農(nóng)民平等權(quán)的法律保障探討

李 赫

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

1 我國(guó)農(nóng)民平等權(quán)的現(xiàn)狀分析

農(nóng)民是指直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者（不包括農(nóng)奴和農(nóng)業(yè)工人），他們具有兩個(gè)顯著的特征：一是從戶籍制度上來(lái)看，他們屬于農(nóng)業(yè)戶口；二是以耕種土地為業(yè)，并以耕種土地所得作為供養(yǎng)自己和家庭成員主要生活來(lái)源的社會(huì)成員。而在人們的日常生活用語(yǔ)中，農(nóng)民這一稱謂是職業(yè)與身份的統(tǒng)一體。作為職業(yè)的農(nóng)民，是指那些經(jīng)營(yíng)農(nóng)地、并主要依賴于從農(nóng)地中所獲得的收益來(lái)維持基本生活的社會(huì)群體；作為身份的農(nóng)民，它是指那些在行為方式、價(jià)值觀念、社會(huì)認(rèn)知態(tài)度等方面迥異于其它社會(huì)群體，帶有厚重鄉(xiāng)土特質(zhì)的一類人群。從法律的角度講，農(nóng)民只要具有我國(guó)的國(guó)籍，就是我國(guó)的公民，就應(yīng)當(dāng)平等地享有我國(guó)公民在國(guó)家中的地位和權(quán)利。然而由于歷史的和現(xiàn)實(shí)諸多因素，導(dǎo)致嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的不平等地位。

1.1 農(nóng)民政治權(quán)利方面的不平等

20世紀(jì)50年代以來(lái)人為建立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，既是中國(guó)農(nóng)民喪失遷徙自由權(quán)的標(biāo)志，也是中國(guó)農(nóng)民平等權(quán)利失落的起點(diǎn)。農(nóng)民政治權(quán)利的不平等也就在情理之中了。我們僅從選舉權(quán)和被選舉權(quán)來(lái)看，1953年的《選舉法》對(duì)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區(qū)為5∶1；全國(guó)為8∶1。1995年《選舉法》才統(tǒng)一把各級(jí)人民代表選舉中的農(nóng)村與城市每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1，即農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)，這意味著農(nóng)村人口的選舉權(quán)相當(dāng)于城市人口的四分之一。這顯然是在法律上設(shè)置了農(nóng)村人口與城市人口的政治權(quán)利的不平等。從1995年統(tǒng)計(jì)的全國(guó)人口數(shù)分析，農(nóng)村約每88萬(wàn)人選1名全國(guó)人大代表，城市約每22萬(wàn)人選1名全國(guó)人大代表。第十屆全國(guó)人大代表選舉農(nóng)村按人口每96萬(wàn)人選代表1人，城市按人口每24萬(wàn)人選代表1人。農(nóng)民代表在全國(guó)人大的構(gòu)成比例與其總?cè)藬?shù)也是極不相稱的，第一屆有農(nóng)民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆與工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％；第十屆與工人代表共551名，占2985名全國(guó)人大代表總數(shù)的18.46％。在十屆全國(guó)政協(xié)2238名委員中，真正的農(nóng)民委員僅只1名。農(nóng)民政治權(quán)利的不平等還體現(xiàn)在擔(dān)任公共職務(wù)、結(jié)社等諸多方面。

1.2 農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面的不平等

從學(xué)理上探討經(jīng)濟(jì)權(quán)利比較復(fù)雜，可以從剪刀差、城鄉(xiāng)差距和基尼系數(shù)中管窺農(nóng)民不平等的經(jīng)濟(jì)地位。

剪刀差表明工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)值的不等量交換，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行超經(jīng)濟(jì)剝奪。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”向國(guó)家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6868.12億元，約占農(nóng)民所創(chuàng)造價(jià)值的18.5％。在1979年到1994年的16年間，政府通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民那里占有了大約15000億元的收入，同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755億元，各項(xiàng)支農(nóng)支出3769億元，政府通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)制度提取農(nóng)業(yè)剩余約12986億元，農(nóng)民平均每年的總負(fù)擔(dān)高達(dá)811億元。本來(lái)就生活在貧困之中的農(nóng)民在這種不平等的超經(jīng)濟(jì)剝奪中陷入了更加貧困的境地，這正源于農(nóng)民權(quán)利的缺失。

