論農(nóng)村義務(wù)教育公平實現(xiàn)的政府法律責(zé)任＊

周建國

(湖南文理學(xué)院法學(xué)院,湖南常德415000)

論農(nóng)村義務(wù)教育公平實現(xiàn)的政府法律責(zé)任＊

周建國

(湖南文理學(xué)院法學(xué)院,湖南常德415000)

接受公平義務(wù)教育是法律賦予全體公民的一項基本權(quán)利。政府是農(nóng)村義務(wù)教育公平問題的主要法律責(zé)任主體。政府需要在政策制定、自身建構(gòu)、明確責(zé)任、教育資源配置等方面予以高度重視并承擔(dān)解決責(zé)任。

義務(wù)教育;教育公平;教育差距;均衡發(fā)展;政府責(zé)任

農(nóng)村義務(wù)教育公平問題一直是人們談?wù)摰臒狳c和焦點問題。我國政府高度重視促進教育公平。2009年11月教育部部長袁貴仁在全國推進義務(wù)教育均衡發(fā)展現(xiàn)場經(jīng)驗交流會上提出“義務(wù)教育工作的新目標——義務(wù)教育的均衡發(fā)展”,“把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重”,以實現(xiàn)義務(wù)教育公平。近些年來,我國在義務(wù)教育均衡發(fā)展及教育公平方面取得積極進展,但不容忽視的是,城鄉(xiāng)區(qū)域乃至校際義務(wù)教育差距仍不同程度存在。在促進義務(wù)教育均衡發(fā)展并實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)生接受公平教育的進程中,政府負主要法律責(zé)任。

一、農(nóng)村義務(wù)教育的不公平問題及其法律責(zé)任主體

(一)農(nóng)村義務(wù)教育不公平的現(xiàn)狀

1.政府對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入總量不足,分配不公。

一方面,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費長期短缺。長期以來,城鎮(zhèn)中小學(xué)屬于國家興辦的學(xué)校,由國家和地方財政撥款,農(nóng)村中小學(xué)則是農(nóng)民自己的學(xué)校,由農(nóng)民自籌資金興辦。根據(jù)審計署2008年7月對16個省(區(qū)、市)的54個縣(市、旗)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費進行審計調(diào)查的結(jié)果公告,截至2007年6月底,已償還債務(wù)8.63億元,但同期又新增債務(wù)6.79億元,尚有負債26.88億元,平均每縣4978萬元。部分學(xué)校由于債務(wù)沉重、無財力償還,被債權(quán)人強行封校、學(xué)生被迫停課的事件時有發(fā)生。[1]另一方面,教育經(jīng)費城鄉(xiāng)分配不公。長期以來對于農(nóng)村義務(wù)教育的投入沒有被放在重點保障的地位,農(nóng)民學(xué)生幾乎沒有享受到應(yīng)有的國民教育待遇。2002年全社會的各項教育投資是5800億元,其中用在城市的占77%,用在農(nóng)村的只有23%。而接受義務(wù)教育的孩子中, 70%在農(nóng)村。[2]

2、政府對農(nóng)村義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)失衡,投入責(zé)任劃分不清。

一方面,除了城鄉(xiāng)投入結(jié)構(gòu)失衡即教育經(jīng)費城鄉(xiāng)分配不公外,東西部地區(qū)以及同一地區(qū)的強校與弱校之間的教育經(jīng)費投入失衡。如地區(qū)投入失衡表現(xiàn)為,2005年東部地區(qū)小學(xué)生均經(jīng)費為2440元,而中西部地區(qū)小學(xué)生均經(jīng)費只有1400元,低于東部地區(qū)1000元以上;東部地區(qū)初中生均經(jīng)費為3070元,但中西部地區(qū)初中生均經(jīng)費只有1670元,比東部地區(qū)低1400元。[3]如同一地區(qū)校際失衡表現(xiàn)為,一些地方政府官員為了提高升學(xué)率,取得教育上政績的突破,熱衷于重點學(xué)校、示范學(xué)校的建設(shè),把有限的財力、物力都投入到重點、示范學(xué)校中,而對普通學(xué)校,特別是一些弱校則經(jīng)費投入嚴重不足。另一方面,義務(wù)教育法規(guī)定,中央、省級、縣鄉(xiāng)財政對義務(wù)教育都有投入的責(zé)任,但各級財政具體承擔(dān)多少比例卻沒有明確規(guī)定。由于我國長期實行的教育財政分權(quán)制度,掌握主要財力的中央和省級政府負擔(dān)太少,絕大部分的義務(wù)教育經(jīng)費投入來自財力薄弱的縣鄉(xiāng)一級政府,不足部分主要由農(nóng)民及受教育者承擔(dān)。

