運(yùn)用法律工具保障重點(diǎn)工程建設(shè)

劉 正

省重點(diǎn)工程是省委、省政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的重要舉措。隨著工程的陸續(xù)開(kāi)工建設(shè),社會(huì)公眾普遍感受到重點(diǎn)工程對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的拉動(dòng)成效日益明顯。省政協(xié)專門(mén)組織視察重點(diǎn)工程并召開(kāi)專題議政會(huì),動(dòng)員各族各界人士共同為重點(diǎn)工程建設(shè)建言獻(xiàn)策,增磚添瓦。結(jié)合在臨汾、運(yùn)城、太古、太佳、汾平等地的視察情況,尤其是自身工作實(shí)踐中的一些感受和思考,特提出以下建議,以供參考。

1 善用法律工具,深挖民間資本潛力,拓寬融資渠道,創(chuàng)新融資方式

一方面,資金短缺,特別是項(xiàng)目資本金短缺是全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在的問(wèn)題。另一方面,據(jù)新浪網(wǎng)一篇報(bào)導(dǎo),山西至少有3 000億元民營(yíng)礦主的資本要尋求新的資本洼地。眾所周知,山西在居民儲(chǔ)蓄等民間資本方面具有特殊的優(yōu)勢(shì)(民間有巨量的閑置資本)。因此,如何打通渠道,為二者搭起一座資金對(duì)接的“金橋”,引導(dǎo)省內(nèi)民間資本投資于重點(diǎn)工程領(lǐng)域,無(wú)疑成為一個(gè)重要的研究和實(shí)踐課題。從法律角度看,可以嘗試運(yùn)用以下方式,鼓勵(lì)、引導(dǎo)民間資本投向基建領(lǐng)域。