基尼系數(shù)是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)貧富差距的權(quán)威性指標(biāo)。據(jù)有關(guān)方面測(cè)算數(shù)字，我國(guó)的基尼系數(shù)在改革開(kāi)放前為0.16，1980年為0.3左右，1990年為0.343，1994年為0.434，突破了0.4的國(guó)際警戒線，2003年已經(jīng)達(dá)0.458，2004年已超過(guò)0.465，2005年逼近0.47，有的認(rèn)為已達(dá)0.5。另?yè)?jù)1998年數(shù)據(jù)，我國(guó)10％的高收入者占了總收入的38.4％，而20％的低收入者僅占總收入的5.5％；從全國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款來(lái)看，1.26％的富人占有7萬(wàn)億元存款的27％，7.8％的富人占有7萬(wàn)億元存款的65％。中國(guó)15％的人卻擁有了85％的財(cái)富。這說(shuō)明社會(huì)財(cái)富日益集中到少數(shù)人手中，貧富差距明顯拉大，兩極分化已相當(dāng)突出。世界銀行認(rèn)為中國(guó)已成為世界上收入分配最不平等的國(guó)家。社會(huì)貧富的兩極分化，對(duì)農(nóng)民這些弱勢(shì)階層的經(jīng)濟(jì)平等權(quán)利提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.3 農(nóng)民社會(huì)權(quán)利方面的不平等

社會(huì)權(quán)利主要有社會(huì)保障權(quán)、家庭婦女兒童和未成年人受保護(hù)權(quán)、享受適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等。我國(guó)《憲法》規(guī)定的社會(huì)權(quán)利有獲得物質(zhì)幫助權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、婚姻家庭老人婦女兒童受保護(hù)權(quán)。

2 導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)民平等權(quán)缺失的原因分析

2.1 制約權(quán)利的行使

首先，由制度歧視所造成的身份差別是嚴(yán)重妨礙農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的根源。遷徙自由是人們追求幸福、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值和目標(biāo)的“復(fù)合性”權(quán)利，它在整個(gè)憲法權(quán)利體系中具有基礎(chǔ)性的意義。1982年憲法沒(méi)有對(duì)遷徙自由作出規(guī)定。但以限制遷徙自由為實(shí)際內(nèi)容的戶籍制度，事實(shí)上造就了不公正的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，阻隔著農(nóng)民以自由遷徙的方式完成從“從身份到契約”的轉(zhuǎn)變，并直接形成了與憲政精神的抵觸。這種實(shí)行嚴(yán)格的以身份配置資源的公共行政政策，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下繼續(xù)實(shí)行，無(wú)疑嚴(yán)格地限制了勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)，不符合價(jià)值規(guī)律。

其次，利益表達(dá)機(jī)制的不完善，農(nóng)民利益無(wú)法得到有效保障。民主制度的基礎(chǔ)是在強(qiáng)有力法治保障下的良好的選舉制度及暢通的民意表達(dá)機(jī)制。在社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)各階層勢(shì)必有諸多的利益不一致，城鄉(xiāng)差別不會(huì)一夜消失，但決不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)對(duì)農(nóng)民憲法權(quán)利的蔑視和隨意的侵害。特別是農(nóng)民在依據(jù)憲法表達(dá)其意愿過(guò)程中受到國(guó)家機(jī)關(guān)的粗暴對(duì)待更是為憲法所不允許，其建議權(quán)、申訴控告權(quán)應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家保護(hù)?，F(xiàn)實(shí)政治生活中農(nóng)民由于缺少自己的利益表達(dá)和維權(quán)機(jī)制，更缺少利益表達(dá)的代言人，其利益無(wú)法得到有效保障的現(xiàn)象層出不窮。在推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)的過(guò)程中，村民自治制度還不夠完善，農(nóng)民的民主選舉，民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利還沒(méi)能得到充分保障。

2.2 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的乏力和相對(duì)貧困的擴(kuò)大化

現(xiàn)在，除少數(shù)農(nóng)村外，城鄉(xiāng)收入差距仍不斷擴(kuò)大。收入產(chǎn)生差別固然有多方面的原因，但農(nóng)民經(jīng)濟(jì)平等權(quán)被侵害無(wú)疑是其中的原因之一。幾十年來(lái)，農(nóng)業(yè)為國(guó)家的發(fā)展注入了大量資本，成為國(guó)有原始資產(chǎn)投入的初始人，然而得到的回報(bào)卻不成比例且年年下降。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)目前尚處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的時(shí)期，生產(chǎn)力水平低下且各地發(fā)展不平衡，與比較發(fā)達(dá)的現(xiàn)代工業(yè)相比，把這種不加保護(hù)的農(nóng)業(yè)推向市場(chǎng)進(jìn)行交易本身就是不公平的。國(guó)家資源分配的不平等，使農(nóng)業(yè)在為工業(yè)化進(jìn)程承擔(dān)積累重任的同時(shí)，失去了自身的發(fā)展機(jī)會(huì)，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的機(jī)會(huì)。

2.3 身份地位的差異導(dǎo)致社會(huì)權(quán)利的輕視

社會(huì)權(quán)利是憲法賦予國(guó)家的增進(jìn)民眾福祉的權(quán)利。我國(guó)《憲法》規(guī)定的社會(huì)權(quán)利有勞動(dòng)權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、婚姻家庭老人婦女兒童受保護(hù)權(quán)等。然而在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民作為中華人民共和國(guó)公民的一員卻很難在這些方面享受到應(yīng)有的權(quán)利。

