河北三年大變樣中城中村改造成效與經(jīng)驗

□文/尚馥娟 陳偉 韓曉虎 曹麗勇

河北三年大變樣中城中村改造成效與經(jīng)驗

□文/尚馥娟 陳偉 韓曉虎 曹麗勇

城市化是現(xiàn)代化的必由之路，而改造城中村則是城市現(xiàn)代化發(fā)展道路上的一個重要任務(wù)。但隨著城市化的推進，在人居環(huán)境、公共安全、社會治安等方面的負效應(yīng)正日益顯現(xiàn)，越來越成為城市健康發(fā)展的瓶頸。2 0 0 8年以來，河北省委、省政府在全省部署并在省會率先啟動了“三年大變樣”工作，掀開了省會城市化的新篇章。本文通過對城中村改造工作方法研究分析，力求把握城中村改造的背景動因、主要方法、工作成效及存在的問題。

三年大變樣；城中村；改造

城市化是現(xiàn)代化的必由之路，而改造城中村則是城市現(xiàn)代化發(fā)展道路上的一個重要任務(wù)。河北省會石家莊是一個依村而建的年輕城市，隨著全省、全市的城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展時期，更多的農(nóng)村被城市擴張包裹，成為城中村，同時變?yōu)槌鞘鞋F(xiàn)代化的嚴重制約。為進一步提高全省城鎮(zhèn)化水平，推動現(xiàn)代化進程，2008年以來，省委、省政府在全省部署并在省會率先啟動了“三年大變樣”工作，掀開了省會城市化的新篇章。本文以石家莊裕華區(qū)為例，分析城中村改造的成效與經(jīng)驗。

一、裕華區(qū)概況和城中村改造動因

裕華區(qū)成立于2001年，位于省會東南方向，總面積70平方公里，人口42萬，共轄7個街道、1個鎮(zhèn)、23個村（其中17個已村改居）、56個社區(qū)居委會。未成區(qū)面積高達3/4，全區(qū)23個村中，“城中村”和“城邊村”占到17個，都已經(jīng)進行了“村改居”，但是農(nóng)村的形式?jīng)]有得到根本改變，特別是被包裹在城市當中的11個典型“城中村”，已經(jīng)成為了城市現(xiàn)代化的突出制約，表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）影響城市總體規(guī)劃。由于城中村的存在，城市總體規(guī)劃不能有效落實，基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、商業(yè)設(shè)施得不到合理擺放，一些管線的鋪設(shè)需要繞村而行，也產(chǎn)生了許多斷頭路。

（二）破壞城市環(huán)境的整體協(xié)調(diào)。“城中村”里私搭亂建現(xiàn)象非常嚴重，樓上樓、“貼面樓”、“拉手樓”、“一線天”等特殊“景觀”比較普遍，建筑密度高，有的甚至高達70%以上，同時綠化率低?；A(chǔ)設(shè)施不完善，配套設(shè)施不健全，環(huán)境臟亂差，與整潔有序的城市環(huán)境相去甚遠。

（三）社會問題突出。一些城中村群眾沿襲多年來的舊習，文明程度低，責任意識差，群眾思想混亂，各種矛盾錯綜復(fù)雜，產(chǎn)生了大量社會問題?！俺侵写濉币彩峭鈦砣丝诰奂?，如尖嶺村，本村只有6，000人，但外來人口近2萬人。而且形形色色、良莠不齊，存在嚴重的治安隱患和計生、疾控等各方面管理難題。

（四）制約城市生產(chǎn)力?！俺侵写濉钡耐恋厥褂闷毡榇嬖跓o序粗放、利用率和產(chǎn)出率低的問題，集體經(jīng)濟規(guī)模效益不高。雖然都位于“金角銀邊”優(yōu)勢地帶，但是大多還基本處于“捧著金碗要飯吃”的尷尬境地。

（五）加劇城鄉(xiāng)二元矛盾沖突?！俺侵写濉彪m然經(jīng)過“村改居”，村民已經(jīng)變成市民，但在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、低保等社會福利方面，仍然遭遇制度的壁壘，無法享受到與市民同等的待遇。城中村已經(jīng)成為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾對立最突出、最尖銳的區(qū)域。

