淺論網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域與公共政策合法性

張艷輝

(黑龍江大學(xué)研究生學(xué)院,哈爾濱 150080)

一、公共領(lǐng)域與公共政策合法性概述

公共領(lǐng)域理論最早是由致力于恢復(fù)共和主義傳統(tǒng)的美籍德裔政治哲學(xué)家漢娜·阿倫特提出的,阿倫特對公共領(lǐng)域富有原創(chuàng)性的分析很大程度上影響了哈貝馬斯對公共領(lǐng)域理論的繼承性研究。自從哈貝馬斯《公共領(lǐng)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一書問世之后,在世界范圍內(nèi)掀起了一股探討公共領(lǐng)域理論的熱潮,隨后此理論波及中國。對公共領(lǐng)域的界定及其結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型成為哈貝馬斯國家—經(jīng)濟(jì)—市民社會三分法的市民社會理論的核心。

哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域應(yīng)該具備以下特性:其一,參與主體的公眾性。他認(rèn)為公共領(lǐng)域的參與主體應(yīng)當(dāng)是由私人集合而成,形成一種公共的交往網(wǎng)絡(luò),在這個交往網(wǎng)絡(luò)中,公共意見能夠形成。其二,公眾應(yīng)具有政治批判精神。哈貝馬斯認(rèn)為公眾可以在公共空間中自由地發(fā)表言論,并且將這些批判性的言論直接指向政治領(lǐng)域,形成對公權(quán)力的抗衡。其三,公眾必須在理性的批判下進(jìn)行。

對于公共政策的定義,理論界眾說不一,本文對其采取比較寬泛的定義?！八傅氖钦蜗到y(tǒng)的產(chǎn)出,通常以條例、規(guī)章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現(xiàn)。”(E.R.克魯斯克、B. M.杰克遜,公共政策詞典,上海遠(yuǎn)東出版社,1992)而對于公共政策合法性的界定,本文采用哈貝馬斯的政治合法性理論在公共政策理論上的應(yīng)用,即公共政策的合法性就是公共政策被認(rèn)可的價(jià)值,并且這種價(jià)值具有一定的歷史性。其主要包含三方面內(nèi)容,其一,公共政策制定主體合法;其二,公共政策應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮協(xié)商民主程序的作用,從而實(shí)現(xiàn)公共政策的程序合法性;其三,公共政策應(yīng)當(dāng)被公眾所支持和認(rèn)可,并且這種認(rèn)可符合一定歷史時期的價(jià)值評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),從而獲得其價(jià)值合法性。公共政策合法性具體表現(xiàn)在:公眾通過“協(xié)商”參與公共政策的制定,且制定出的政策在價(jià)值上符合社會公認(rèn)的公平、正義、公共利益的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),同時能夠被公眾所認(rèn)可、支持并執(zhí)行。

二、我國公共政策合法性危機(jī)

合法性危機(jī)是當(dāng)今世界面臨的一個普遍性問題,無論是西方發(fā)達(dá)國家還是處于現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展中國家,都難以逃脫合法性危機(jī)的困擾[2]。作為維持政治系統(tǒng)正常運(yùn)行的公共政策在制定和實(shí)施過程中也必然面臨著合法性危機(jī)問題,如果不能將其有效消解,則會影響到整個政治系統(tǒng)的穩(wěn)定及國家法治進(jìn)程的發(fā)展,反之,如果能夠正確面對并采取有效對策加以解決,則能夠促進(jìn)公共政策的合法化、政治系統(tǒng)的穩(wěn)定、法治的發(fā)展。合法性危機(jī)主要表現(xiàn)在主體合法性危機(jī)、程序合法性危機(jī)、價(jià)值合法性危機(jī)。

(一)我國公共政策主體合法性危機(jī)

在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國長期實(shí)行“個人利益服從國家利益,局部利益服從整體利益”的原則,利益資源幾乎全被政府所壟斷,因此利益主體整合、單一。在此種經(jīng)濟(jì)條件下,普通公民和社會組織由于沒有利益訴求同時也沒有公共政策參與通道,因此被排除在公共政策的制定程序之外,政府在公共政策制定過程中擁有絕對權(quán)威。然而隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,多元化利益主體的出現(xiàn)并參與公共利益的分配,同時公民的主體意識增強(qiáng),強(qiáng)烈要求參與公共政策的制定,表達(dá)自己的利益訴求,在這種社會轉(zhuǎn)型的過程中,舊有的政府主導(dǎo)型的以精英為主體的公共政策制定機(jī)制必然面臨著主體合法性危機(jī),主要表現(xiàn)在以下兩個方面:第一個方面,公共政策主體“公共性”的缺失。我國公共政策主要是由政府和少數(shù)掌握權(quán)力的精英制定的,無法真正代表多元主體的公共利益,公共性缺失的弊端極易導(dǎo)致公共政策向個人利益或少部分集團(tuán)利益不當(dāng)傾斜,而出現(xiàn)政治私化現(xiàn)象。第二個方面,公共政策無法充分代表多元利益主體的公共利益。目前我國公共政策制定主體單一,信息公開不充分,公民的知情權(quán)難以得到保障,公共利益訴求通道不暢通,缺少利益博弈過程,各方利益難以很好地表達(dá),特別是一些公共政策忽略了甚至是傷害了弱勢群體的利益,這些缺陷導(dǎo)致了公共政策不能充分代表多元利益主體的訴求。

