代建制中代建人尋租行為及其防范措施

李 強

1 概述

政府工程歷來都是權錢交易、工程腐敗的重災區(qū),也是容易設租、尋租的一個環(huán)節(jié)?，F階段代建人的組織性質有以下兩種基本形式:1)由地方政府的項目代建行政機構擔任代建人。該模式便于各相關行政部門之間的配合,依靠政府的強有力的行政推動,并適時制定和調整相關政策來保證工程進度,但該模式沒有引入市場競爭機制,因而不可能真正解決政府的權力尋租。2)選擇具有一定資質的專業(yè)化項目管理機構擔任代建人,它是項目法人制、項目管理制及招投標等制度化合后的衍生物。從理論上說,在政府投資項目建設中引入競爭機制,從根本上隔離行政權力與逐利資本,明確責任主體,既可實現專業(yè)化管理,又可抑制權錢交易,對于我國數額較大的政府投資項目來說,意義不言而喻,其所發(fā)揮的作用,在近幾年的實踐中也得到了驗證。代建制的實施大大壓縮了政府權力的尋租空間,顯示了其強大的優(yōu)越性,但代建制并不能完全避免政府權力尋租,也為代建人尋租行為的產生創(chuàng)造了條件。

2 代建人尋租行為的產生

眾所周知,代建制中委托單位和代建人擁有的信息是嚴重不對稱的。代建人具有比委托人更多的專業(yè)知識和業(yè)務信息,甚至還扮演著信息制作者和信息供應者的角色。而代理人的基本行為傾向是,盡可能有意識地選擇有利于自己的信息來提供給委托人,對委托人忽略或隱瞞那些有可能給代理人自身帶來麻煩或者不利后果的信息,而這些信息很可能對于委托人是極其重要的。這種不對稱的存在為敗德行為的代建人的尋租創(chuàng)造了條件。而且目前我國代建制中存在的以下問題,使代建人的尋租行為問題日益突顯:1)制度設置不明確,準入門檻低。我國目前并沒有提出“代建資質”,各地對代建人的資格條件和市場準入要求比較模糊,對代建人的資質認定、人員配備、代建資格管理等均沒有明確的標準。各地均以工程設計、監(jiān)理、工程咨詢、施工總承包等資質來代替代建人資質資格,這對于涉及項目全過程管理和追求社會目標的代建制來說不是長久之計。由于行業(yè)準入門檻較低,難以保證代建單位及代建人員的質量要求,當上述設計單位等僅從事工程某一階段工作的代建人承擔整個工程項目的建設工作時,具有很大的困難和風險。而代建單位必須提供高額的履約保證金及承擔管理不善受到的懲罰,當代建人的收益達不到預期時,就會產生追求非法利益的傾向。2)代建取費標準低導致代建人之間的惡性競爭?，F階段代建取費普遍參照建設單位管理費為標準,但代建單位所涉及的職責、所付出的成本和建設單位有很大區(qū)別。由于代建單位不能享有全部的資金結余,只要在項目的實際發(fā)生費用不突破項目概算的前提下,代建人就有可能與工程預算編制和審批單位、監(jiān)理、施工及設備材料供應商通過串通提高工程預算價格、虛報項目成本、偷工減料、轉移資金,達到非法牟利目的。3)政府項目概算審批缺乏有效的監(jiān)督機制。與代建管理費和節(jié)約提成直接相關的一般是經批準的項目概算,其在初步設計完成后才能確定。代建人在自身利益的驅動下,一般都會有高估概算的行為傾向。從客觀上說,由于項目概算是一項專業(yè)性較強的工作,加之我國還沒有建立起科學的項目概算審批決策體系,編制和審批項目概算時本身也還存在許多的不確定性因素,概算在一定范圍內存在一定精度誤差是允許的,因此代建人會通過高估冒算的方式取得結余利潤。4)政府監(jiān)管不嚴格。在政府投資項目代建制中,委托人、代建人、承包商之間構成兩層委托代理關系,即政府委托人與代建人簽訂代建合同構成第一層委托代理關系,代建人與承包商簽訂工程承包合同構成第二層委托代理關系。代建人的決策問題是根據外部約束的程度而選擇對承包商的監(jiān)督強度,而承包商根據代建人的監(jiān)督強度決策是否與代建人串通,代建人、承包商之間形成完全信息動態(tài)博弈。當政府監(jiān)管不嚴的情況下,代建人的尋租空間增大、合謀成本減小,代建人會傾向于通過與承包商等串謀獲取非法利潤。