3、農(nóng)村義務(wù)教育師資力量薄弱。

由于歷史和現(xiàn)實的多種原因,城鄉(xiāng)之間和不同

(二)農(nóng)村義務(wù)教育不公平問題的主要法律責(zé)任主體:政府

普及義務(wù)教育并解決其中的不公平問題,首先要明確義務(wù)教育公平的義務(wù)責(zé)任主體。從法律規(guī)定的角度來看,《義務(wù)教育法》規(guī)定,國家有籌措實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)費、培養(yǎng)師資的義務(wù),地方各級人民政府有創(chuàng)造條件使適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的義務(wù)?？梢?在義務(wù)教育的實施過程中,政府應(yīng)該承擔(dān)起最主要的法律義務(wù)責(zé)任。從法律權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的角度講,法律權(quán)利與義務(wù)總是相對的,當有人主張法律權(quán)利時必有法律義務(wù)相對人為之提供法律權(quán)利實現(xiàn)的作為和不作為?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》規(guī)定,“國家有權(quán)利和義務(wù)制定適當?shù)膰野l(fā)展政策”,“各國應(yīng)采取步驟以掃除由于不遵守公民政治權(quán)利以及經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利而產(chǎn)生的阻礙發(fā)展的障礙”,明確指出實現(xiàn)法律義務(wù)的相對人主要是政府,政府必須承擔(dān)起采取一切必要措施實現(xiàn)的法律責(zé)任,實現(xiàn)以社會公平為目標的發(fā)展。我國《憲法》規(guī)定:“公民在法律面前一律平等”、“國家尊重和保障人權(quán)”;《義務(wù)教育法》規(guī)定:“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年,不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等,依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”,可見,我國立法既規(guī)定接受公平義務(wù)教育是全體公民的一項基本權(quán)利,也規(guī)定政府舉辦義務(wù)教育的義務(wù)責(zé)任。因此,受教育權(quán)是法律賦予每個公民享有的一項基本權(quán)利,而受教育權(quán)相對應(yīng)的義務(wù)主體主要是政府。從服務(wù)型政府的職能來講,公共服務(wù)型政府應(yīng)按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和公共服務(wù),以回應(yīng)公眾和社會的需要。政府職能的此種定位,強調(diào)公共服務(wù)是按照公眾的意愿進行的,追求的根本目標是公眾滿意[4]。義務(wù)教育作為純公共產(chǎn)品,決定了政府是義務(wù)教育公共產(chǎn)品供給的當然主體,應(yīng)當發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

二、農(nóng)村義務(wù)教育公平問題的政府法律責(zé)任缺失及其原因

(一)農(nóng)村義務(wù)教育公平問題的政府法律責(zé)任缺失

憲法規(guī)定了國家教育給付義務(wù),比如:“發(fā)展社會主義的教育,提高全國人民的科學(xué)文化水平”,“發(fā)展各類教育及其設(shè)施”等。2001年6月國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,提出完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制,特別強調(diào)縣級政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負有主要責(zé)任,要求以縣為主來統(tǒng)籌管理全縣的義務(wù)教育,實現(xiàn)教育投入從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)、政府的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主的兩個重大轉(zhuǎn)變。該教育決定,盡管更加明確義務(wù)教育財政投入的責(zé)任主體,但還是沒有從根本上解決我國義務(wù)教育體制上所存在的主要問題,它依然是一種“地方負責(zé),分級管理”并采取“多渠道籌資”的教育投入體制?！暗胤截撠?zé),分級管理”盡管強調(diào)了地方政府在本地區(qū)公民義務(wù)教育中所承擔(dān)的法律義務(wù)責(zé)任,但義務(wù)教育所需經(jīng)費卻由中央主要承擔(dān)轉(zhuǎn)移到由地方政府承擔(dān),而“多渠道籌資”則可能導(dǎo)致教育投入義務(wù)又由地方政府承擔(dān)轉(zhuǎn)移到由社會承擔(dān)。結(jié)果是:“人民教育人民辦”——本來是主要靠國家投入解決的免費義務(wù)教育,卻要由公民來承擔(dān)其經(jīng)費。對于在城市務(wù)工的農(nóng)民工子女來說,由于“二元”教育制度的存在使得大量的農(nóng)村學(xué)生無法享有同所在城市學(xué)生同等的受教育權(quán),政府在義務(wù)教育公共產(chǎn)品的提供和管理上都存在不同程度的缺位現(xiàn)象。政府責(zé)任的缺位使得義務(wù)教育不公現(xiàn)象產(chǎn)生,這顯然違背了教育公平的基本原則。