由于這些問題的存在，“城中村”成為了城市的“孤島”和“角落”，加快“城中村”的城市化步伐，已經(jīng)成為歷史必然和現(xiàn)實的需要。

二、裕華區(qū)城中村改造的主要做法

“三年大變樣”啟動以來，裕華區(qū)深刻理解省市決策意圖，首先確定了“以城中村改造為重點，實施成區(qū)連片開發(fā)”的思路，開展了一場聲勢浩大的城中村拆遷改造戰(zhàn)役。2008年、2009年兩年時間，共有13個村列入市改造計劃，7個村徹底拆平?；剡w樓建設(shè)順利推進，省市領(lǐng)導(dǎo)多次調(diào)查研究，給予高度評價，省內(nèi)外近百個考察團前來學習考察。裕華區(qū)的城中村改造，主要抓了以下六個環(huán)節(jié)：

（一）堅持因地制宜，確定恰當?shù)拈_發(fā)模式。集體經(jīng)濟勢力強或規(guī)模不大的村采取自主開發(fā)模式，如槐底、方北、大馬、小馬。村集體經(jīng)濟實力弱和規(guī)模較大的村采取合作開發(fā)模式，如尖嶺、東崗頭、塔冢、趙卜口等。并且在實踐中逐步確定了以合作開發(fā)為主的模式，引進戰(zhàn)略開發(fā)商，進行合作開發(fā)，為現(xiàn)實利益和長遠發(fā)展提供雙重保證。與大連萬達集團合作謀劃了尖嶺萬達城市廣場項目，該項目總投資80億元、180萬平方米、商業(yè)面積40萬平方米，是集多樣三產(chǎn)業(yè)態(tài)于一身的城市綜合體。建成后，可提供10，000個就業(yè)崗位，年利稅超億元。與上海仲盛集團合作謀劃了南焦南茵河城市園林項目，總占地2，000多畝，水系環(huán)繞，建成后將成為現(xiàn)代宜居宜看新城區(qū)的范本。

（二）堅持理念先行，提高規(guī)劃設(shè)計水平。針對城中村干部群眾眼光狹窄、觀念落后、土打土鬧的現(xiàn)實問題，分期分批組織村干部、村民代表到大城市參觀，到理念先進、布局科學、樣式新穎、環(huán)境和諧的現(xiàn)代化小區(qū)里考察，引導(dǎo)城中村干部群眾不斷拓寬視野，更新理念，不斷完善規(guī)劃設(shè)計。大馬村在經(jīng)過幾次考察后，對改造項目雙子星金色假日酒店的設(shè)計，進行了完善；小馬村回遷樓也由起初的多層連體樓全部改為27層的高層住宅，騰出了更多的土地規(guī)劃商業(yè)設(shè)施。

（三）堅持民利至上，讓群眾最大限度地享受改造成果。始終把保障群眾利益放在首位，最大限度地考慮群眾利益。在回遷安置標準上，一般每戶分配300～330平方米住房；在發(fā)展商業(yè)上，每個村民可以分得25～30平方米的商業(yè)門臉或產(chǎn)權(quán)，作為失地、失業(yè)后永久的生活保證；在過渡安置費上，每戶每月2，800元，對于提前按規(guī)定時間搬遷的還給予一定獎勵。拆遷戶子女上學、就業(yè)等方面也優(yōu)先安置，最大限度地調(diào)動村民的積極性和主動性。

（四）堅持統(tǒng)籌兼顧，均衡各方面利益關(guān)系。既照顧大多數(shù)群眾的利益，也兼顧閨女戶、職工戶、大宅戶等少數(shù)特殊群體的合法利益，均制定了合理的安置補償辦法。

（五）堅持股份制改革與城中村改造同步推進。在大力開展城中村改造的同時，裕華區(qū)也積極穩(wěn)妥地不斷推進農(nóng)村社區(qū)股份制改革，通過對集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，對村民身份界定，合理配置股權(quán)，把村集體資產(chǎn)量化到人。做到了村集體資產(chǎn)明晰化，資產(chǎn)運行透明化，資產(chǎn)共享合理化。同時，也明確了閨女戶、職工戶這些特殊群體到底能夠享受到多少利益，為城中村改造打下了堅實基礎(chǔ)。

（六）堅持政府主導(dǎo)，凝聚強大拆遷合力。變項目單位拆遷為政府主導(dǎo)拆遷，利用政府擁有行政手段、法律手段、組織手段和群眾工作等手段多樣化的綜合優(yōu)勢，統(tǒng)籌開展拆遷工作，收到了“拆遷成本最低、拆遷手段最多、拆遷速度最快、拆遷效益最大、拆遷效果最佳”的“五最”效果。尖嶺村僅用8個月的時間，完成全村1，462宅，學校、供銷社等公用設(shè)施11處，共計80萬平方米拆遷任務(wù)，騰地666畝，6，000多名動遷群眾全部妥善安置，沒有發(fā)生一起大的不穩(wěn)定事件，沒有發(fā)生一例重大事故。大馬村148戶僅用了34天就拆遷完畢，槐底村469多戶不到一個月內(nèi)拆完，二十里鋪654戶也只用了兩個多月時間完成拆遷任務(wù)。