(二)我國公共政策程序合法性危機(jī)

長期以來我國重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象嚴(yán)重,在公共政策制定的過程中,人們關(guān)注的焦點(diǎn)往往落在公共政策內(nèi)容是否符合公共利益的需求,將公共政策的程序視為保障公共政策內(nèi)容是否合法的工具,而忽視了公共政策程序具有的獨(dú)立性價(jià)值。近些年程序的重要性在我國已經(jīng)引起了一定的重視,但仍然存在不足,主要表現(xiàn)在:

1.政策議題觸發(fā)程序的非制度化

我國正處于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的轉(zhuǎn)型期,社會必然會出現(xiàn)利益沖突和矛盾,同時也由于我國公民參與公共政策的熱情提高,因此近年來由普通事件上升為公共事件的數(shù)量不斷增多,為我國公共政策設(shè)置議程起到了有利的催化作用。然而我們遺憾地看到,屢屢發(fā)生的公共事件,雖然有一些已經(jīng)引起了公權(quán)力機(jī)關(guān)的重視并提上政策設(shè)置議程,從而促進(jìn)了公共政策的制定和修改,然而由觸發(fā)機(jī)制進(jìn)入公共政策設(shè)置議程的過程大多都是非制度性的,如給國家總理或政府其他官員寫信或以個人的名義上書人民代表大會等等,這些程序具有偶然性和非制度性,使公共事件的觸發(fā)程序上升為議程設(shè)置程序無制度化保障,因此可以說,我們?nèi)鄙賹⒂|發(fā)機(jī)制轉(zhuǎn)化為政策設(shè)置議程的制度化程序。

2.公共議程設(shè)置的局限性

在我國,議程設(shè)置的基本機(jī)制植根于人民代表大會制度,各級人民代表大會的代表由人民直接或間接選舉產(chǎn)生,代表人民的利益,以提請議案的形式為公共政策設(shè)置議程,并最終促使公共政策的形成。然而由于人民代表個人思維的局限性、個人利益偏向性及一般觸發(fā)事件的突發(fā)性,使許多公眾關(guān)心的公共事件不能夠成為公共政策的議程建構(gòu),導(dǎo)致政策觸發(fā)機(jī)制向公共議程設(shè)置程序的轉(zhuǎn)換無法完成。

3.公共政策的制定和執(zhí)行程序缺少公眾協(xié)商性民主機(jī)制

在現(xiàn)有的公共政策民主制觀念中也同樣強(qiáng)調(diào)公眾的作用,但這種民主制具有一定的局限性,代議制民主觀念側(cè)重于民主的“準(zhǔn)入”程序,過多關(guān)注的是誰適合當(dāng)“統(tǒng)治者”,而不是民主的決策過程,即忽視了如何“統(tǒng)治”的問題。

(三)我國公共政策價(jià)值合法性危機(jī)

目前我國公共政策的制定遵循以公共權(quán)威部門為主導(dǎo)的精英立法模式,一方面由于缺少公眾的參與和價(jià)值認(rèn)可,缺少多元主體的利益表達(dá),因此無法保證公共權(quán)力主體制定的政策、法規(guī)的價(jià)值設(shè)定能夠持久地代表公共利益,能夠在資源分配中平衡各主體的多元利益需求,最大限度地實(shí)現(xiàn)社會的公平與正義。另一方面,由于沒有公眾的參與,無法對公權(quán)力主體監(jiān)督和制衡,在執(zhí)行中也無法保證能夠持久地公正地行使權(quán)力,自私的動機(jī)往往促使權(quán)力執(zhí)行者利用手中權(quán)力來做有失公平、正義或違背公共利益的事,如以權(quán)謀私,權(quán)錢交易等,破壞公共權(quán)力的公共性和公平性?？傊?目前公共政策的價(jià)值設(shè)定和執(zhí)行極容易偏離公眾對政策的價(jià)值訴求,造成公共政策正義的坍塌,得不到公眾的支持和認(rèn)可,進(jìn)而產(chǎn)生公眾對政策冷漠、質(zhì)疑、批判甚至執(zhí)行過程中的不服從,也就形成了公共政策價(jià)值合法性的危機(jī)。

