我國(guó)發(fā)行地方政府債券必要性分析

□文/胡艷慧

我國(guó)發(fā)行地方政府債券必要性分析

□文/胡艷慧

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，各界要求地方政府發(fā)行債券的呼聲越來(lái)越高。本文立足于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，分析地方政府債券發(fā)行的必要性，以順應(yīng)改革及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

地方政府債券；城市基礎(chǔ)設(shè)施；債務(wù)問(wèn)題；必要性

一、地方政府債券概述

（一）地方政府債券的定義。地方政府債券是地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資金需要狀況，以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提，向社會(huì)籌集資金的債務(wù)憑證。它是一種有價(jià)債券，一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。在美國(guó)或者其他發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府債券又被稱為市政債券或地方公債。

（二）地方政府債券的種類(lèi)。根據(jù)償債資金來(lái)源和償還擔(dān)保的不同，地方政府債券即市政債券分為一般責(zé)任債券（簡(jiǎn)稱GO Bonds）和收益?zhèn)?，另外也有一些債券兼具一般?zé)任債券和收益?zhèn)奶卣鳌?/p>

1、一般責(zé)任債券。一般責(zé)任債券是指由州、縣、特區(qū)、市、鎮(zhèn)和學(xué)區(qū)發(fā)行的債務(wù)工具，以地方政府的征稅能力作為償債擔(dān)保，稅收來(lái)源作為償還債券的基礎(chǔ)，安全性較高。一般責(zé)任債券由地方政府提供全面的信譽(yù)和信用支持，因此又被稱為“完全信譽(yù)和信用債券”。

2、收益?zhèn)?。收益?zhèn)且皂?xiàng)目的收入或者特定的稅種做償債擔(dān)保，更接近企業(yè)債券。收益?zhèn)陌l(fā)行人不一定是政府，政府的代理機(jī)構(gòu)和授權(quán)機(jī)構(gòu)也可能有權(quán)發(fā)行收益?zhèn)Ｊ找鎮(zhèn)话愣寂c某一特定項(xiàng)目或部分特定稅收相聯(lián)系，其還本付息來(lái)自投資項(xiàng)目（如高速公路和機(jī)場(chǎng)）的收費(fèi)。

（三）地方政府債券（市政債券）的特點(diǎn)。目前，在世界各國(guó)的市政債券市場(chǎng)中，以美國(guó)市政債券的發(fā)展規(guī)模最大、運(yùn)作最為規(guī)范。從美國(guó)市政債券市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，市政債券的特點(diǎn)可以歸納為以下幾點(diǎn)：

1、良好的流動(dòng)性。市政債券的核心是運(yùn)用地方財(cái)政或項(xiàng)目的現(xiàn)金流支持債券發(fā)行，其實(shí)質(zhì)是借助州以及地方政府的信用，落實(shí)還款資金和擔(dān)保問(wèn)題，因而市政債券的債信等級(jí)都比較高，一般不會(huì)出現(xiàn)信用危機(jī)。

2、融資成本低。大部分的市政債券免征利息所得稅，同時(shí)又具備流動(dòng)性好、債信等級(jí)高的特點(diǎn)。因而，投資者愿意接受比其他證券利率低的市政債券，使得地方政府可以用比較低的利率成本進(jìn)行融資。

3、期限長(zhǎng)。市政債券期限長(zhǎng)至三四十年，地方政府發(fā)行市政債券所籌集的資金一般用于建設(shè)公路、大橋及各種公共設(shè)施等，這些市政項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，并可以在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)為社會(huì)公眾提供服務(wù)。

4、提前贖回特征。提前贖回也成為“早贖”，即政府有權(quán)提前償還其發(fā)行的債券。債券持有者收回本金，還可能收到一些額外付款，成為“早贖溢價(jià)”，同時(shí)還收到截至贖回日的應(yīng)計(jì)利息。

二、發(fā)行地方政府債券的理論基礎(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論。根據(jù)受益范圍的不同，公共產(chǎn)品可以分為全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。受益范圍遍及全國(guó)的是全國(guó)性公共產(chǎn)品；受益范圍僅限于特定地域空間的是地方性公共產(chǎn)品。這為進(jìn)一步界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央政府和地方政府之間公共產(chǎn)品的供應(yīng)范圍提供了依據(jù)。

