政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施問題初探

劉洪海 徐達(dá)志

0 引言

代建制的邏輯起點(diǎn)和依據(jù)是把原來的行政管理關(guān)系，轉(zhuǎn)變成基于委托人、代建人、使用人三者之間的契約關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作的市場(chǎng)化和管理的專業(yè)化。目的是通過專業(yè)化管理達(dá)到效益最大化和提高項(xiàng)目管理水平的目的。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，主要是通過制定一系列的制度，把建設(shè)單位的職責(zé)在建設(shè)期劃分出來，交由專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司，使現(xiàn)行的“建用合一”改為“建用分開”。代建制是破解因?yàn)樗姓呷蔽欢鴰淼恼顿Y項(xiàng)目市場(chǎng)封閉、效率低下、資源浪費(fèi)甚至滋生腐敗等問題的有效途徑。

在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國早在20世紀(jì)90年代就開始了代建制的試點(diǎn)工作。自1993年廈門開始試驗(yàn)代建制，至今方興未艾，采用代建制將是今后政府投資工程的主要方式。全國已有30多個(gè)省市自治區(qū)試行代建制，各地紛紛出臺(tái)有關(guān)管理?xiàng)l例20多個(gè)，并根據(jù)各自實(shí)際情況，形成了不同的實(shí)施模式[1]。中央政府也在逐步積累經(jīng)驗(yàn)，抓緊相關(guān)立法。但是也應(yīng)清楚地看到，由于國家相關(guān)法律環(huán)境還不完善，缺乏相應(yīng)的配套政策，目前我國代建市場(chǎng)發(fā)育還不充分，存在一些問題，各級(jí)政府、事業(yè)單位在接受代建制時(shí)還心存猶疑。因此需要分析研究在推廣中存在的問題，完善并夯實(shí)代建制推廣實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，真正發(fā)揮其在政府投資項(xiàng)目管理中的優(yōu)勢(shì)作用。

1 存在問題

1.1 風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問題

代建的本意是將政府組成的項(xiàng)目法人承擔(dān)的建設(shè)責(zé)任轉(zhuǎn)給代建公司，由其作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，行使項(xiàng)目法人的管理職能并承擔(dān)建設(shè)單位的部分風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，但目前缺少與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移相應(yīng)的法律依據(jù)，項(xiàng)目代建不是一個(gè)法律制度，法律賦予建設(shè)單位的責(zé)任和義務(wù)以及建設(shè)單位的違法責(zé)任追究制度，也不能因?yàn)榇ㄟ^程中的委托而轉(zhuǎn)移，項(xiàng)目建設(shè)管理從使用單位分離出來，而風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任卻不能從法律上保證轉(zhuǎn)移給代建單位，致使使用單位顧慮重重。

1.2 地位問題

代建單位在代建制中是被設(shè)計(jì)為具有獨(dú)立法人資格的專業(yè)項(xiàng)目管理公司，由其代理業(yè)主行使項(xiàng)目管理任務(wù)，但是代建單位的法律地位卻沒有確定，這是目前阻礙代建工作順利推進(jìn)的一項(xiàng)十分重要的因素。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，作為項(xiàng)目法人的代建單位在與地方各種行政審批部門的接洽中，還存在一定困難，比如當(dāng)代建單位辦理前期手續(xù)時(shí)，因目前的基本建設(shè)程序中尚未有相關(guān)文件規(guī)定代建單位的作用與地位，這使其在辦理前期手續(xù)時(shí)往往遭遇到不被認(rèn)可的尷尬。一些代建單位迫于無奈，不得不依附和求助于項(xiàng)目使用單位，從而使得代建效果大打折扣，也與推行代建制的初衷所不符。而使用單位因退出建設(shè)管理職能，不愿出面辦理，這樣就導(dǎo)致代建單位和使用單位矛盾不斷，相互推諉。

1.3 拆遷問題

項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作的難點(diǎn)之一就是大量的房屋拆遷和土地征用問題。過去往往依靠政府強(qiáng)有力的行政推助，并適時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)政策來保證工作順利進(jìn)行，其表現(xiàn)的是政府行為。而運(yùn)用代建制，則改為代建單位來完成此項(xiàng)工作。因?yàn)榇▎挝缓苡锌赡苁欠潜镜仄髽I(yè)，涉及拆遷過程中與當(dāng)?shù)馗鞑块T、各組織及群眾的協(xié)調(diào)，作為企業(yè)行為，相比政府行為往往是舉步維艱，從而在時(shí)間、資金等方面蒙受損失。

1.4 干擾問題

一些強(qiáng)勢(shì)的使用單位的越權(quán)干預(yù)是最常見的問題之一。目前存在著這樣一種代建行為的格局，即大業(yè)主，小代建單位，一些使用單位為了自身的或部門利益，對(duì)代建工作橫加干涉，在一定程度上影響了代建單位對(duì)項(xiàng)目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性。

