四川省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策

王 玲

(四川省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院,四川 成都 610081)

林權(quán)流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下,林地承包經(jīng)營權(quán)人將其占有、使用、收益、處置林地林木的全部或部分權(quán)利,通過轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等方式轉(zhuǎn)移給他人的行為。林權(quán)流轉(zhuǎn)是集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容,是加快林業(yè)發(fā)展、破解林農(nóng)增收緩慢難題、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。

1 四川省林權(quán)流轉(zhuǎn)概況

1.1 發(fā)展過程

從上世紀(jì) 80年代中期開始,國家先后出臺了有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和政策,從法律和制度上規(guī)范和引導(dǎo)林地林木流轉(zhuǎn)等行為。四川結(jié)合實際,在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基礎(chǔ)上,陸續(xù)開始了對林權(quán)流轉(zhuǎn)的探索實踐。在初期,主要以業(yè)主(大戶)承包荒山荒地造林為標(biāo)志。在上世紀(jì) 90年代中后期,隨著農(nóng)村土地改革的不斷深入,尤其是“四荒”的開發(fā)治理,社會投資經(jīng)營林業(yè)的積極性越來越高,承包、租賃、合作等流轉(zhuǎn)形式不斷出現(xiàn),林地流轉(zhuǎn)規(guī)模從小到大,經(jīng)營活動從單一的造林逐漸發(fā)展到以林為主的多種經(jīng)營。隨著《森林法》的修訂(1998年)、《森林法實施條例》的實施(2000年)和中央《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》的頒布(2003年),四川先后出臺了一系列鼓勵社會投資林業(yè)的政策措施,營造出有利于林權(quán)流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境。2008年,黨中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》明確指出,“在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?林地承包經(jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木使用權(quán)?！备鶕?jù)中央決策部署,四川各地在加快主體改革的同時,陸續(xù)開展了包括促進林權(quán)流轉(zhuǎn)在內(nèi)的配套改革,極大地促進了林地林木資源的市場流轉(zhuǎn),盤活了林地林木資產(chǎn),促進了生態(tài)建設(shè)和農(nóng)民增收致富。為進一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn),維護流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進森林資源開發(fā)利用和林業(yè)健康發(fā)展,2009年 8月,四川省林業(yè)廳頒布了《林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》。在這些政策環(huán)境的激勵下,四川集體林權(quán)流轉(zhuǎn)保持著良好的發(fā)展態(tài)勢。截至 2009年10月,全省已建立起 30個林權(quán)交易中心,林權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá) 28萬 h m2,流轉(zhuǎn)資金 8.26億元。

1.2 主要流轉(zhuǎn)形式

1.2.1 出租。林地使用權(quán)擁有者將自己承包期內(nèi)的林地,通過協(xié)商、公開招標(biāo)等形式,在一定期限內(nèi)全部或部分租賃給有經(jīng)營能力的單位或個人,承租人則根據(jù)租期年限,分期支付或者一次性支付林地租金,以享有林地承包經(jīng)營的權(quán)利,并從中獲取收益。這種方式起步最早,實踐最多。沐川縣僅 2005年 ～2008年就涌現(xiàn)出造林大戶 100戶以上,租賃承包成片荒山造林 0.73h m2。

1.2.2 轉(zhuǎn)讓。林地使用權(quán)擁有者在征得發(fā)包方同意的前提下,在對現(xiàn)有林木進行資產(chǎn)評估后,將未到期的林地承包經(jīng)營權(quán)以及林地上的林木和其他附著物出讓給個人或單位,受讓方向轉(zhuǎn)讓方一次性或分期支付轉(zhuǎn)讓金,取得林地使用經(jīng)營權(quán),并按照相關(guān)的政策法規(guī)的規(guī)定,與發(fā)包方變更原林地承包合同,實行自主經(jīng)營管理,林地所得收益歸經(jīng)營者所有。這種轉(zhuǎn)讓分為協(xié)商轉(zhuǎn)讓和拍賣轉(zhuǎn)讓兩種形式。在近兩年,大邑縣交易大宗林地轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn) 43宗,面積3 000多 hm2,出讓金額3 150萬元。

