排污權(quán)交易政策的制度創(chuàng)新分析

張 欣

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 人文學(xué)院,遼寧 大連 116023)

排污權(quán)交易政策的制度創(chuàng)新分析

張 欣

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 人文學(xué)院,遼寧 大連 116023)

從制度創(chuàng)新這一理論視角出發(fā),在對(duì)排污權(quán)交易制度的創(chuàng)新動(dòng)力和創(chuàng)新模式分析的基礎(chǔ)上,提出路徑依賴、制度時(shí)滯和忽視學(xué)習(xí)的重要性等排污權(quán)制度創(chuàng)新中的障礙并給出相應(yīng)建議。

排污權(quán)交易制度;制度創(chuàng)新;路徑依賴

發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)秀成果表明,排污權(quán)交易制度具有我國(guó)現(xiàn)有制度不可比擬的優(yōu)越性。因此,對(duì)排污權(quán)交易制度進(jìn)行進(jìn)一步研究和推廣成為我國(guó)控制空氣污染的一個(gè)重要課題。與以往的排污控制制度相比,排污權(quán)交易制度有其自身不可替代的優(yōu)點(diǎn)。如果僅采取收費(fèi)監(jiān)督的機(jī)制,一旦企業(yè)減排的邊際成本大于稅率,則企業(yè)會(huì)停止治理污染,寧可繳納稅費(fèi)。而市場(chǎng)機(jī)制則會(huì)促使企業(yè)不斷減排,直到排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格等于邊際成本。市場(chǎng)上排污權(quán)價(jià)格相對(duì)稅費(fèi)來(lái)說(shuō),更加靈活,可以調(diào)整,同時(shí)也會(huì)反映出比較真實(shí)的企業(yè)減排能力,更能有效促進(jìn)企業(yè)的減排工作。并且,利用市場(chǎng)機(jī)制這樣的政策手段,政府無(wú)需逐一掌握各企業(yè)詳細(xì)的排污信息,解決了由于信息不對(duì)稱所造成的排污權(quán)分配不合理問(wèn)題,也有效避免了尋租、抽租等現(xiàn)象。從而使政策更為經(jīng)濟(jì)有效,也節(jié)省了政府大量的監(jiān)督管理費(fèi)用。美國(guó)在1990年發(fā)布的清潔大氣修正法案中規(guī)定了可交易排放系統(tǒng),如果設(shè)施排放量降至標(biāo)準(zhǔn)以下或提前達(dá)標(biāo),其多余的排放量可用于將來(lái)的排放或出售,即實(shí)施排污權(quán)交易制度。統(tǒng)計(jì)表明:參加二氧化硫排污權(quán)交易的電廠1995年二氧化硫的排放量比1990年減少了45%,而沒(méi)有參加交易體系的電廠1995年比1990年排放二氧化硫增長(zhǎng)了12%。美國(guó)國(guó)家環(huán)保局在排污權(quán)交易政策實(shí)施之前預(yù)測(cè),要達(dá)到控制排放的目標(biāo),若不實(shí)施交易政策每年的治理費(fèi)用約為50億美元,而排污權(quán)交易實(shí)施后實(shí)際費(fèi)用每年只有20億美元[2]。

一、排污權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)及其實(shí)施方式

科斯在其《社會(huì)成本問(wèn)題》中表明,如果交易成本為零,無(wú)論初始產(chǎn)權(quán)如何界定,都可以通過(guò)市場(chǎng)交易和自愿協(xié)商達(dá)到資源的最優(yōu)配置;如果交易成本不為零,可以通過(guò)合法權(quán)利的初始界定和經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)化選擇來(lái)提高資源配置效率,實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化,而無(wú)須拋棄市場(chǎng)機(jī)制[1]。

排污權(quán)交易制度來(lái)源于科斯的產(chǎn)權(quán)理論。排污權(quán)交易制度實(shí)施過(guò)程是:政府作為社會(huì)環(huán)境資源擁有者的代表,在一定區(qū)域內(nèi)根據(jù)污染控制水平的需要制定總排污量上限,并分成若干排放污染物的權(quán)利,分配發(fā)放或以股票拍賣方式出售給排污者;企業(yè)根據(jù)自身生產(chǎn)狀況安排配額,進(jìn)行污染物排放,或者決定買入或賣出排污權(quán)。在排污權(quán)交易制度中,解決空氣污染的外部性問(wèn)題并不一定要實(shí)施政府干預(yù)。政府可以僅作為社會(huì)環(huán)境資源擁有者的代表,在明確排污所有權(quán)的情況下,排污權(quán)本身可以建立一個(gè)外部性市場(chǎng),排污者可以根據(jù)自身情況選擇購(gòu)買排污權(quán)、自行治理污染或者出賣排污權(quán),根據(jù)成本-收益狀況進(jìn)行排污權(quán)交易,市場(chǎng)會(huì)自動(dòng)達(dá)成帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。

