高速公路項目前期工可報批工作概要

徐湖林 蔣紅星

1 概述

一條公路,特別是高等級公路,從項目的醞釀提出到建成交付使用,要經(jīng)過許多階段和環(huán)節(jié),我國現(xiàn)行的公路基本建設(shè)程序有工程預(yù)可行性研究、工程可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、開工報告報批、項目施工、項目驗收、項目后評估等幾個過程。

隨著人們環(huán)保意識的提高和工程基本建設(shè)程序的不斷完善,考慮到可持續(xù)發(fā)展的要求,前期各項程序越來越細(xì),工作要求越來越高,前期準(zhǔn)備工作時間相對延長。充分考慮和估計項目前期工作內(nèi)容和時間,可以為下一步工作安排和年度計劃科學(xué)決策提供合理的參考。前期工作是從建設(shè)項目醞釀決定到開工建設(shè)以前進(jìn)行的各項工作,是基本建設(shè)程序中一個非常重要的階段。主要包括提出項目建議書、編制可行性研究報告、設(shè)計和編制工程概預(yù)算,以及按照管理權(quán)限提請有關(guān)單位審批等工作。

其中的工程可行性研究報告的編制和批復(fù)工作,又是前期工作中的關(guān)鍵工作。因為工程可行性研究報告編制和批復(fù)關(guān)聯(lián)著工程預(yù)可行性研究、項目建議書、土地預(yù)審、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和礦產(chǎn)壓覆評估、水土保持方案評估、環(huán)境影響評估、項目投資和貸款等一系列相關(guān)前置程序,這些相關(guān)程序和批文是發(fā)改委批復(fù)工程可行性研究報告的前置條件,這些前置條件制約著工程可行性研究報告的批復(fù)。因此,做好這些相關(guān)程序的評估和批復(fù)工作對項目建設(shè)具有重要意義。

2 工程可行性研究

項目工程可行性研究是通過對擬建線路的全面調(diào)查研究和工程勘察、測量等工作,進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)論證,分析、判斷項目的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性,為工程項目的決策提供依據(jù)。列入國家高速公路規(guī)劃和省交通規(guī)劃的重要項目等大型高速公路項目可行性研究一般分為預(yù)可行性研究和可行性研究兩個階段。

工程預(yù)可行性研究和工程可行性研究是項目前期工作的主體,也是項目開展其他相關(guān)前期工作的基礎(chǔ),是項目繼續(xù)開展設(shè)計、征遷、施工等后續(xù)工作的依據(jù)。

預(yù)可行性研究在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上和可行性研究基本一致,但論證依據(jù)的詳細(xì)程度,數(shù)據(jù)資料的準(zhǔn)確程度要求不如可行性研究高。預(yù)可行性研究的重點在于論證項目建設(shè)的必要性和項目建設(shè)對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要意義;并為項目建議書提供科學(xué)依據(jù)。

現(xiàn)階段,預(yù)可行性研究報告及項目建議書批文是開展規(guī)劃選址、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、礦產(chǎn)壓覆儲量評估、水土保持方案評估、環(huán)境影響評估、土地預(yù)審查等各項前期相關(guān)程序的依據(jù),這些前期相關(guān)程序為發(fā)改委批復(fù)項目工程可行性研究報告提供支撐。

項目工程可行性研究一般包括項目的背景、現(xiàn)狀及問題、發(fā)展預(yù)測、公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模、建設(shè)條件和方案比較、投資估算和資金籌措、實施計劃、財務(wù)評價、建議等,重點是高速公路線位方案比較論證、項目的投資風(fēng)險與效益評價,最終確定項目“可行”或“不可行”。

國家高速公路規(guī)劃網(wǎng)中的高速公路項目工程可行性研究報告一般由國家發(fā)改委審批,非國家高速公路規(guī)劃網(wǎng)中項目一般可由省發(fā)改委審批。