1.2.3 入股。由包括農(nóng)戶在內(nèi)的多個投資主體以林地使用權(quán)、林木經(jīng)營權(quán)、資金、勞動力、技術(shù)等作為條件,自愿聯(lián)合或組成股份公司或合作經(jīng)濟組織,將經(jīng)營權(quán)量化為股份,按股份比例獲取盈利收益。這種流轉(zhuǎn)方式是提高規(guī)?；?jīng)營的重要途徑,能有效解決單家獨戶經(jīng)營中存在的問題,提高經(jīng)營效益。到 2009年 10月,全省共成立林業(yè)專業(yè)合作社 548個,加入合作社的農(nóng)戶有 41.7萬戶,合作經(jīng)營的林地面積 10余萬 h m2。

1.2.4 抵押。林權(quán)抵押是林權(quán)權(quán)利人將承包或租賃的林地或林木作為債權(quán)擔(dān)保獲取銀行貸款的行為,作為一種融資手段,隨著集體林權(quán)改革應(yīng)運而生。它是在金融機構(gòu)風(fēng)險可控的前提下,政府為解決林農(nóng)融資難而扶持、引導(dǎo)金融機構(gòu)以“林權(quán)證”為突破口為林農(nóng)發(fā)放的貸款,近年逐漸成為新的重要林權(quán)流轉(zhuǎn)形式之一。到 2009年 6月,雅安市林權(quán)抵押貸款余額達(dá)到 3.22億元,較年初增長 71%,有效緩解了林業(yè)發(fā)展資金不足的問題。

2 四川林權(quán)流轉(zhuǎn)的效應(yīng)

如果說集體林權(quán)制度主體改革是林權(quán)的第 1次分配,那么,林權(quán)流轉(zhuǎn)則是第 2次分配,實現(xiàn)了由資源向資本的轉(zhuǎn)變。近年來,四川林權(quán)流轉(zhuǎn)在實踐中產(chǎn)生了良好的綜合效應(yīng)。

2.1促進了生態(tài)建設(shè)。“誰造誰有”政策的落實,強化了林農(nóng)“管好自家山,看好自家林”的意識,廣大林農(nóng)對林地林木的管護更到位,經(jīng)營更精細(xì),采伐更慎重,亂砍濫伐的現(xiàn)象明顯減少,有效保護了森林資源。更重要的是林地流轉(zhuǎn)后,吸引了社會資金對林業(yè)的投入,盤活了林業(yè)資產(chǎn),使閑置的林地得以開發(fā)利用,加快了森林資源數(shù)量的增長、質(zhì)量的提高。以眉山市為例,自 2007年林權(quán)制度改革以來,各種社會力量積極投入林業(yè)建設(shè),全市林業(yè)用地面積凈增 2.93萬 h m2,森林覆蓋率凈增 4.23個百分點。

2.2拓寬了林業(yè)投資渠道。通過林權(quán)流轉(zhuǎn),有效聚集了農(nóng)村自家庭承包經(jīng)營以來釋放出的大量個人財富,實現(xiàn)了社會的多層次參與。社會投身林業(yè)建設(shè)的主動性和積極性不斷高漲,非公有制林業(yè)迅速發(fā)展,林業(yè)投資結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生根本變化,即由國家投入為主向業(yè)主等多種經(jīng)濟成份共同投入的多元化格局轉(zhuǎn)變。南部縣通過“四荒”流轉(zhuǎn)建立工業(yè)原料林基地,成功引進中鹽銀港集團投資的 4.8億元,投資建

立高密度纖維板加工廠。

2.3盤活了林業(yè)資產(chǎn)。一般來說,林權(quán)流出方多擁有勞動力要素和林地資源,但缺乏資金和技術(shù),而流入方往往擁有資金和技術(shù)而缺乏勞力和林地。通過林權(quán)流轉(zhuǎn),促進了資金、科技、管理、人才等生產(chǎn)要素的合理流動和森林資源的優(yōu)化配置,調(diào)動了森林經(jīng)營者和全社會各種力量投資林業(yè)、發(fā)展林業(yè)的積極性,從而推動林業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,提高林業(yè)生產(chǎn)能力和經(jīng)濟效益。