排污權(quán)交易制度是利用市場(chǎng)機(jī)制解決排污權(quán)的分配,這與之前的政府監(jiān)督手段有著很大區(qū)別。

二、排污權(quán)交易制度的創(chuàng)新動(dòng)力及模式

1.排污權(quán)交易制度創(chuàng)新的動(dòng)力分析

(1)環(huán)境容量的稀缺性。環(huán)境容量的稀缺是排污權(quán)交易產(chǎn)生的根本動(dòng)力。當(dāng)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模相對(duì)較小時(shí),環(huán)境凈化功能可以調(diào)節(jié)污染的破壞,此時(shí)對(duì)有效的排污控制制度的需求較低。然而,隨著企業(yè)排污量急速加大,環(huán)境凈化功能難以滿足人類生產(chǎn)、生活排放污染物的需要,清潔空氣成為稀缺產(chǎn)品,其相對(duì)價(jià)格上升。而且隨著環(huán)境容量的稀缺性的不斷增加和相對(duì)價(jià)格的進(jìn)一步提高,也就增加了排污權(quán)交易的收益。當(dāng)環(huán)境容量的稀缺性發(fā)展到一定程度時(shí),排污權(quán)交易的收益就可能高于成本,從而促使排污權(quán)交易制度的最后形成[3]。

(2)預(yù)期利益具有促進(jìn)作用。排污權(quán)交易制度至少涉及三個(gè)利益集團(tuán):政府、企業(yè)和居民。企業(yè)可視為環(huán)境的積極消費(fèi)者;居民則是環(huán)境的消極消費(fèi)者;政府則處在一個(gè)中立的位置上,起到權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的重要作用。

隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高,人們不僅僅滿足于溫飽問(wèn)題,而且要求更高的生活水平。消極的環(huán)境消費(fèi)者,比如排污企業(yè)周邊居民,就會(huì)形成一個(gè)新的利益集團(tuán)。在他們看來(lái),環(huán)境對(duì)自身的影響日益加大,保護(hù)環(huán)境十分重要。他們形成了諾斯所說(shuō)的“第一行動(dòng)集團(tuán)”。但是,“第一行動(dòng)集團(tuán)”由于分布分散、搭便車等因素,實(shí)施新制度創(chuàng)新的成本極高。所以他們極力說(shuō)服政府改善環(huán)境,保護(hù)子孫后代的利益。政府則充當(dāng)了所謂的“第二行動(dòng)集團(tuán)”。政府同樣發(fā)現(xiàn),實(shí)施產(chǎn)權(quán)交易制度有利于交易費(fèi)用的降低和尋租行為的減少。綜合以上,不論是“第一行動(dòng)集團(tuán)”還是“第二行動(dòng)集團(tuán)”,都可以在制度的創(chuàng)新中得到相應(yīng)的利益,第一利益集團(tuán)與第二利益集團(tuán)同心協(xié)力,與既得利益集團(tuán)即企業(yè)展開(kāi)博弈,最終把制度創(chuàng)新變成現(xiàn)實(shí)。

2.我國(guó)排污權(quán)交易制度的創(chuàng)新模式

我國(guó)排污權(quán)交易制度屬于需求回應(yīng)型的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新方式和漸進(jìn)型制度創(chuàng)新方式的組合。首先是國(guó)外的成功案例促使國(guó)人產(chǎn)生對(duì)排污權(quán)交易制度引進(jìn)的需求。但由于初級(jí)行動(dòng)集團(tuán)為附近居民,或者其他環(huán)境保護(hù)者,其力量過(guò)于分散,又存在“搭便車”等行為,新的利益集團(tuán)推行制度創(chuàng)新的成本極高。而政府迫于基層群眾、下級(jí)政府和輿論的壓力,更由于排污權(quán)交易制度有利于促進(jìn)社會(huì)收益的最大化,從而進(jìn)行強(qiáng)制性的制度安排。但在制度創(chuàng)新的過(guò)程中,我國(guó)采用試點(diǎn)政策,首先在山東、山西、天津等排污大省市進(jìn)行試點(diǎn),并逐步推進(jìn)制度進(jìn)程。

