高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)模式研究

□文/馮小東

我國(guó)目前正處于工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速時(shí)期，耕地資源日益受到工業(yè)和城市土地利用的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，部分地區(qū)耕地非農(nóng)化利用的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，即使在實(shí)施“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”政策的近幾年，每年仍然凈減少耕地7，500平方公里，嚴(yán)重影響國(guó)家的糧食安全，這已經(jīng)引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。特別是高度城市化地區(qū)，面臨人口、資源、環(huán)境的矛盾越來(lái)越突出，耕地作為生產(chǎn)資料的屬性逐漸在轉(zhuǎn)變。研究高度城市化背景下的耕地保護(hù)模式，探索新的耕地利用方式，對(duì)高度城市化地區(qū)發(fā)展具有重要意義，是對(duì)耕地保護(hù)的一種新的認(rèn)識(shí)，具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)的內(nèi)涵

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由慢、快、平穩(wěn)推進(jìn)，城市規(guī)模也經(jīng)歷了慢、快、平穩(wěn)的發(fā)展階段。在城市擴(kuò)張過(guò)程中，耕地作為土地開(kāi)發(fā)的后備資源，必然隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大而消耗。一方面高度城市化地區(qū)耕地的生產(chǎn)資料屬性逐漸減弱，以往農(nóng)民賴以生存的土地被轉(zhuǎn)化成工業(yè)、商業(yè)發(fā)展用地；另一方面高度城市化地區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成熟，對(duì)于耕地的消耗逐漸放慢而走向土地集約化利用階段，生態(tài)環(huán)境作為影響城市發(fā)展水平的重要因素越來(lái)越受到重視。耕地為社會(huì)提供豐富的非生產(chǎn)性功能，包括傳統(tǒng)文化、開(kāi)放空間、農(nóng)村獨(dú)特景觀、生物棲息、空氣與地下水凈化等公共自然福利的社會(huì)功能，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿γ芮邢嚓P(guān)。因此，高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)應(yīng)該立足于本地區(qū)保護(hù)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，通過(guò)耕地向高質(zhì)量生態(tài)用地轉(zhuǎn)化，既有效保護(hù)耕地，又提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

二、國(guó)外耕地保護(hù)研究與借鑒

在一些發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，社會(huì)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的要求更高，耕地的非生產(chǎn)性功能的作用更加突出，更多注重耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在耕地保護(hù)模式方面，國(guó)外主要由政府經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)和行政約束的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)共同參與模式。在美國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境下，農(nóng)地保護(hù)并非只是政府的問(wèn)題，公眾參與程度很高，政府官員、農(nóng)地所有者、農(nóng)民、專(zhuān)家以及志愿者都參與農(nóng)地保護(hù)，大量的第三部門(mén)（非盈利私人組織）成為保護(hù)農(nóng)地的重要力量，耕地保護(hù)行為可以得到社會(huì)的補(bǔ)償。而在丹麥、瑞典，耕地的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，農(nóng)戶有義務(wù)為公眾提供相應(yīng)的非生產(chǎn)功效，并有責(zé)任避免出現(xiàn)諸如水污染負(fù)的非生產(chǎn)功效；同時(shí)，采取用地集約利用，控制建設(shè)用地增量以減少對(duì)耕地的消耗。

三、深圳市耕地利用現(xiàn)狀及耕地保護(hù)存在問(wèn)題

改革開(kāi)放30年來(lái)，深圳市耕地呈逐年減少的趨勢(shì)。由1979年的35，473公頃減至2008年的3，816公頃，耕地面積減少了約90%。根據(jù)國(guó)家制定的目標(biāo)，2010年深圳市耕地不得少于6.44萬(wàn)畝，到2020年深圳耕地保有量不得少于6.43萬(wàn)畝。深圳市新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）突出實(shí)用性，定位為“適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和深圳特區(qū)實(shí)際的高度城市化背景下的約束、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新規(guī)劃，探索建設(shè)用地零增長(zhǎng)模式導(dǎo)向下的土地利用示范規(guī)劃”。旨在破解深圳土地供需矛盾困局，探索高度城市化的耕地保護(hù)新模式。但深圳市耕地約98%為菜地，主要集中在寶安（2，253公頃）、龍崗（1，363公頃）兩區(qū)，特區(qū)內(nèi)有少量分布。深圳市耕地后備資源匱乏，耕地分布零散，大部分被城市用地包圍，污染嚴(yán)重，不利于規(guī)?；?、現(xiàn)代化耕作，耕地保護(hù)有很大難度。當(dāng)前深圳耕地保護(hù)模式采取經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)和行政約束的保護(hù)模式，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)、建立了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、通過(guò)易地補(bǔ)充耕地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡、逐步完善耕地和基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)性工作、積極開(kāi)展基本農(nóng)田布局優(yōu)化調(diào)整工作。在耕地保護(hù)上依然存在許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

首先，易地補(bǔ)償模式治標(biāo)不治本。易地代保的耕地補(bǔ)償模式對(duì)于高度城市化地區(qū)完成國(guó)家耕地保護(hù)指標(biāo)確實(shí)有效，但并不能解決耕地作為高度城市化地區(qū)發(fā)展儲(chǔ)備用地用和生態(tài)環(huán)保功能的問(wèn)題，耕地的社會(huì)價(jià)值在一定程度上被忽略。城市耕地會(huì)在這種模式下被堂而皇之地占用，另外再投入大量資金進(jìn)行城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)，造成資源枯竭和資金浪費(fèi)。