1、地方政府具有提供地方性公共產(chǎn)品的職能。地方性公共產(chǎn)品具有空間限制的特點(diǎn)，即滿足某一特定區(qū)域范圍內(nèi)的公共消費(fèi)需求、受益者基本限定為本地區(qū)的居民。雖然部分地方性公共產(chǎn)品具有外部性，其受益范圍不僅局限于本地，但地方公共產(chǎn)品的成本和收益基本上在一個(gè)區(qū)域之內(nèi)，其供給著眼于滿足本地居民的需求，成本也應(yīng)由本地政府負(fù)擔(dān)。因此，地方政府具有提供地方性公共產(chǎn)品的職能。

2、地方政府提供地方性公共產(chǎn)品可以實(shí)現(xiàn)效率要求。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家特里西曾提出過(guò)“偏好誤識(shí)”的理論。特里西通過(guò)數(shù)學(xué)模型證明：如果一個(gè)社會(huì)能夠獲得完全的信息，那么無(wú)論是中央政府還是地方政府提供公共產(chǎn)品，結(jié)果是無(wú)差異的。但是，社會(huì)并不能獲得完全的信息，這就會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。中央政府不了解本地區(qū)的偏好，確定公眾的邊際消費(fèi)替代率存在隨機(jī)性，因此會(huì)出現(xiàn)偏差，造成提供公共產(chǎn)品過(guò)多或者不足。相比而言，地方政府更了解本地區(qū)居民的偏好，能夠獲知個(gè)人偏好中的邊際消費(fèi)替代率，從而可實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，提高公共資源的配置效率。

（二）公共財(cái)政理論

1、公共支出理論。政府部門(mén)對(duì)公共產(chǎn)品的支出可分為經(jīng)常性支出和資本性支出。在地方財(cái)政支持中，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的社會(huì)消費(fèi)利益，如公務(wù)員工資和行政辦公費(fèi)用等，由受益期分擔(dān)；而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而是在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用，例如地方政府建造的公路、圖書(shū)館、博物館、公園、水庫(kù)等公共產(chǎn)品，他們將在以后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)為當(dāng)?shù)卣麄€(gè)社會(huì)提供利益，其建造成本不能全部作為當(dāng)年提供的公共產(chǎn)品的成本，而應(yīng)該在整個(gè)受益期分?jǐn)偂?/p>

2、財(cái)政分權(quán)理論。按照財(cái)政分權(quán)理論，政府的職責(zé)包括資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入分配三個(gè)方面，政府通過(guò)提供公共產(chǎn)品履行資源配置的職責(zé)。公共產(chǎn)品可以分為全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品，又可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不同公共產(chǎn)品的受益范圍存在地域空間差異性，這就劃分了中央和地方政府之間的責(zé)權(quán)。中央政府著重提供那些直接關(guān)系國(guó)計(jì)民生、關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的全國(guó)性純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配職能；地方政府在管理和調(diào)節(jié)地方事務(wù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)提供地方純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品來(lái)提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民的多樣化需求。

三、發(fā)行地方政府債券的必要性

（一）為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。城市基礎(chǔ)設(shè)施在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益重要，已經(jīng)成為城市建設(shè)管理中的一個(gè)重要詞匯。城市基礎(chǔ)設(shè)施是既為物質(zhì)生產(chǎn)，又為人民生活提供一般條件的公共設(shè)施，是城市賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。

目前，我國(guó)地方政府由于資金缺乏、投入不足，阻礙了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程。因此，開(kāi)拓新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道尤為重要。現(xiàn)階段，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來(lái)自中央和地方財(cái)政、商業(yè)銀行和政策性銀行以及資源補(bǔ)償融資。銀行的資產(chǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)講究盈利性、流動(dòng)性和安全性原則，這也決定了銀行借款融資不適應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。資源補(bǔ)償融資，通過(guò)土地批租和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，以及征收城市地下水資源費(fèi)，從而取得收益來(lái)進(jìn)行融資。但是，由于土地開(kāi)發(fā)的成本逐漸上升，土地售讓價(jià)格被人為地壓低，使土地凈收益逐漸減少，很難滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。另外，利用土地和水資源，這種做法具有明顯的短期行為特征，不具有可持續(xù)性。因此，要改變我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、資金投入不足的現(xiàn)狀，需要發(fā)行地方政府債券，廣泛吸引民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）解決地方政府債務(wù)問(wèn)題。地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人按約定的條件向債權(quán)人承擔(dān)為或不為的義務(wù)。從財(cái)政的角度，地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定或者依照法律的規(guī)定向債權(quán)人（可以是各類(lèi)民事主體）承擔(dān)的資金償付義務(wù)。