這種制度安排的組合不會(huì)造成很強(qiáng)烈的震蕩,在制度推行和實(shí)施上破壞力較小。給予社會(huì)一個(gè)適應(yīng)的時(shí)間和空間,相對(duì)來(lái)說(shuō)比較溫和。因此制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的摩擦成本也會(huì)較小。但是,由于制度拖延時(shí)間較長(zhǎng),也可能造成利益集團(tuán)的尋租行為。并且會(huì)出現(xiàn)制度時(shí)滯等一系列問(wèn)題。所以,我國(guó)在排污權(quán)控制制度的推行中應(yīng)注意這些問(wèn)題,安排好制度創(chuàng)新的時(shí)間。

三、排污權(quán)交易制度在創(chuàng)新中的障礙

1.路徑依賴

路徑依賴是指一個(gè)具有正反饋機(jī)制的體系,一旦在外部性偶然事件的影響下被系統(tǒng)所采納,便會(huì)沿著一定的路徑發(fā)展演進(jìn),而很難為其他潛在的甚至更優(yōu)的體系所代替[4]。我國(guó)的污染控制制度在創(chuàng)新方面同樣遇到了很強(qiáng)的路徑依賴問(wèn)題。并且在不同的地區(qū),路徑依賴的主導(dǎo)因素也不盡相同。主要分以下幾個(gè)方面。

(1)制度具有一定的規(guī)模效應(yīng)。原有的污染控制制度在設(shè)計(jì)和推廣過(guò)程中已經(jīng)投入了相當(dāng)大的資金,如企業(yè)排污水平的計(jì)量資金。如果原有污染控制制度不改變,其追加的資金和成本會(huì)逐步下降。而制度創(chuàng)新則意味著原有制度的投資全部廢棄的同時(shí)要對(duì)新的制度進(jìn)行相對(duì)較大的投資,這使得地區(qū)政府不愿主動(dòng)改變?cè)姓摺?/p>

(2)既得利益集團(tuán)的阻礙作用。我國(guó)某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū),重工業(yè)是整個(gè)地區(qū)最重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。在原有排污控制制度下,政府和地方重工業(yè)企業(yè)已經(jīng)形成一個(gè)既得利益集團(tuán),他們會(huì)努力保留已有的制度安排。這也是排污權(quán)交易制度在我國(guó)實(shí)施和推廣緩慢的重要原因。

(3)對(duì)原有制度的適應(yīng)性預(yù)期。我國(guó)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式一直以能源的高消耗為主,已經(jīng)形成了一定的慣性。隨著原有污染控制制度的確立和居于支配地位,會(huì)誘導(dǎo)這些企業(yè)、地方政府對(duì)該規(guī)則產(chǎn)生永久性的預(yù)期。人們會(huì)按照自己的預(yù)期行事,這加強(qiáng)了原有的制度安排。

2.制度供給存在時(shí)滯

排污權(quán)交易制度自引進(jìn)我國(guó)至今已有十幾年的時(shí)間,可此項(xiàng)制度的推廣卻很慢,存在著嚴(yán)重的制度供給時(shí)滯。其主要存在兩方面原因。

(1)我國(guó)的排污權(quán)交易制度還很不完善,在排污權(quán)初始分配、管理監(jiān)督等方面存在很多問(wèn)題。這延長(zhǎng)了此項(xiàng)制度的推廣時(shí)間。在制度的實(shí)施過(guò)程中,我國(guó)采取了漸進(jìn)式的制度創(chuàng)新,制度創(chuàng)新的時(shí)滯進(jìn)一步被拉長(zhǎng)。

(2)現(xiàn)存的排污控制制度還有其一定的殘余價(jià)值。所以在某種程度上,國(guó)家并不舍得將現(xiàn)有排污控制制度完全拋棄。

(3)排污權(quán)制度的創(chuàng)新是一個(gè)利益集團(tuán)之間博弈的過(guò)程。這個(gè)博弈的過(guò)程也是一個(gè)痛苦的討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。既得利益集團(tuán),比如重工業(yè)企業(yè),只有在得到相應(yīng)的補(bǔ)償后才會(huì)接受現(xiàn)有的制度創(chuàng)新。而補(bǔ)償問(wèn)題沒(méi)有解決時(shí),排污權(quán)制度的創(chuàng)新就會(huì)被延期甚至取消。

3.忽視公民學(xué)習(xí)的重要性

制度形成的過(guò)程也是人類學(xué)習(xí)的過(guò)程。諾斯認(rèn)為,個(gè)人行動(dòng)者和組織之所以會(huì)對(duì)制度的創(chuàng)新有要求,有兩個(gè)決定性的因素,即學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)。其中學(xué)習(xí)是制度創(chuàng)新的源泉[5]。但是,在排污權(quán)交易制度推廣過(guò)程中,政府忽視了公民學(xué)習(xí)保護(hù)自身利益和環(huán)境的重要意義,沒(méi)有提供有利的渠道供公民對(duì)排污權(quán)交易制度進(jìn)行學(xué)習(xí),導(dǎo)致公民自我利益的保護(hù)意識(shí)薄弱。