三、網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域?yàn)楣舱咛峁┖戏ㄐ愿?/h2>

(一)公眾參與的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域?yàn)楣舱咛峁┲黧w合法性

公共政策的“公共性”要求決策應(yīng)該以民主價(jià)值為依歸,以公民參與為核心,以社會公正為目標(biāo)。成功的公民參與不但無損于公共決策,相反可以帶來更加有效的公共政策,增強(qiáng)公共決策的合法性,更為重要的是,它可以更加有力地促進(jìn)民主[3]。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的興起與發(fā)展成為公眾參與公共政策的新途徑,已經(jīng)起到越來越重要的作用。

1.網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域:構(gòu)建公眾參與政策的新平臺

與傳統(tǒng)大眾傳媒相比,網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域最大的特點(diǎn)就是提高了公眾參與政策制定、評價(jià)的熱情,構(gòu)筑了公眾與公眾之間、公眾與公權(quán)力之間互動的平臺,成為培養(yǎng)公眾參與精神的新?lián)u籃。市民社會的多元價(jià)值評判經(jīng)過公共領(lǐng)域(自發(fā)的公共聚會場所或機(jī)構(gòu)),進(jìn)行公開的、自由的、理性的討論和認(rèn)同而整合為公眾輿論,進(jìn)而通過政治生活系統(tǒng) (如新聞媒介、壓力集團(tuán)、代議機(jī)構(gòu)等)成為統(tǒng)治者制定公共政策及典章規(guī)則的依據(jù)和輿論督導(dǎo)力量,市民社會理性也就上升為“公共理性”[3]。

2.公眾參與能夠消解公共政策主體合法性危機(jī)

公眾參與就是指當(dāng)政府作出影響公民利益的決策時,公民個人或利益團(tuán)體能夠通過一定的途徑,了解公權(quán)力機(jī)關(guān)的相關(guān)政策信息,參與到公共政策的制定過程中,對政策提出意見和建議,從而影響公共政策的制定和實(shí)施。公眾參與是現(xiàn)代政治民主的重要基石,對于公共政策合法性起著重要作用,能夠有效消解公共政策主體合法性危機(jī)。

(二)網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域?yàn)楣舱咛峁┏绦蚝戏ㄐ?/p>

1.網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域有利于公共政策觸發(fā)程序的形成

一個普通的事件,只有引起公眾的廣泛關(guān)注以及提出對公共政策制定或修改的普遍要求,才能成為公共政策制定前的觸發(fā)機(jī)制,對公共政策的制定起到催化劑的作用。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域則提供了一個普通事件上升為公共事件的公共空間。近幾年,通過網(wǎng)絡(luò)的傳播而成為公共事件的例子日益增多,如劉涌案、寶馬撞車案、孫志剛案、黃靜案、崔鶯鶯案、躲貓貓事件等引起了全國的廣泛關(guān)注。典型案例如孫志剛案則是由傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)媒體共同構(gòu)成了此事件的觸發(fā)程序,而在此過程中網(wǎng)絡(luò)媒體的作用尤為突出。眾所周知,正是在這種觸發(fā)機(jī)制的引導(dǎo)下,2003年 6月 22日,國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院令,簽發(fā)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》,同時廢除了滯后的《城市流浪乞討人員的收容遣送辦法》。

2.協(xié)商民主程序能有效消解公共政策設(shè)置議程及制定中的合法性危機(jī)

協(xié)商民主是一種治理形式,其中,參與公共協(xié)商的公民是平等的、自由的,他們提出各種相關(guān)理由,說明他人,或者轉(zhuǎn)換自身的偏好,最終達(dá)到共識,從而在審視各種相關(guān)理由的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性[4]。

網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域能夠成為實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主理論的實(shí)踐平臺。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的興起和發(fā)展打破了信息的壟斷,擴(kuò)大了公眾對政治信息的知情權(quán),使越來越多的公眾能夠參與到公共政策的評判和制定中,與公權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)互動。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域?yàn)楣妳⑴c提供了平等、自由的空間,公眾通過網(wǎng)絡(luò)論壇等形式進(jìn)行利益表達(dá)、對公共政策的制定修改發(fā)表意見,通過網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的討論實(shí)現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)移,通過互相妥協(xié)的方式最終達(dá)成共識,從而保證公共政策的價(jià)值符合廣大公眾通過討論、妥協(xié)后的公共理性,因此說公共領(lǐng)域所具有的特性與協(xié)商民主理論是耦合的。