2.4發(fā)展了林業(yè)產(chǎn)業(yè)。實行林地流轉(zhuǎn),使一些以木(竹)為原料的人造板、紙漿造紙、林副產(chǎn)品加工企業(yè)建立起原料林基地,原料自產(chǎn)自用,實現(xiàn)資源利用的良性循環(huán),有效促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。樂山市多年來通過林地流轉(zhuǎn),興建了以吉象木業(yè)、福華紙業(yè)、華象地板為代表的一批骨干林業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)。2008年全市人造板設(shè)備生產(chǎn)能力已達(dá) 24萬 m3,造紙能力達(dá) 20萬 t,總產(chǎn)值達(dá) 20億元以上,實現(xiàn)稅收和利潤上億元。

2.5增加了農(nóng)民收入。林地流轉(zhuǎn)后,經(jīng)營者加大了投入,就地雇請用工,拓寬了農(nóng)民就業(yè)門路,為農(nóng)民增收提供了新的渠道。沐川縣是四川省最早的林改試點縣,在林木流轉(zhuǎn)過程中,實行林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,探索出“以林換路”、“以經(jīng)營權(quán)換路權(quán)”等模式。業(yè)主自籌資金修建了 12條長 136 k m林區(qū)公路,極大地改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,林農(nóng)每噸竹木產(chǎn)品人工運費因此降低了 100元 ～150元,僅此一項農(nóng)民人均增收 100元;鄰水縣城北鎮(zhèn)青坪村林改確權(quán)到戶后,林農(nóng)每 0.067公頃竹林收入從改革前的100元提高到 600元左右。

2.6提高了林業(yè)經(jīng)營管理水平。實行林地流轉(zhuǎn),建立了責(zé)權(quán)風(fēng)險和利益統(tǒng)一的經(jīng)營體制,經(jīng)營者的責(zé)任意識和追求效益最大化的動力大大增強,提高了林業(yè)的經(jīng)營管理水平和勞動生產(chǎn)率,促進科學(xué)技術(shù)在林業(yè)上的推廣和應(yīng)用。此外,林權(quán)流轉(zhuǎn)還促進了林業(yè)部門管理方式和工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變,加速了林業(yè)管理體制的改革。

3 四川林權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1流轉(zhuǎn)管理制度不完善。一是缺乏較為完善的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。雖然已經(jīng)出臺了林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法,但缺乏針對不同類型流轉(zhuǎn)形式的具體操作細(xì)則,因而在實踐中有一定難度。二是資產(chǎn)評估制度不健全。各種形式的流轉(zhuǎn),都必須建立在科學(xué)評估的基

礎(chǔ)上。而四川目前森林資源資產(chǎn)評估制度尚不健全,省內(nèi)具有森林資源資產(chǎn)評估資質(zhì)的機構(gòu)僅有一家,加之國家對評估機構(gòu)、人員資質(zhì)的門檻過高,僅有的評估技術(shù)隊伍不能滿足市場需求。三是配套制度未跟上。目前,全省森林分類經(jīng)營工作還未完成,采伐管理制度尚在試點探索之中,一些需要突破的林業(yè)管理制度還停留在原有框架內(nèi),這些都客觀上對林權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了不利影響。

3.2部分流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。由于流轉(zhuǎn)制度先天缺陷等原因,目前不乏魚龍混雜,渾水摸魚的人借投資林業(yè)為名,利用林農(nóng)不懂政策,不了解行情,低買高賣,從中賺取差價,造成林地過度流轉(zhuǎn)或者炒買炒賣的現(xiàn)象,隱含著社會不安定的因素。具體表現(xiàn)在:一是宣傳不到位,信息不對稱,一些林農(nóng)對林權(quán)流轉(zhuǎn)知之甚少。二是有的村組沒有按照公開、公平、公正的原則,發(fā)包時沒有依法召開村民大會或村民代表大會,合同條款內(nèi)容存在問題。三是由于流轉(zhuǎn)手續(xù)繁多,程序復(fù)雜,農(nóng)民交易一次,往往要費不少的周折,有些林農(nóng)為了省事省時,就與業(yè)主私下進行交易,結(jié)果造成低價流轉(zhuǎn),甚至失地失山,林農(nóng)自身利益受損。