導(dǎo)致農(nóng)民社會(huì)權(quán)利缺失的原因是多方面的，比如：傳統(tǒng)等級(jí)觀念的負(fù)面影響；二元制社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的不平等；立法中存在對(duì)農(nóng)民的歧視性規(guī)定；農(nóng)民自身原因以及實(shí)踐中缺少必要的監(jiān)管，等等。但最根本的還在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的身份地位的差異。長(zhǎng)期以來(lái)，由于歷史的、現(xiàn)實(shí)的以及體制上的各種因素，在我國(guó)實(shí)際形成了城鄉(xiāng)二元制的社會(huì)結(jié)構(gòu)，尤其是在工業(yè)化的過(guò)程中，更是以犧牲農(nóng)民利益的方式滿足國(guó)家工業(yè)發(fā)展的需要。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不足以滿足所有人的保障的前提下，各類優(yōu)勢(shì)資源和國(guó)家保障又必然優(yōu)先保障城市。這些都直接導(dǎo)致了農(nóng)民在社會(huì)權(quán)利上的事實(shí)上的不平等地位。

3 依法保障農(nóng)民平等權(quán)的幾點(diǎn)建議

3.1 建立和完善農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的憲政制度

民主最完善最首要的內(nèi)容是完善政治民主，最直接的內(nèi)容是完善立法民主。為此，法律應(yīng)明確修改不合理的選舉制度、戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等等，要兼顧城鄉(xiāng)、工農(nóng)和全體公民的共同利益和福祉，督促政府轉(zhuǎn)變觀念和職能，保證農(nóng)民真正享有在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活諸方面的平等權(quán)。應(yīng)明確賦予農(nóng)民平等的社會(huì)地位與平等的社會(huì)權(quán)利，包括社會(huì)保障權(quán)利、居住和遷徙的權(quán)利、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利等等。同時(shí)對(duì)于農(nóng)民享有的權(quán)利提供充分的法律保障和救濟(jì)措施，對(duì)于侵害農(nóng)民人身及合法財(cái)產(chǎn)等權(quán)益的行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。特別是進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層政權(quán)建設(shè)方面的法律法規(guī)，規(guī)范村民自治、民族區(qū)域自治行為，以法治手段堅(jiān)定保障農(nóng)民的各項(xiàng)基本權(quán)利落到實(shí)處，堅(jiān)決打擊侵犯農(nóng)民民主權(quán)益的各種違法犯罪活動(dòng)。

3.2 建立完善農(nóng)民遷徙自由制度

遷徙自由體現(xiàn)著對(duì)人的價(jià)值的憲政關(guān)懷，它能夠?yàn)檗r(nóng)民自身的全面自由發(fā)展及其它權(quán)利的拓展提供廣闊的空間，為瓦解傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)并祛除由此而生的城鄉(xiāng)歧視、城鄉(xiāng)差別提供制度上的契機(jī)與可能。

改變農(nóng)民的不平等現(xiàn)狀，就必須在法律上確認(rèn)農(nóng)民的平等權(quán)利。盧梭有一句名言：“恰恰因?yàn)槭挛锏牧α靠偸莾A向于破壞平等，所以，法律的力量就應(yīng)該總是傾向于維護(hù)平等?！本臀覈?guó)目前而言，還農(nóng)民以國(guó)民待遇，在立法上廢除現(xiàn)行戶籍制度，打破二元化的城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)遷徙自由，是十分關(guān)鍵的。同時(shí)，以農(nóng)民為主體的自由遷徙有助于形成政府間競(jìng)爭(zhēng)博弈的憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)，有助于形成憲政所必需的公民意識(shí)和政治理性。只有當(dāng)農(nóng)民以具有完善人格和個(gè)人理念的自由公民形象出現(xiàn)并真正成為政治關(guān)系的完整主體時(shí)，才能為憲政和法治建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.3 落實(shí)農(nóng)民社會(huì)保障與救濟(jì)制度

首先，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，既是憲法賦予公民的基本權(quán)利，也是國(guó)際人權(quán)公約的根本要求。其次，在當(dāng)今法治社會(huì)，公民社會(huì)保障權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的最佳途徑是社會(huì)保障權(quán)的制度化即法治化，使得相關(guān)事務(wù)具有可操作性。最后，認(rèn)識(shí)和解決農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題必須時(shí)刻以和諧社會(huì)理念中的公平正義、和諧有序作為最根本的指導(dǎo)思想，讓每一名社會(huì)成員從改革開(kāi)放和國(guó)家發(fā)展中平等地獲得利益。

［1］張帆.取消對(duì)農(nóng)民的歧視待遇—與法學(xué)博士許志永的對(duì)話［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2005-04-27.

［2］徐冰.城鄉(xiāng)差距：世紀(jì)難題求解［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2005-03-09.

［3］程國(guó)有.試論當(dāng)前農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)及對(duì)策［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1994，（2）.

［4］［法］盧梭.社會(huì)契約論［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，1980.