我國政府在決策過程中,已經(jīng)越來越重視民主協(xié)商的重要作用,特別是已經(jīng)開始借助網(wǎng)絡(luò)了解和收集各種意見,以增加決策過程的透明度,增強(qiáng)公共政策的科學(xué)性、合理性,重視公眾對公共政策的認(rèn)同和支持的作用。例如全國人大常委會辦公廳充分利用互聯(lián)網(wǎng)這種途徑,于 2007年 3月 25日在中國人大網(wǎng)上公布了《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法 (草案)》征求意見,得到公眾積極的響應(yīng),截至 2007年 4月 17日 15時,共收到意見 7 248件,全國人大常委會法制辦公廳在人大網(wǎng)上公布了公眾對此草案的意見建議摘編[5]。這說明了公權(quán)力機(jī)關(guān)對公眾意見的重視程度正在逐步增強(qiáng)。在眾多意見中有一個虛擬社群組織——肝膽相照網(wǎng)絡(luò)社區(qū),對此次《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法 (草案)》的參與熱情高漲。在肝膽相照論壇社會區(qū)的攜帶者權(quán)益板塊中專門發(fā)表文章呼吁大家對《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法 (草案)》發(fā)表意見,要求增加反乙肝歧視條款[6]。因此可以說,網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域這個實(shí)踐平臺,提供了一條利益訴求的新通道,實(shí)現(xiàn)了公眾與公眾,公眾與公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的互動,保證了公眾對公共政策制定的參與。

(三)網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的公眾認(rèn)同為公共政策提供價(jià)值合法性

公共政策能夠體現(xiàn)正義、公平、公共利益的價(jià)值追求是以政策制定者的利他主義原則和整體主義原則為成立條件的,然而,公共選擇學(xué)派的研究表明,社會權(quán)力機(jī)關(guān)及行使權(quán)力的個人在某種程度上都有追逐自身利益最大化的利己本性,政策主體的自利性往往會致使其在選擇政策方案、制定政策時對自我的利益和他人的利益作出一定的排序,從而使個人利益優(yōu)先化,實(shí)現(xiàn)個人利益最大化。當(dāng)個體利益得到滿足或部分滿足的情況下才可能顧及到他人利益,在這種情境下制定出來的公共政策勢必不能實(shí)現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置,公共利益難以達(dá)到帕累托最優(yōu)。個體私利的最大化淹沒了對社會共同利益的追求,有可能導(dǎo)致偏離公平的公共政策的出現(xiàn),進(jìn)而得不到公眾的認(rèn)同。當(dāng)公眾對某一特定歷史階段的公共政策表示認(rèn)同和支持,公共政策則獲得其價(jià)值合法性。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域通過多元利益主體的公共協(xié)商,能夠達(dá)成對公平、正義、公共利益的共同認(rèn)可。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域提供了一個理性、批判性的公共平臺,公眾通過民主協(xié)商對公共政策是否具有公正性、正義性、公共利益性的價(jià)值進(jìn)行評判,評判的結(jié)果則成為判斷公共政策是否合法的依據(jù)。公眾對某一公共政策價(jià)值合法性的批判和質(zhì)疑在某種程度上形成了公共政策的價(jià)值評價(jià)機(jī)制,促進(jìn)了公共政策體現(xiàn)公平、正義及公共利益的合法性價(jià)值。

公共政策的合法性問題是人們不可回避的根本性問題,公共政策只有具備合法性才能夠得到公眾的廣泛認(rèn)可和執(zhí)行。對于轉(zhuǎn)型期的我國來說,要有效消解公共政策的主體合法性危機(jī)、程序合法性危機(jī)、價(jià)值合法性危機(jī),則必須重視以公眾參與為主體的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的建構(gòu)和發(fā)展,有效地保障公共政策的公平、正義、代表公共利益的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn),為公共政策提供了主體、程序及價(jià)值合法性。

[1]汪凱.媒體、民意與公共政策 [ M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2005:13.

[2]胡偉.合法性問題研究——政治學(xué)研究的新視角 [J].政治學(xué)研究,1996,(1).

[3]馬長山.國家、市民社會與法治 [ M].北京:商務(wù)印書館,2003:167.

[4]http://www.cnnic.net.cn/index/0E/00/11/index.ht M.

[5]http://www.npc.gov.cn/zgrdw/ho Me/index.jsp.

[6]http://www.hbvhbv.co M/foru M/dispbbs.asp?boardI D=1004a Mp;I D=643832a Mp;page=1.

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