1.5 取費(fèi)問題

代建項(xiàng)目的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，主要是參照?qǐng)?zhí)行財(cái)政部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》(財(cái)經(jīng)建函[2004]300號(hào))中的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位和政府設(shè)立(或授權(quán))產(chǎn)生的代建單位，按不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定。政府招標(biāo)產(chǎn)生的項(xiàng)目代建單位，由同級(jí)財(cái)政部門比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)編制標(biāo)底。由此可見，代建單位的管理費(fèi)和建設(shè)單位的管理費(fèi)用相差無幾，而兩者在管理時(shí)發(fā)生的費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任是大不相同的。因此，以傳統(tǒng)基建管理方式所對(duì)應(yīng)的建設(shè)管理費(fèi)來限定代建管理費(fèi)是不合理的，影響了積極性，激勵(lì)作用更無從談起。

1.6 市場(chǎng)開放問題

代建制應(yīng)有一個(gè)開放的環(huán)境，形成一個(gè)成熟的市場(chǎng)才能充分發(fā)揮代建制的優(yōu)越性。影響項(xiàng)目管理企業(yè)進(jìn)入該市場(chǎng)的門檻主要有兩個(gè):1)所采取的代建制模式，從各地情況看，目前代建制主要有專門機(jī)構(gòu)代建、招標(biāo)選擇代建單位和有限指定代建單位三種模式。當(dāng)政府成立專門機(jī)構(gòu)代建時(shí)，如深圳模式，雖然這種模式中的代建單位屬于專業(yè)性機(jī)構(gòu)，可以充分發(fā)揮專業(yè)人才、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，但是權(quán)力過于集中，形成一定程度的壟斷，這種管理模式不能提供一個(gè)開放的環(huán)境供自由競(jìng)爭(zhēng)，也就難以充分發(fā)揮代建制的優(yōu)越性。2)履約保函問題。一些地方采用的代建制模式雖有相對(duì)開放的環(huán)境，但高額的履約保函卻提高了門檻。根據(jù)目前部分省市的代建管理辦法，要求在明確代建內(nèi)容后，由代建單位提交工程概算投資10%～30%的銀行履約保函，這種履約擔(dān)保極大地提高了代建市場(chǎng)的門檻，高額的銀行履約保函很可能使代建企業(yè)受制于啟動(dòng)資金壓力而放棄開展“代建制”[2]。

2 對(duì)策

1)盡快完善與之相配套的法律法規(guī)，在法律上明確代建單位的地位與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)轉(zhuǎn)移的法律依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，代建單位在工程竣工驗(yàn)收前風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，明確具體的工程考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督制度;明確實(shí)行擔(dān)保和保險(xiǎn)的制度，打消使用單位沒有管理卻承擔(dān)管理風(fēng)險(xiǎn)的弊端[3]。2)針對(duì)拆遷問題和代建單位地位問題，可以借鑒廈門的模式，建立政府的項(xiàng)目建設(shè)指揮部，作為代建制的領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解決前期建設(shè)過程中涉及部門之間的交叉審批等問題。項(xiàng)目指揮部門分為規(guī)劃設(shè)計(jì)、征地拆遷、建設(shè)管理專業(yè)等小組，從政府各職能部門抽調(diào)主要領(lǐng)導(dǎo)人員組成，使代建過程中前期出現(xiàn)的問題直接由指揮部解決，使代建單位發(fā)揮其管理的特長(zhǎng)，使工程取得良好的效果[4]。3)對(duì)于門檻問題，目前代建市場(chǎng)發(fā)育不完善、水平高專業(yè)性強(qiáng)的代建單位少、良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還未形成的情況下，全面市場(chǎng)化的選擇代建單位的機(jī)制還難以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在一些地方采取“短名單”方式，組建代建單位庫，對(duì)于提升代建單位實(shí)力、規(guī)范代建行為、保證代建質(zhì)量、降低代建風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了一定的積極作用，是一種比較符合目前代建市場(chǎng)實(shí)際情況的作法。工程項(xiàng)目代建單位提交一定比例的銀行履約保函是必要的，但金額應(yīng)控制在代建服務(wù)費(fèi)的5%～10%[5]。4)在代建制的框架下，代建單位作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，是全過程的代建，履行建設(shè)單位的全部職責(zé)。但考慮到項(xiàng)目使用功能的特殊性，在項(xiàng)目選址及設(shè)計(jì)階段，在不超出建設(shè)內(nèi)容的前提下，代建單位應(yīng)充分尊重使用單位的意見;而在項(xiàng)目開工后，使用單位則不宜過多地介入代建單位的項(xiàng)目管理。

3 結(jié)語

從各地改革實(shí)踐看，代建制的推行，對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理發(fā)揮了積極作用，特別是在強(qiáng)化前期工作、引入市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制、提高建設(shè)管理的專業(yè)化水平、抑制長(zhǎng)期存在的“三超”問題等方面，都取得了較為明顯的成效，應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)。在推進(jìn)過程中，代建單位的培育是關(guān)鍵，相關(guān)法律法規(guī)的制定是基礎(chǔ)，少干預(yù)多扶持是保障，這些措施是深化改革與推廣的必然選擇。

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