(1)對(duì)公民維護(hù)自身權(quán)利的教育和宣傳極少,排污控制制度的宣傳力度和宣傳方式還具有很大的欠缺,關(guān)于公民保護(hù)自己利益的實(shí)踐活動(dòng)和現(xiàn)實(shí)案例并不是很多,導(dǎo)致公民沒(méi)有機(jī)會(huì)對(duì)排污控制制度進(jìn)行了解。

(2)我國(guó)沒(méi)有明確的法律給予公民管理監(jiān)督權(quán)利,大部分監(jiān)督行為由政府機(jī)關(guān)完成,即使公民有保護(hù)自身利益的動(dòng)機(jī),也沒(méi)有相關(guān)法律制度完善其權(quán)利,阻礙了公民學(xué)習(xí)行使權(quán)力的步伐。政府同樣為此付出了代價(jià),要增加監(jiān)督人員和監(jiān)督成本,使得我國(guó)排污控制制度監(jiān)督成本高昂,為排污控制制度的實(shí)施和創(chuàng)新設(shè)置了無(wú)形的障礙。

四、建議和對(duì)策

1.重視技術(shù)創(chuàng)新,打破路徑依賴

我國(guó)實(shí)施排污權(quán)交易制度中,很大一部分阻力來(lái)自于大排污量的重工業(yè)企業(yè)的抵制。而要妥善解決這一問(wèn)題,就要從根本上解決企業(yè)的排污技術(shù)難題。政府可以同時(shí)走推廣排污權(quán)交易制度和補(bǔ)貼企業(yè)技術(shù)改革資金兩條道路。對(duì)排污量較大的企業(yè)給予改善排污技術(shù)的專項(xiàng)資金和免費(fèi)的人才支持,獎(jiǎng)勵(lì)積極減少排放污染的企業(yè),使企業(yè)受到排污壓力的同時(shí)也感受到排污的動(dòng)力,保證排污權(quán)交易制度的廣泛推進(jìn)。

2.加強(qiáng)制度供給,減少供給時(shí)滯

完善相關(guān)法律、法規(guī)體系,使排污權(quán)制度的實(shí)施和管理有法可依。并且要改變過(guò)去對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方法,不能單純的將 GDP作為考核政績(jī)的主要指標(biāo),應(yīng)將壞境指標(biāo)納入政府決策者政績(jī)的考核體系,建立新的評(píng)價(jià)和考核指標(biāo)體系。將地方政府收入支出與環(huán)境指標(biāo)相聯(lián)系,防止地方保護(hù)主義的出現(xiàn)。

3.重視學(xué)習(xí)機(jī)制的作用

政府應(yīng)注意培養(yǎng)個(gè)人保護(hù)自身環(huán)境利益的意識(shí)?，F(xiàn)階段可以加大排污權(quán)交易的宣傳力度,使公民建立起保護(hù)自身利益的意識(shí)。鼓勵(lì)公民為排污權(quán)交易制度提出合理意見(jiàn),并獎(jiǎng)勵(lì)公民自發(fā)的監(jiān)督行為。這樣,也會(huì)有利于排污權(quán)交易制度的進(jìn)一步推廣。

[1] 科斯.社會(huì)成本問(wèn)題[M]∥財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷:產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集.劉守英,等譯.上海:上海人民出版社,1994.

[2] 施紀(jì)文.排污權(quán)交易的理論探討和交易制度設(shè)計(jì)[D].杭州:浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 ,2005:15.

[3] 李云燕.排污權(quán)交易制度的理論框架與產(chǎn)權(quán)分析[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2009(8):69-73.

[4] 盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2004:168.

[5] 諾斯.時(shí)間進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)成效[J].王列,譯.經(jīng)濟(jì)社會(huì)比較體制,1995(6):19-20.

Institutional Innovation of Emission Trade System

ZHAN G Xin

(College of Humanities,Dongbei University of Finance and Economics,Dalian 116023,China)

From the angle of institutional innovation,based on the innovation incentive and mode analyzing,the barries in institutional innovation of emission such as path dependence,path delaying and neglecting study system are proposed,and corresponding suggestions are given,which will offer a wider roads and thinking space for the promotion of emission trade system.

emission trade system;institutional innovation;path dependence

F 069.9

A

1008-9225(2010)06-0029-03

2010-08-09

張 欣(1986-),女,遼寧鞍山人,東北財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生。

【責(zé)任編輯 劉曉鷗】