其次，被占用耕地利用粗放，缺少科學(xué)土地利用規(guī)劃。目前，高度城市化地區(qū)因城鄉(xiāng)二元機(jī)制的存在，城郊區(qū)或城中村集體經(jīng)濟(jì)組織非法占用耕地進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，但這部分土地利用并沒(méi)有制定科學(xué)的利用規(guī)劃，致使土地?zé)o序利用，造成資源浪費(fèi)。

再次，從現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)的不明晰是城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)不力的最大原因之一。從產(chǎn)權(quán)完整的角度講，目前農(nóng)戶實(shí)際上只掌握了土地的使用權(quán)與收益權(quán)，并沒(méi)有對(duì)土地的處分權(quán)，沒(méi)有享有完整的土地產(chǎn)權(quán)，給耕地保護(hù)帶來(lái)阻力。

四、高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)模式研究及政策建議

（一）高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)模式研究

1、努力盤(pán)活存量土地，促進(jìn)土地集約利用。通過(guò)舊城改造，重新開(kāi)發(fā)城中村宅基地、私房用地以及兩城區(qū)用地，充分挖掘原有建設(shè)用地的潛力。加快集體建設(shè)用地使用制度改革步伐，完善激勵(lì)約束機(jī)制，提高新增建設(shè)用地成本，特別是耕地占用成本。盡快建立起城市土地集約利用評(píng)價(jià)體系，限制高地耗、高能耗、低產(chǎn)出的用地供應(yīng)。

2、優(yōu)化耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，鼓勵(lì)本地區(qū)保護(hù)。介于高度城市地區(qū)耕地的生態(tài)功能和城市發(fā)展土地儲(chǔ)備功能，鼓勵(lì)實(shí)施耕地本地區(qū)范圍內(nèi)占補(bǔ)平衡，將土地整理與耕地占補(bǔ)平衡結(jié)合起來(lái)，實(shí)施土地復(fù)墾和耕地占用相平衡，進(jìn)行耕地區(qū)位調(diào)整；另外，在實(shí)施易地占補(bǔ)平衡忽略了耕地的社會(huì)生態(tài)功能，社會(huì)公共損失未得到合理補(bǔ)償，因此在易地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上還應(yīng)有原地生態(tài)補(bǔ)償。

3、創(chuàng)新耕地利用制度，明確耕地物權(quán)，提高耕地個(gè)人保護(hù)力度。高度城市化地區(qū)，耕地面積少，且零散，已不再是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，其社會(huì)屬性逐漸成為主導(dǎo)，因此在耕地保護(hù)中將耕地限制性的私有化，有利于提高耕地占用成本。更重要的是明確耕地物權(quán)，提高個(gè)人或社會(huì)組織在耕地占用過(guò)程中的主體地位，有利于增強(qiáng)耕地保護(hù)能力。

4、創(chuàng)新耕地利用模式，將耕地保護(hù)有效地融入生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)線保護(hù)。耕地的利用效率相對(duì)較低是耕地消耗速度過(guò)快的重要原因之一。高度城市化地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，生態(tài)產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等較為發(fā)達(dá)，因此將耕地保護(hù)與生態(tài)型產(chǎn)業(yè)相結(jié)合是未來(lái)提高耕地利用效率的有效途徑。以耕地為主題打造生態(tài)食品基地、特色生態(tài)文化基地、民俗村、生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園等產(chǎn)業(yè)，將耕地引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提升其生態(tài)價(jià)值。

（二）高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)配套政策措施建議

1、通過(guò)土地稅收調(diào)節(jié)用地需求，加大土地粗放利用的成本壓力。促進(jìn)集約使用土地最有效的辦法是增加土地使用成本的壓力。應(yīng)提高土地使用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，加大征收力度，凡是占用耕地的，不論是行政機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位，一律按照占用的土地面積征收，不得減免；嚴(yán)格執(zhí)行土地閑置稅和空置回收。

2、完善耕地保護(hù)責(zé)任機(jī)制，促進(jìn)耕地保護(hù)社會(huì)化。要建立完善耕地保護(hù)監(jiān)督責(zé)任機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)地方各級(jí)政府保護(hù)耕地的責(zé)任。積極倡導(dǎo)耕地保護(hù)公共參與，加強(qiáng)農(nóng)民、社會(huì)團(tuán)體在耕地保護(hù)中的主體地位，完善耕地保護(hù)的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與耕地保護(hù)的積極性。

3、制定符合農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展的政策和機(jī)制。隨著耕地保護(hù)機(jī)制的日益完善，市場(chǎng)化運(yùn)行必將成為耕地保護(hù)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。當(dāng)前農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)還存在著與耕地保護(hù)要求不相適應(yīng)的狀況，與城市發(fā)達(dá)的土地市場(chǎng)體系相比，農(nóng)村土地市場(chǎng)體系幾乎是一片空白。因此，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，加快形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系對(duì)耕地保護(hù)具有重要意義。

[1]陳美球，魏曉華，劉桃菊.歐美耕地保護(hù)的做法與啟示.資源導(dǎo)刊，2009.7.

[2]于海清，趙杰，陳常優(yōu).我國(guó)城市化進(jìn)程中土地集約利用與耕地保護(hù)研究.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009.

[3]王倩，高建華，黃冬梅.新時(shí)期耕地保護(hù)的新理念.國(guó)土資源科技管理，2008.

[4]方斌，倪紹祥，邱文娟.耕地保護(hù)易地補(bǔ)充的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)乃悸放c模式.云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2009.