程風(fēng)險(xiǎn)所造成的各種損失。根據(jù)代建合同,代建企業(yè)有責(zé)任隨時(shí)向投資人報(bào)告項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量和成本的進(jìn)展情況,使政府投資人始終心中有數(shù)。對(duì)政府投資人來(lái)說(shuō),委托代建是真正把政府投資人對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)控融入建設(shè)工程中,同時(shí)政府又從具體的工程管理工作中解脫出來(lái),把精力集中到目標(biāo)性監(jiān)控和規(guī)范市場(chǎng)規(guī)則的本職工作之中。

3)遵循市場(chǎng)規(guī)則,規(guī)范政府的投資行為。招標(biāo)、合同都是市場(chǎng)規(guī)則,受法律保護(hù),約束合同雙方。在市場(chǎng)體系中,政府投資人也要根據(jù)委托合同來(lái)履行自己的職責(zé),規(guī)范政府自身投資行為,遵循市場(chǎng)規(guī)則,接受市場(chǎng)監(jiān)督。代建制可有效地防御建設(shè)項(xiàng)目中的暗箱操作和腐敗交易。

4)加速我國(guó)工程項(xiàng)目管理與國(guó)際接軌。為滿足業(yè)主對(duì)項(xiàng)目代建服務(wù)的客觀需求,項(xiàng)目代建服務(wù)必須對(duì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的整體目標(biāo)負(fù)責(zé),貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程,而不是只承擔(dān)其中一部分或某個(gè)階段的管理。這將從根本上推動(dòng)我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目的管理從分段交接、總責(zé)模糊、管理水平低下的現(xiàn)狀向全過(guò)程建設(shè)項(xiàng)目管理轉(zhuǎn)變,加速與國(guó)際水平接軌。

綜上所述,代建企業(yè)積累的知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)投資人來(lái)說(shuō)十分寶貴,使業(yè)主既可以獲得專業(yè)的項(xiàng)目管理能力,又可規(guī)避很多常見的風(fēng)險(xiǎn)損失,對(duì)改變我國(guó)現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目管理的落后狀況有極大的推動(dòng)作用,將真正形成依靠市場(chǎng)配置資源、遵循市場(chǎng)規(guī)則、輔之行政手段的市場(chǎng)化政府投資項(xiàng)目的管理體系。