政府投資項(xiàng)目代建制管理模式研究

□文/徐其建徐歆

政府投資項(xiàng)目代建制管理模式研究

□文/徐其建1徐歆2

本文通過介紹代建制管理模式，探討代建制管理模式的優(yōu)點(diǎn)及其三種形式，闡述代建制管理模式的獨(dú)特作用，提出進(jìn)一步完善代建制的一些措施。

政府投資項(xiàng)目；項(xiàng)目管理；代建制

國(guó)務(wù)院于2004年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中就明確：“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”，“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”。代建制作為非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目管理的一種有效新模式，除了能提高政府投資項(xiàng)目建設(shè)的效益和質(zhì)量外，還能有效減少政府投資項(xiàng)目超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超投資的“三超”現(xiàn)象，有效遏制政府投資項(xiàng)目中的腐敗現(xiàn)象。

一、代建制的提出背景及其必要性

政府投資建設(shè)項(xiàng)目是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，在加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷等方面，具有不可替代的作用。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式。在這種項(xiàng)目管理模式下，投資、建設(shè)、管理和使用基本上由同一個(gè)系統(tǒng)完成，導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)之間責(zé)任不明、利益不清。尤其是自建、自管、自用的項(xiàng)目，建設(shè)單位又是建成后該項(xiàng)目的使用單位，出于本單位利益驅(qū)動(dòng)，往往在設(shè)計(jì)、施工階段隨意擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、增加內(nèi)容，造成了工期延長(zhǎng)，投資大大超標(biāo)。在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，項(xiàng)目使用方、施工方、監(jiān)理及中介咨詢機(jī)構(gòu)均為“三超”的受益方，而作為投資方的政府對(duì)投資監(jiān)管實(shí)際處于失控狀態(tài)。建設(shè)單位原專業(yè)不是工程建設(shè)管理，缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，由非專業(yè)人士從事專業(yè)性很強(qiáng)的建設(shè)工程管理，難以負(fù)起建設(shè)工程質(zhì)量、工期、投資計(jì)劃和投資效益的責(zé)任。很多建設(shè)單位往往每上一個(gè)新項(xiàng)目，就專門成立一個(gè)基建班子，使很多行政機(jī)構(gòu)人員膨脹，并且隨著項(xiàng)目的完工，組織趨于解體，造成專業(yè)技術(shù)管理人員臨時(shí)觀念嚴(yán)重，責(zé)任心較差，工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)難以積累，導(dǎo)致我國(guó)建設(shè)管理始終處于一個(gè)較低水平。由于現(xiàn)行管理制度的不科學(xué)、不完善，建設(shè)項(xiàng)目往往由不懂專業(yè)、不懂工程建設(shè)管理規(guī)律、不懂相關(guān)法律法規(guī)的業(yè)主所控制，而此類業(yè)主又掌握著在建工程中最重要的資金使用權(quán)，導(dǎo)致我國(guó)政府投資建設(shè)工程中的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。

因此，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目加快推行代建制，是轉(zhuǎn)變政府管理職能和提高政府投資效益的客觀要求，可最大限度地杜絕由于業(yè)主不懂該專業(yè)而出現(xiàn)的錯(cuò)誤，使建設(shè)工程的管理能按科學(xué)規(guī)律有序地進(jìn)行，并且在工程進(jìn)行當(dāng)中所有重要環(huán)節(jié)均可避免暗箱操作。這既符合市場(chǎng)規(guī)律，又可減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有助于對(duì)質(zhì)量、工期和投資的全面控制。

二、代建制管理模式的內(nèi)涵

代建制管理模式，是由政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司作為項(xiàng)目代建人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)管理、使用”的職能相分離，采用“他人控制”原則，通過專業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。我國(guó)各地區(qū)政府投資項(xiàng)目在采用代建制管理模式中進(jìn)行了多種探索，采取的形式也有所不同。目前，我國(guó)已開展的代建制主要有三種形式：集中代建、有限選定代建人和公開招標(biāo)選定代建人。

1、集中代建：是指成立專門承擔(dān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建任務(wù)的事業(yè)性機(jī)構(gòu)，由政府授權(quán)、委托其進(jìn)行建設(shè)管理的模式，如“深圳市建設(shè)公務(wù)局”、“珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心”等。集中代建的主要做法是，在批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書時(shí)確定項(xiàng)目采用代建制管理模式，批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)后，由發(fā)改委下達(dá)代建任務(wù)，代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。

2、有限選定代建人：是指由政府批準(zhǔn)若干家具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理實(shí)力，具有良好建設(shè)管理業(yè)績(jī)并可承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司和有能力的其他企業(yè)參與項(xiàng)目代建的競(jìng)爭(zhēng)。有限選定代建人形式是比較適合在代建制過渡時(shí)期采用的一種形式，如上海市建設(shè)系統(tǒng)選定11家單位作為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司，武漢市通過招標(biāo)選定三家項(xiàng)目管理公司作為代建單位。