三、城中村改造效果

（一）極大地改善群眾生活。改造后提供了面積大、質(zhì)量高、環(huán)境優(yōu)的居民回遷房，改善了群眾的居住條件。開發(fā)商為村集體提供相當數(shù)量商業(yè)面積，其經(jīng)營收益為廣大群眾提供了生活保障。納入城市管理系統(tǒng)，使廣大居民享受到市民的各種福利待遇和社會保障。

（二）提升城市形象。通過改造，城中村脫胎換骨，一大批新建高檔小區(qū)及商業(yè)設(shè)施，出現(xiàn)在城市主要道路，高樓林立、節(jié)次鱗比，更不乏一些亮點建筑。夜間流光溢彩，增添了現(xiàn)代化氣息。其中，萬達城市廣場、劍橋春雨等項目，還將成為地標性建筑。

（三）打造城市經(jīng)濟新的增長點。在城中村改造騰出的寶貴土地上，一些大型商業(yè)設(shè)施相繼開工建設(shè)，便利的交通、完善的設(shè)施、優(yōu)美的環(huán)境吸引了各種服務(wù)業(yè)態(tài)入駐經(jīng)營，形成了新的產(chǎn)業(yè)集群和商圈，大大提高了城市生產(chǎn)力，也促進了城市的繁榮與繁華。

（四）促進社會和諧穩(wěn)定。城中村改造后，一些特殊區(qū)域社會管理難度大大降低。原尖嶺村流動人口超過2萬，是本村人口的3倍，人員構(gòu)成復(fù)雜，治安問題突出，發(fā)案率占裕華區(qū)的1/3，改造后這一問題得到根治。在改造過程中，大量的歷史遺留問題、一些信訪積案、“老大難”問題得到徹底解決。結(jié)合集體經(jīng)濟股份制改革，將建立新的更加公平的利益分配機制，避免許多信訪隱患和社會矛盾發(fā)生。

四、推進城中村改造問題與建議

城中村改造過程中，也遇到一些問題，有的需要在今后工作中加以改進，有的則需要在政策、法律上作出相關(guān)規(guī)定予以支持，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是規(guī)劃滯后。目前，石家莊在城中村區(qū)域還缺乏區(qū)域性的詳規(guī)，各地塊招商引資各自為戰(zhàn)，缺乏與周邊環(huán)境的規(guī)劃銜接。既需要出臺詳規(guī)，為科學擺布項目提供框架，也需要持續(xù)不斷地進行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。

二是資金缺口大。城中村改造是一個龐大工程，所需資金投入相當大，亟須研究措施，拓寬融資渠道，為加快回遷建設(shè)提供資金支持。

三是回遷樓布局集中?，F(xiàn)階段，所有城中村項目都是將村民集中安置，與城市之間還存在相對的隔離，不利于農(nóng)村城市化，需要積極引導(dǎo)各村在舊村改造中減少住宅性房產(chǎn)安置，增加貨幣安置和商業(yè)性股份安置，讓村民更多地通過回購住宅實現(xiàn)回遷，從而引進大量城市人口與原村民混合居住，加快城中村城市化進程。

四是一些特殊問題有待深層次研究解決。城中村改造過程中，巨大的利益分配帶來了尖銳的沖突，突出的表現(xiàn)在“閨女戶”、“職工戶”的具體問題上。如何妥善解決這一問題，還需要從民主制度、法律、政策各個層面進行探討。

五是“新市民”素質(zhì)有待提高。村改居后，大部分“新市民”仍保持原來農(nóng)村的生活習慣，特別是婚喪嫁娶中的一些舊風俗，一時難以摒棄，需要通過市民學校等平臺，大力開展宣傳教育，提升“新市民”的文明素質(zhì)，使他們真正融入到城市中。

（作者單位：河北行政學院）

[1]馬航.城中村改造的城市社會學視野分析[A].規(guī)劃50年——2006中國城市規(guī)劃年會論文集（下冊），2006.

[2]張光文.城中村改造中的思考與啟示[A].規(guī)劃50年——2006中國城市規(guī)劃年會論文集（中冊），2006.

[3]毛永強，馬強.我國“城中村”改造的制約因素及對策分析——以濟南市為例[A].2005年山東土地學會學術(shù)年會論文集，2005.

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