3.3流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺不健全。目前,四川省林權(quán)流轉(zhuǎn)正處于成長期向成熟期的過渡階段,流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)尚不健全和完善,而已建立的流轉(zhuǎn)機構(gòu)服務(wù)項目和能力又較有限,造成大多數(shù)林農(nóng)對林權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏認(rèn)識,積極性不高。據(jù)實地調(diào)查,一些農(nóng)戶根本不知道林權(quán)證的作用,還不能理解林權(quán)和土地權(quán)具有同等的意義,對林權(quán)證能夠抵押貸款就更不了解,這種狀況嚴(yán)重制約了四川林權(quán)流轉(zhuǎn)的進程。

3.4林權(quán)抵押實施難度大。《四川省林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》規(guī)定,“森林、林木所有權(quán)和林地使用權(quán),在流轉(zhuǎn)期內(nèi)允許繼承,并可以作為貸款或其他債務(wù)的抵押物”。而在現(xiàn)實中,往往對租賃的林地不予變更登記,業(yè)主因此不能獲取林權(quán)證,而業(yè)主希望用林權(quán)證進行抵押貸款的愿望隨之成為泡影,直接挫傷了業(yè)主投資林業(yè)的積極性。

4 對林權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議

面對日益活躍的林權(quán)流轉(zhuǎn),地方各級政府和林業(yè)主管部門要注重發(fā)揮其保障和服務(wù)功能。建議從以下幾方面著手:

4.1建立規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機制。一是建立林權(quán)流轉(zhuǎn)申報制。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)就擬流轉(zhuǎn)林權(quán)的相關(guān)情況向當(dāng)?shù)乜h級林業(yè)行政主管部門申報。二是建立林權(quán)流轉(zhuǎn)審核制?？h級林業(yè)行政主管部門應(yīng)對申報的擬流轉(zhuǎn)林權(quán)是否符合《流轉(zhuǎn)管理辦法》進行審核,并在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)。對采取轉(zhuǎn)讓、入股方式流轉(zhuǎn)林地承包經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)原發(fā)包的集體經(jīng)濟組織同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報原發(fā)包的集體經(jīng)濟組織備案。集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林和宜林荒山荒地,在明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶前,原則上不得流轉(zhuǎn);在同等條件下,本集體經(jīng)濟組織成員在林權(quán)流轉(zhuǎn)時享有優(yōu)先權(quán);流轉(zhuǎn)共有林權(quán)的,應(yīng)征得林權(quán)共有權(quán)利人同意。三是建立流轉(zhuǎn)信息公開制。公開本地及周邊地區(qū)林權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息,供流轉(zhuǎn)雙方參考,防止低價流轉(zhuǎn)、坑農(nóng)害農(nóng)。四是建立林權(quán)流轉(zhuǎn)登記制。對各種類型的流轉(zhuǎn)都要做好全面登記,以便規(guī)范管理,避免民事糾紛。

4.2建立和完善資源資產(chǎn)評估制度。現(xiàn)有的森林資源資產(chǎn)評估制度已成為制約林權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素。要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,突破現(xiàn)有的資源資產(chǎn)評估制度,編制科學(xué)合理的評估細(xì)則,規(guī)范和完善評估技術(shù)和評估方法。按照《行政許可法》等法律法規(guī)的要求,制定科學(xué)、可行的森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)和人員資質(zhì)認(rèn)證辦法,降低咨詢師的“門檻”標(biāo)準(zhǔn),解決目前資質(zhì)規(guī)定與實際工作要求脫節(jié)的問題,最大程度地滿足林權(quán)流轉(zhuǎn)的需要。