3、公開招標(biāo)選定代建人：是指投資人委托專業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)選定具備相應(yīng)資格的代建人，其中代建項(xiàng)目管理策劃、項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方法和手段、項(xiàng)目總投資以及代建人管理費(fèi)等均由招標(biāo)確定，如北京發(fā)改委委托專業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)確定代建單位。

三種代建制形式比較而言，集中代建由于招標(biāo)人、代建人、使用單位均為政府機(jī)構(gòu)而無法形成控制投資的剛性約束機(jī)制，一旦出現(xiàn)質(zhì)量、工期和投資超概算方面的問題，難以處罰代建單位和挽回?fù)p失，代建單位也無法從根本上擺脫政府領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，集中代建形式并非《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的本意。但是，在目前我國(guó)代建市場(chǎng)發(fā)育還不很完善的情況下，選擇不以盈利為目的的事業(yè)性代建單位作為代建主體還是具有一定的優(yōu)勢(shì)，既實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化、集中化管理，又避免傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式下建設(shè)、使用一體的弊端，可以在目前的過渡階段使用。有限選定代建人形式則因受政府指定，所以控制投資的約束機(jī)制仍然缺乏剛性，易受政府干預(yù)，且代建單位缺乏主動(dòng)性、積極性，是比較適合在代建制初期階段采用的一種形式。公開招標(biāo)選定代建人，通過引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和運(yùn)用市場(chǎng)合約的手段將責(zé)任落實(shí)到代建單位，形成有效控制投資的剛性約束機(jī)制，實(shí)際效果明顯，是應(yīng)該積極推廣的一種代建制形式。

三、我國(guó)代建制存在的問題與建議

作為政府投資項(xiàng)目管理的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，代建制在全國(guó)范圍內(nèi)還處于探索階段，在發(fā)展過程中還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：缺少相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，代建制的機(jī)制問題有待進(jìn)一步完善，代建單位的培育剛剛起步，對(duì)代建人的監(jiān)督管理還不完善等。

1、完善相關(guān)法規(guī)政策。當(dāng)前，代建制實(shí)施過程中面臨的最大問題就是國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)沒有明確代建單位在建設(shè)實(shí)施中的法律地位，法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于實(shí)踐，造成代建單位在代建合同和項(xiàng)目管理中無法有效行使相關(guān)權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因此，國(guó)家應(yīng)盡快制定有關(guān)法律法規(guī)，明確代建單位在代建制中的法律地位。

2、逐步完善代建制運(yùn)行模式。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)與城市采取公開招標(biāo)方式選定代建人，通過引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來不斷提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的投資效益和管理水平。

3、做好代建市場(chǎng)培育工作。在政府投資項(xiàng)目代建制管理中，代建人充當(dāng)項(xiàng)目法人是必不可少的，其在項(xiàng)目建設(shè)管理中的地位和作用極其重要。但是目前，代建單位的管理經(jīng)驗(yàn)還很缺乏。因此，應(yīng)做好代建市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度和代建單位的資質(zhì)管理，做好代建項(xiàng)目的招投標(biāo)過程管理，培育和促進(jìn)代建市場(chǎng)的健康持續(xù)發(fā)展，不斷提高代建單位的建設(shè)管理水平。

4、建立合理的激勵(lì)和約束機(jī)制。確定合理的代建費(fèi)用，并通過投資節(jié)余提成的方式作為對(duì)代建單位的獎(jiǎng)勵(lì)。規(guī)范的合同具有良好的約束效力，代建方與委托方應(yīng)在合同中說明各方的具體工作，明確各方在項(xiàng)目實(shí)施中的責(zé)任、權(quán)限和利益。

5、建立代建方績(jī)效評(píng)估體系。為更好地對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全過程監(jiān)控，應(yīng)實(shí)時(shí)評(píng)估代建方績(jī)效，并進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。在項(xiàng)目實(shí)施過程中和項(xiàng)目完成后對(duì)投資、質(zhì)量和工期三大目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，建立完善代建方績(jī)效評(píng)估體系。

6、完善代建制監(jiān)督管理體系。有效的監(jiān)督管理體系是必不可少的，雖建設(shè)和使用分離，但政府對(duì)投資的監(jiān)督，也應(yīng)進(jìn)行專業(yè)化改革，對(duì)建設(shè)過程進(jìn)行有效監(jiān)督。統(tǒng)一各行政主管部門之間的權(quán)利與職責(zé)，銜接好發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、監(jiān)察等部門在代建項(xiàng)目建設(shè)全過程監(jiān)督中地位與作用。

（作者單位：1.重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院；2.大慶油田電力工程公司）

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