1)通過(guò)創(chuàng)新項(xiàng)目公司內(nèi)部管理模式,積極推進(jìn)“公私合作”吸引民間資本直接投入基建領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)資金和建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的有效結(jié)合。從我們了解的情況看,我省民營(yíng)資本對(duì)固定資產(chǎn)投資有樸素的熱情,低風(fēng)險(xiǎn)的、有穩(wěn)定回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)民間資本有足夠的吸引力。但妨礙民營(yíng)資本投資的原因在于,其大都沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理經(jīng)驗(yàn),另一方面,對(duì)與有經(jīng)驗(yàn)的國(guó)有企業(yè)的合作,民間資本常有不能占有控股地位、擔(dān)心股權(quán)稀釋、分紅和決策權(quán)利不能保證等等顧慮。我國(guó)2006年實(shí)施的新《公司法》實(shí)際上為有限責(zé)任公司管理體制的創(chuàng)新預(yù)留了足夠的空間,比如：分紅比例、表決權(quán)比例可以自由約定,優(yōu)先分配公司利潤(rùn)的權(quán)利、股權(quán)可以在一定條件下要求另一股東會(huì)予以收購(gòu)、公司的委托經(jīng)營(yíng)等與債權(quán)性質(zhì)相接近股權(quán)得到法律的認(rèn)可。在保障國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的條件下,我們可以通過(guò)創(chuàng)新項(xiàng)目公司的內(nèi)部管理體制,有針對(duì)性的設(shè)計(jì)形態(tài)各異的招商引資方案,打消民間投資者的顧慮,解決民營(yíng)資本投資的現(xiàn)實(shí)困難,實(shí)現(xiàn)資金和建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的有效結(jié)合。2)扶持、支持私募股權(quán)投資基金設(shè)立,鼓勵(lì)私募基金投向基建領(lǐng)域。私募股權(quán)基金是投資于基建領(lǐng)域的一支重要力量。2007年我國(guó)新《合伙企業(yè)法》的實(shí)施,為私募股權(quán)投資基金的設(shè)立打通了法律通道。從我省民間資金情況看,民營(yíng)大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)較少,單個(gè)投資主體力量較小,不易或不愿投入基建領(lǐng)域。但我省民間資本有總量大、資金和資金持有人都相對(duì)比較集中的特點(diǎn),適合私募股權(quán)基金的發(fā)展。通過(guò)有限合伙企業(yè)等私募股權(quán)基金法律形式的運(yùn)用,集合、統(tǒng)合民間分散資金,鼓勵(lì)、引導(dǎo)其投資基建項(xiàng)目,亦可作為解決資金短缺問(wèn)題的有益嘗試。3)組建國(guó)有大型投資集團(tuán),搭建統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)投融資平臺(tái),深挖民間資本潛力。組建大型的國(guó)有產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái),整合分散的國(guó)有資源,可以使資源的融資能力出現(xiàn)倍增效應(yīng)。另一方面,組建大型產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)可以為國(guó)有投資實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,多元化的融資提供可靠的渠道。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展看,大型國(guó)有投資企業(yè)還能改制為股份有限公司、上市或待國(guó)家相關(guān)法律出臺(tái)后組建產(chǎn)業(yè)投資基金、利用資產(chǎn)證券化等方式吸納民間資本,為山西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的后續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。4)積極推進(jìn)已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,以 TOT等方式實(shí)現(xiàn)國(guó)有存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化,為在建項(xiàng)目引入資金。以轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式為在建項(xiàng)目籌措資金,相對(duì)而言,法律環(huán)境已比較成熟,我省在高速公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓方面也有成功的經(jīng)驗(yàn)。在政策層面,國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》中明確表示“加快推進(jìn)市政公用事業(yè)改革,擴(kuò)大城市供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等特許經(jīng)營(yíng)范圍”,省政府在2007年印發(fā)的《山西服務(wù)行業(yè)“十一五”時(shí)期發(fā)展綱要》中也有開(kāi)放城市公共服務(wù)市場(chǎng)、加快市政事業(yè)市場(chǎng)化的要求,這都為以TOT等方式籌措資金創(chuàng)造了良好條件。但TOT方式面臨的不利形勢(shì)是全國(guó)范圍內(nèi)的大基建,因此著眼省內(nèi)資金可能是較好的選擇。推出小型項(xiàng)目,或在大型項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓時(shí)放寬轉(zhuǎn)讓條件,允許聯(lián)合體投標(biāo),增加轉(zhuǎn)讓的成功率,通過(guò)放寬轉(zhuǎn)讓條件,增加受讓競(jìng)爭(zhēng)主體,也會(huì)有利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。交通領(lǐng)域在這方面已有不少嘗試,如京大、太長(zhǎng)、長(zhǎng)晉、晉焦高速的股權(quán)轉(zhuǎn)讓等項(xiàng)目。其中太原—焦作高速公路中國(guó)平安信托投資公司的合作項(xiàng)目,回收資金近30億元,有效的充實(shí)了新開(kāi)項(xiàng)目的資本金。通過(guò)多元化的融資方式,吸引民間資本投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,使有限的財(cái)政資金向純公益項(xiàng)目?jī)A斜,一方面可以緩解政府財(cái)政壓力,保障重點(diǎn)工程的順利實(shí)施;另一方面也可以借助資源整合,產(chǎn)業(yè)調(diào)整的時(shí)機(jī),有效引導(dǎo)山西民間投資的趨向,可以為山西長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

2 借鑒新興的建設(shè)模式,積極探索和推進(jìn)基建投資建設(shè)模式的創(chuàng)新運(yùn)用

施工企業(yè)一般都有很強(qiáng)的融資能力,借助新興的建設(shè)模式在一定程度上也有緩解建設(shè)資金短缺的作用,有代表性的是成功運(yùn)用于北京地鐵奧運(yùn)支線、地鐵5號(hào)線BT方式。BT方式大都是施工企業(yè)運(yùn)用流資貸款充實(shí)項(xiàng)目資本金,并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理,建成后由政府分批付款回購(gòu)。從融資的角度看,BT方式也可以視為對(duì)建筑商的融資,用BT方式能夠避讓基建投資的高峰期。對(duì)此,我省可以選擇適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目探索運(yùn)用,一方面對(duì)資金短缺問(wèn)題不無(wú)補(bǔ)益,另一方面也可以為此后的基建投資積累經(jīng)驗(yàn)。

3 對(duì)省屬資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行資產(chǎn)重組整合

集中力量清收債權(quán),回籠資金,統(tǒng)一協(xié)調(diào),籌出部分資金集中引導(dǎo)投資方向。據(jù)了解,省屬資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司(如省經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資公司,省經(jīng)貿(mào)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司,省煤炭資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等)存量資產(chǎn)數(shù)百億元,對(duì)外投資及債權(quán)數(shù)額巨大。但是目前整體債權(quán)回收存量較大,資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量有較大的提升空間。因此,進(jìn)一步對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行資產(chǎn)重組整合,回收債權(quán),有引導(dǎo)的進(jìn)行一定的重點(diǎn)工程項(xiàng)目投資,既能解決建設(shè)資金短缺問(wèn)題,又能提高資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的產(chǎn)業(yè)集中度,獲得較為穩(wěn)定的收益。