1、我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

（1）地方政府債務(wù)數(shù)額龐大。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，我國(guó)大多數(shù)省的地方政府債務(wù)規(guī)模呈逐年上升態(tài)勢(shì)，債務(wù)余額龐大，且增速較快。地方政府債務(wù)近年有上升趨勢(shì)，各省的債務(wù)負(fù)擔(dān)率基本上都超過(guò)10%。相關(guān)資料顯示，2009年我國(guó)地方債務(wù)總余額在4萬(wàn)億元以上，約相當(dāng)于2008年GDP的16.5%，占財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%。數(shù)額龐大的地方政府債務(wù)嚴(yán)重威脅著政府財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，成為引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。

（2）負(fù)債隱性化強(qiáng)，透明度低。我國(guó)地方政府債務(wù)極不規(guī)范，為了規(guī)避法律責(zé)任，大都采用間接負(fù)債和隱性負(fù)債。例如，一些地方政府為興辦各種“政績(jī)工程”，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的名義，通過(guò)委托建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等融資方式將顯性債務(wù)隱性化。由于多數(shù)債務(wù)是由地方政府提供擔(dān)保的一種間接債務(wù)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府便負(fù)有直接的清償責(zé)任。如果地方政府出現(xiàn)擔(dān)保違約、無(wú)力還債等政府信用危機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)了中央對(duì)地方政府負(fù)債的隱性擔(dān)保。

（3）缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制。盡管近年來(lái)中央及各級(jí)地方政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務(wù)，但由于缺少債務(wù)的管理規(guī)范，從項(xiàng)目審批到資金使用、償債來(lái)源都有著很大的隨意性，各級(jí)地方政府缺乏統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)來(lái)全面管理地方政府債務(wù)。

2、有利于化解我國(guó)大量或有和隱性負(fù)債所帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從以上的分析來(lái)看，我國(guó)的地方政府或有負(fù)債從規(guī)模和結(jié)構(gòu)上都存在很大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患，由于或有負(fù)債發(fā)生的概率具有不確定性，其隨機(jī)性大，可控性差，我國(guó)現(xiàn)行的制度中又沒(méi)有對(duì)政府或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)考核指標(biāo)，致使這部分債務(wù)長(zhǎng)期游離在財(cái)政監(jiān)督之外。為了化解我國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題，應(yīng)該順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，建立在中央嚴(yán)格控制下有限地賦予地方政府債券發(fā)行權(quán)的新機(jī)制，積極、穩(wěn)妥地將地方政府債務(wù)管理引領(lǐng)到規(guī)范、透明、法制的軌道，是特定國(guó)情條件下的地方債務(wù)問(wèn)題的根本解決之道。通過(guò)發(fā)行地方政府債券，開(kāi)通規(guī)范、合法的舉債渠道，將地方政府的隱蔽舉債行為顯形化，才有可能堵住各種隱蔽、違規(guī)的借債融資渠道，從而建立良好的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，有利于債權(quán)債務(wù)的穩(wěn)定和整個(gè)社會(huì)秩序的和諧。

綜上所述，現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)得到了很大的發(fā)展，資本市場(chǎng)開(kāi)放程度大大加快，發(fā)行地方政府債券的各種條件都已經(jīng)成熟，盡早推出地方政府債券對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面都有促進(jìn)作用。不過(guò)，地方政府債券市場(chǎng)的建立和發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要掃除多方面的障礙因素，比如地方政府的資信評(píng)估與擔(dān)保、金融中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展和法規(guī)的健全等。我們可以在“準(zhǔn)市政債券”的實(shí)踐基礎(chǔ)上，積極探索地方政府債券的實(shí)現(xiàn)方式，推動(dòng)我國(guó)的金融創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）

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