4.3積極引導(dǎo)林權(quán)有序流轉(zhuǎn)。要通過廣泛深入的宣傳,讓廣大林農(nóng)明白林權(quán)是非常重要的生產(chǎn)資料,并可在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)增值。積極引導(dǎo)農(nóng)民依法通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等形式流轉(zhuǎn),防止個別人的投機炒作,不要讓林權(quán)流轉(zhuǎn)過熱、過頻。可采取限期(一個輪伐期限流轉(zhuǎn))、限量(部分林權(quán)流轉(zhuǎn))、現(xiàn)貨(現(xiàn)有成熟林權(quán)流轉(zhuǎn))等流轉(zhuǎn)模式,嚴(yán)防農(nóng)民“失山、失地”,確保其基本的生產(chǎn)資料。要引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場和股份制林場等林業(yè)合作組織,聯(lián)合經(jīng)營林地;鼓勵廣大農(nóng)民和林業(yè)經(jīng)營者與企業(yè)合作造林;鼓勵到林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)機構(gòu)進行流轉(zhuǎn)。禁止任何組織或個人采取強迫、欺詐等不正當(dāng)手段迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)林權(quán),更不得迫使農(nóng)民低價流轉(zhuǎn)山林。

4.4建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)社會化服務(wù)體系。一是建立規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。培育森林資源產(chǎn)權(quán)交易市場,為森林資源資產(chǎn)的買賣、租賃、承包等流轉(zhuǎn)建立交易平臺,促進林權(quán)流轉(zhuǎn)行為走上法制化、規(guī)范化軌道。對其選址要科學(xué)論證,合理布局。對資源較少,地理位置偏遠(yuǎn)的地方,要慎重選址,避免

流轉(zhuǎn)成本過高帶來的不利影響。二是建立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系。建立完備的信息服務(wù)平臺,為林權(quán)流轉(zhuǎn)交易雙方提供完善的信息服務(wù),及時讓林農(nóng)掌握林權(quán)交易行情。三是對業(yè)主依法貸款提供擔(dān)保?？刹扇I(yè)主通過林權(quán)證復(fù)印件和合同,向林業(yè)局和銀行提出抵押貸款申請,林業(yè)部門確認(rèn)林權(quán)證的真實性與合法性,承諾在抵押貸款期間所抵押的林木未經(jīng)抵押權(quán)人(銀行)同意不予辦理采伐許可證和林木所有權(quán)轉(zhuǎn)讓變更手續(xù),金融機構(gòu)便可采取分年度放貸,以降低風(fēng)險。

4.5加強流轉(zhuǎn)的動態(tài)監(jiān)督管理。一是加強流轉(zhuǎn)過程監(jiān)督管理。對流轉(zhuǎn)的主體資格、范圍、程序以及流轉(zhuǎn)收益的支配等,要依法依規(guī)進行監(jiān)管。對評估機構(gòu)、評估人員、評估結(jié)果等要加強審查監(jiān)督,確保評估真實和公正。協(xié)調(diào)林地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的矛盾,對雙方發(fā)生的糾紛及時調(diào)解,保護流轉(zhuǎn)雙方的合法

權(quán)益。二是加強流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督管理。對流轉(zhuǎn)后的林地,要按照規(guī)定辦理林權(quán)登記手續(xù),及時頒發(fā)林權(quán)證書,使其經(jīng)營管理的森林資源資產(chǎn)及增值受到法律保護。對流轉(zhuǎn)雙方合同或契約是否遵守,雙方權(quán)利義務(wù)是否履行,林地是否改變用途和生態(tài)保護情況,要加強跟蹤監(jiān)督。運用法律手段,嚴(yán)厲打擊各種破壞森林資源的行為,切實維護經(jīng)營者合法權(quán)益,保障林權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

[1]賈治邦.中國集體林權(quán)制度改革培訓(xùn)教材[M].北京:中國林業(yè)出版社,2008.

[2]四川省林業(yè)廳.四川省集體林權(quán)制度改革文件資料匯編(內(nèi)部資料)[M].2009.

[4]四川省林業(yè)廳.四川省森林、林木和林地流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)[Z].2009.