4 有效利用現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)的投融資平臺(tái),利用資本市場(chǎng)進(jìn)行融資,集中投融資窗口,提高持續(xù)投融資能力

目前,交通、水利等重點(diǎn)領(lǐng)域均有政府出資的專門(mén)的投融資主體,如省交通投資公司,省水利投資公司等。前不久,省交通投資公司成功發(fā)行20億“山西交通”企業(yè)債,解決了高陵高速公路的建設(shè)資金。我們?cè)跒榇顺鼍叻梢庖?jiàn)書(shū)的服務(wù)過(guò)程中亦深感只有長(zhǎng)期重視資本市場(chǎng)融資的前期準(zhǔn)備工作,未雨綢繆,方能在急需時(shí)起到立竿見(jiàn)影的效果。因此,對(duì)交通、水利包括能源方面的現(xiàn)固有投資主體要加大培育,依法完善公司治理結(jié)構(gòu),建立健全財(cái)務(wù)制度,使其發(fā)展成為具有持續(xù)性的投融資平臺(tái)。

5 加強(qiáng)法律審查,切實(shí)保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利進(jìn)行

1)加大基建程序合規(guī)審查力度,確保項(xiàng)目的合法建設(shè)。在基建投資程序的審查過(guò)程中,尤須注意國(guó)有企業(yè)投資合規(guī)審查。例如,一些經(jīng)營(yíng)性基建項(xiàng)目的投資人選擇屬于強(qiáng)制招標(biāo)的范圍,不能由主管部門(mén)直接指令國(guó)有企業(yè)承建。如國(guó)有企業(yè)以行政指令的方式取得項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán),其即便是以自有資金投入,取得其他合規(guī)手續(xù),符合經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目認(rèn)定的實(shí)質(zhì)條件,也會(huì)被認(rèn)為權(quán)利取得程序有明顯瑕疵。會(huì)對(duì)資產(chǎn)變現(xiàn)、再融資造成障礙,有可能會(huì)使政府部門(mén)承擔(dān)不必要的擔(dān)保、承諾等責(zé)任。

2)運(yùn)用法律手段,規(guī)范工程施工管理。在以往的工程(特別是大型工程)建設(shè)結(jié)束后,極易出現(xiàn)施工糾紛的高發(fā)態(tài)勢(shì),甚至出現(xiàn)群體性事件。此類糾紛形成的原因相當(dāng)復(fù)雜,有因拆遷延誤引起的索賠、有因設(shè)計(jì)變更引發(fā)的索賠、有因質(zhì)量問(wèn)題引起的索賠,還有因延誤工期引發(fā)的索賠等等。其中有客觀因素的影響,亦有以行政管理的方式替代民事合同的管理,以行政指令的方式替代民事的要約、承諾,以行政鉗制替代民事責(zé)任追究,對(duì)合同資料、證據(jù)材料未予充分重視等主觀因素的影響。

3)重視、正視基建項(xiàng)目中的土地問(wèn)題。土地制約重點(diǎn)工程推進(jìn)亦是在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在的問(wèn)題。2008年6月1日,三部委的15號(hào)令《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》正式施行,2009年,三部委又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于適用〈違法土地管理規(guī)定行為處分辦法〉第三條有關(guān)問(wèn)題的通知》,就違反土地管理規(guī)定行為有關(guān)具體問(wèn)題作了更明確的闡釋。從中央政府層面來(lái)看,對(duì)土地違法行為態(tài)度明確,處分愈加嚴(yán)厲。僅在2008年,因土地違法問(wèn)題,全國(guó)有449人受到行政處分,971人受到黨紀(jì)處分,213人被追究了刑事責(zé)任,土地問(wèn)題確實(shí)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中“一觸即倒的高壓線”。因此,對(duì)土地手續(xù)不完備的項(xiàng)目,有關(guān)部門(mén)亦要保持足夠的警惕,以免觸及紅線,帶來(lái)不必要的損失和傷害。