3 項目土地預(yù)審

土地預(yù)審是國土部門對擬建高速公路項目占地是否符合土地利用總體規(guī)劃、占用基本農(nóng)田規(guī)模、是否合理和集約利用土地、是否符合國家供地政策等用地情況進(jìn)行土地批復(fù)前的預(yù)先審查和批復(fù),簡稱土地預(yù)審。土地預(yù)審的依據(jù)是高速公路項目預(yù)可行性研究報告擬建的高速公路線位和項目建議書批文控制線路規(guī)模的用地。土地預(yù)審由項目公司或其代理單位如地方交通局向土管部門申報,縣、市、省各級土管部門審查認(rèn)定,最后由省國土廳轉(zhuǎn)報國土資源部批復(fù),非國高網(wǎng)項目也可由省國土廳直接批復(fù)。

高速公路工程《建設(shè)項目選址意見書》是土地預(yù)審的前置條件之一。由項目公司或其代理單位向規(guī)劃部門申報,對擬建高速公路項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的,頒發(fā)《建設(shè)項目選址意見書》,否則要求擬建高速公路調(diào)整線位,直至符合城鄉(xiāng)規(guī)劃,再行頒發(fā)選址意見書。

對占用基本農(nóng)田超過1/3的項目,要求委托土地咨詢單位編制《高速公路建設(shè)工程用地合理性論證報告》。根據(jù)土地有關(guān)法規(guī)的要求,國土資源部或其委托的下屬國土部門組織專家對該報告進(jìn)行審查論證。

4 地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和礦產(chǎn)壓覆評估

地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和壓覆礦產(chǎn)儲量評估的編制依據(jù)是高速公路項目預(yù)工程可行性研究報告和項目建議書批文;由業(yè)主或其代理單位如地方交通局委托符合資質(zhì)要求的咨詢單位完成。高速公路的地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和壓覆礦產(chǎn)儲量評估為一級評估,要求具有地質(zhì)災(zāi)害防治工程勘察甲級資質(zhì)的單位進(jìn)行評估并編制報告。

地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和壓覆礦產(chǎn)評估主要包括現(xiàn)場踏勘、報告編制、報告評審、報批等過程。評估現(xiàn)場踏勘調(diào)查要求對全路段中線兩側(cè)500 m范圍進(jìn)行調(diào)查,如果調(diào)查存在不良地質(zhì)狀況或中線兩側(cè)300 m之內(nèi)存在壓覆礦產(chǎn),則應(yīng)及時通知業(yè)主和設(shè)計單位,設(shè)計單位根據(jù)地質(zhì)鉆探資料進(jìn)行復(fù)核印證,確認(rèn)不良地質(zhì)路段后進(jìn)行合理的線位調(diào)整,或采取進(jìn)一步科學(xué)設(shè)計方案。

地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告和壓覆礦產(chǎn)儲量評估報告及其批文為土地部門審批土地的前置條件,也是工可批復(fù)的前置條件。

5 水土保持方案評估

水土保持方案評估是根據(jù)高速公路建設(shè)對沿線水系的影響,以及可能造成的水土流失提出水土保護(hù)方案和水土保護(hù)措施,以避免高速公路工程建設(shè)造成水土流失等危害,保護(hù)沿線環(huán)境。

水土保持方案評估的依據(jù)也是高速公路項目預(yù)工程可行性研究報告和項目建議書批文;由業(yè)主委托符合水土保持評估資質(zhì)要求的咨詢單位完成。高速公路的水土保持方案評估為一級評估,要求具有開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案甲級資質(zhì)的單位進(jìn)行評估。

水土保持方案報告編制前必須踏勘現(xiàn)場,調(diào)查有關(guān)水文資料,并根據(jù)需要對有關(guān)項目進(jìn)行監(jiān)測。其主要敏感點為江河水系、橋隧結(jié)構(gòu)物、取棄土場、服務(wù)區(qū)及收費(fèi)站排水等,重點防止取、棄土方或邊坡水土流失。

水土保持方案報告編制時間較長,因為有關(guān)項目數(shù)據(jù)必須通過一定的時間監(jiān)測,同時報告編制內(nèi)容較細(xì),需逐步完善。水土保持方案報告書的關(guān)于取、棄土場等結(jié)論性內(nèi)容還將向環(huán)境影響評估報告書編制單位匯總。

6 環(huán)境影響評估

環(huán)境影響評估是根據(jù)高速公路建設(shè)及使用可能對周圍生態(tài)環(huán)境造成的影響進(jìn)行評估并提出相應(yīng)的環(huán)保措施。