3 尋租行為的防范措施

1)設立代建專項資質。設立“代建”專項資質是十分必要的,沒有建立這個專項資質,不利于代建單位招標考核評審。在目前沒有代建專項資質的情況下,各地常用“綜合性工程咨詢單位”、設計、監(jiān)理等資質作為代建資質只是權宜之計。規(guī)范代建行為首先要大力培育工程項目管理市場,發(fā)展項目管理公司,提高代建的進入門檻,讓真正具有項目管理能力的公司進入代建市場,保證政府工程質量和投資效益,使建設過程處于可控狀態(tài),減少因能力不足帶來的風險,避免為了贏利而選擇非法尋租。2)代建方式的選擇。即將建設項目拆成項目前期代建和后期代建兩個階段。前期代建適合咨詢管理類背景的項目管理企業(yè),后期代建適合總承包背景的項目管理企業(yè),使前期準備與施工過程中的代建人為不同主體,除了能使企業(yè)更能發(fā)揮自己的專長外,更能有效避免代建人在初期通過高估概算以獲得成本結余。因此,可以優(yōu)先考慮采取兩階段的代建模式。3)建立績效評定檔案。對代建單位在業(yè)績、聲譽、服務、管理質量等方面建立全面合理的考核體系和績效評定制度,更有利于項目選擇有實力的代建單位和提高項目管理質量。并積極開展代建項目后評價,實行動態(tài)管理,對不合格的代建單位予以除名,禁止其承擔代建工程。4)加強政府審計工作。政府審計的階段要前移,參與初步設計與概算的評審和審查,重點關注代建單位是否細化項目的前期工作,是否強調設計階段的投資控制工作。跟蹤審計應以代建制項目為審計對象,不論采取何種代建模式,均要對其代建人投資計劃、預算申報和下達、資金撥付渠道等程序的合規(guī)性進行跟蹤審計,并對代建人代理的設計、監(jiān)理、施工方的二次招投標行為進行監(jiān)督,避免出現代建人與關聯單位合謀損害建設方利益或者名義上進行公開招標,實際上以中標單位的名義組織施工,既獲得代建費,又獲得施工利潤以及串通獲利等行為的出現。著重審核工程手續(xù)是否合法、齊全,工程款撥付是否及時到位,變更洽商是否真實、合理,有無擅自提高或降低標準、損失浪費等問題,并嚴審審計投資方,使用單位,勘察、設計、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位。審計部門必須認識到代建制下問題產生的種種可能性,履行好竣工決算審計的職能,確保資金的安全有效使用,避免高估冒算,套取政府建設資金。業(yè)主對代建方尋租行為監(jiān)督效率的提高和加大對代建方尋租行為的懲罰是能減少代建方尋租行為發(fā)生的有效途徑。5)合理的激勵措施。為了保證代建項目的目標,維護政府委托人的利益,政府除了采取監(jiān)督及約束的方式使代建人的行動與政府委托人的利益一致外,代建合同成本激勵系數的設置應對代建人有積極的激勵作用,使代建方的利益趨向與委托方一致。激勵系數即委托方對代建人的節(jié)約獎勵系數不應該是固定不變的,當項目節(jié)約額與項目計劃投資的比例增大時,成本激勵系數應相應增大,采用累進的方式。這樣有利于代建人盡力控制成本,以獲得更多的合法利潤。

清除與防范尋租活動,除了依靠健全的體制、完備的法制和有效的社會監(jiān)督外,還有一項重要的因素就是道德制約,即通過強化行為主體的道德修養(yǎng)和道德意識,自覺主動地抵制尋租活動。從某種程度上說,道德制約具有正規(guī)制度不能達到的特殊功能。

4 結語

“代建制”作為一項新的制度安排,其對改善政府投資的效率具有重要的意義,但其在實踐中帶來的許多問題亟待研究與探討。我們應針對代建人的種種尋租行為“對癥下藥”,尋找解決問題的方法和保險措施,改變其行為傾向,抑制其在管理過程中的尋租行為,使代建制的推行不會背離其初衷,最大程度地提高其社會效益。

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