環(huán)境影響評估的依據(jù)也是高速公路項目預(yù)工程可行性研究報告和項目建議書批文;由業(yè)主委托具有環(huán)境影響評估資格的評估單位完成。高速公路的環(huán)境影響評估為一級評估,要求具有建設(shè)項目環(huán)境影響評價甲級資質(zhì)的單位完成。

環(huán)境影響評估的是高速公路建設(shè)及使用對水環(huán)境、聲環(huán)境、空氣環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的影響評估。

根據(jù)國家環(huán)保部有關(guān)環(huán)境影響評估程序的要求,環(huán)境影響評估開始時,對擬建高速公路項目的基本情況、環(huán)境影響評估單位及其環(huán)境影響評估業(yè)務(wù)內(nèi)容均應(yīng)進(jìn)行公示;報告書編制完成后,對建設(shè)項目的環(huán)境影響評估結(jié)論進(jìn)行公示。公示媒體的覆蓋面要求與高速公路擬建線位所經(jīng)過的行政區(qū)域面相同。

環(huán)境影響報告評審會由國家環(huán)保部環(huán)境工程評估中心主持,一般也在擬建高速公路的地方召開,便于專家踏勘現(xiàn)場。

環(huán)境影響評估起初在初步設(shè)計階段進(jìn)行,由于宏觀調(diào)控或前期程序的進(jìn)一步嚴(yán)謹(jǐn),提前到工程可行性研究報告批復(fù)之前,作為工程可行性研究報告批復(fù)的前置條件。環(huán)境影響評估過程當(dāng)中,報告編制單位或環(huán)保部門往往要求業(yè)主提供1/2000的地形圖。

7 項目投資與貸款

目前我國高速公路建設(shè)的投資方式有政府還貸型和經(jīng)營型。政府還貸型是政府利用貸款或向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)公路,政府還貸型高速公路的收費(fèi)期限最長不得超過15年。經(jīng)營型是國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)高速公路,經(jīng)營性高速公路的收費(fèi)期限最長不得超過25年;國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限,最長不得超過30年。政府還貸型高速公路項目建設(shè),國家將給予一定補(bǔ)助,但收費(fèi)期限較短,經(jīng)營性高速公路項目沒有補(bǔ)助,但收費(fèi)期限較長。

根據(jù)最新的項目前期報批程序要求,工程可行性研究必須由高速公路業(yè)主項目公司自行申報,國家或省發(fā)改委批復(fù),不得委托前期代理單位申報。因此,前期必須明確投資主體。我國的高速公路投資主體以國資為主,也有私營企業(yè)。

8 結(jié)語

根據(jù)公路建設(shè)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要啟動高速公路項目前期工作,首先是編制工程預(yù)可行性研究報告,并向發(fā)改委報批項目建議書;其次展開地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、礦產(chǎn)壓覆評估、水土保持評估、環(huán)境影響評估、土地預(yù)審等各項工程可行性研究報告批復(fù)的相關(guān)程序的工作,并取得各個相關(guān)部門的批文;最后工程可行性研究報告和各相關(guān)前置程序批文一起報國家發(fā)改委審批。

各相關(guān)前置程序工作的依據(jù)是項目的預(yù)工程可行性研究報告和項目建議書批文。由于各項前置程序工作緊密聯(lián)系,一環(huán)扣一環(huán),如水土保持評估的結(jié)論至少需提前1個月向環(huán)境影響報告匯總,因此各項前置程序工作必須有序均衡推進(jìn),同時各項前置程序工作之間要加強(qiáng)橫向聯(lián)系和溝通。由于各項前置程序批文均為工程可行性研究報告批復(fù)的前置支撐性文件,每一道程序都是致關(guān)重要的,是工程可行性研究報告批復(fù)不可或缺的條件,因此要重視前置程序工作的各個環(huán)節(jié),同時根據(jù)各項程序需要的時間,提早安排工作,以防止影響緊迫的前期工可報批時間。

[1] 鄧湘河.淺談公路工程實施性施工組織設(shè)計編制[J].山西建筑,2009,35(12):206-207.