(二)政府法律責(zé)任缺失的原因分析

目前義務(wù)教育實施中所出現(xiàn)的不平衡現(xiàn)象,不僅反映了義務(wù)教育的不公平問題,而且反映了政府在義務(wù)教育方面的法律責(zé)任的缺失。筆者認為,政府責(zé)任缺失的主要原因包括兩方面:一是政府責(zé)任意識淡薄;二是政府未完全履行法定義務(wù)。就前者而言,較為突出的表現(xiàn)為對城市務(wù)工的農(nóng)民工子女的平等受教育保護的消極不作為;城鄉(xiāng)分治的“二元”教育體制使得對農(nóng)民子女的受教育權(quán)的歧視現(xiàn)象大量存在。很多地方政府無論在規(guī)章制度還是具體行動中往往對城市務(wù)工的農(nóng)民工子女的受教育權(quán)表示漠視甚至進行種種限制。不僅如此,長期以來我國政府責(zé)任理念淡薄,在不少政府官員意識中,政府是權(quán)力機關(guān),只享有權(quán)力不承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。不少地方政府官員正是在這種認識和觀念歧視等多重因素的作用下對農(nóng)民子女的受教育權(quán)的責(zé)任意識極為淡薄。政府對農(nóng)民子女的受教育權(quán)保護的責(zé)任意識的淡薄,從而抑制了農(nóng)村義務(wù)教育的公平發(fā)展。就后者而言,憲法、義務(wù)教育法、教育法等法律法規(guī)及行政法規(guī)規(guī)章等都規(guī)定了政府舉辦義務(wù)教育的義務(wù)責(zé)任,可作為義務(wù)教育義務(wù)主體的政府卻沒有完全履行法律所規(guī)定的義務(wù)。一些政府受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素的制約,并沒有真正承擔(dān)起一個公共服務(wù)型政府應(yīng)當承擔(dān)的社會責(zé)任。本應(yīng)由政府提供的義務(wù)教育公共產(chǎn)品政府往往把其推給農(nóng)民自身,或者將義務(wù)教育公共資源主要供給城市。在這種情況下,農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民和弱勢群體的子女接受公平義務(wù)教育的權(quán)利難以實現(xiàn)。

三、政府實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育公平責(zé)任的路徑選擇

(一)政府制定相關(guān)教育政策,消除“二元”教育體制

農(nóng)村義務(wù)教育公平問題的解決,要求政府制訂科學(xué)的教育政策。教育政策要將教育的公平公正的發(fā)展作為價值基礎(chǔ)和價值目標,著力促進城鄉(xiāng)區(qū)域教育入學(xué)機會平等、教育財政平等、教育條件平等和成功機會平等。在社會轉(zhuǎn)型期的今天,戶籍的存在成了義務(wù)教育均衡發(fā)展的壁壘,也成為具有明顯城市指向的城鄉(xiāng)分割的標尺,導(dǎo)致了城鄉(xiāng)學(xué)生無法共享公共教育資源,造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育的失衡發(fā)展。并且,因戶籍制度嚴格限制使得流入城市的務(wù)工農(nóng)民因沒有城市戶口而其子女無法享受與城市學(xué)生同等的教育?！岸苯逃贫鹊拇嬖谑沟么罅康霓r(nóng)村學(xué)生無論在教育機會還是在教育權(quán)利方面都明顯地滯后于城市學(xué)生,造成義務(wù)教育不公現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此,政府應(yīng)出臺相關(guān)的政策,改革戶籍制度,消除城鄉(xiāng)分割的“二元”教育體制,平等對待城鄉(xiāng)學(xué)生的受教育權(quán)利,逐步實現(xiàn)人口的自由遷徙,建立起城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度,使得農(nóng)民工子女享有同所在城市學(xué)生同樣的入學(xué)待遇和入學(xué)標準。

(二)以公平為價值理念,打造責(zé)任政府

構(gòu)建責(zé)任政府,必須以公平為價值理念,使政府真正成為“想群眾之所想,急群眾之所急,謀群眾之所求”的責(zé)任政府。政府不僅應(yīng)依法行政,更要公平行政,“在社會分層日益加劇的時代,政府更容易受強勢階層影響,更傾向于對強勢階層負責(zé),從而背離民主政治最基本的平等精神。責(zé)任政府的公共性要求政府對社會各階層都負有平等的責(zé)任”。[5]政府要把推進義務(wù)教育均衡發(fā)展納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,大力推進城鄉(xiāng)和各區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展,并應(yīng)在義務(wù)教育資源分配上堅持城鄉(xiāng)區(qū)域公平正義的基本價值理念,使得城鄉(xiāng)和各區(qū)域公平分享社會主義物質(zhì)文明成果,“將那些公認的、最基本的、而又在社會政治經(jīng)濟和文化生活中可能實現(xiàn)的平等要求確認為法定權(quán)利而受到國家的強力保護”[6]。此外,為了打造責(zé)任政府,政府應(yīng)創(chuàng)新管理方式,實現(xiàn)“有限政府”向“責(zé)任政府”服務(wù)型職能管理轉(zhuǎn)變,同時規(guī)范管理以維護公平,真正實現(xiàn)《政府工作報告》中提出的“以人為本、關(guān)注民生”的人本理念。

(三)明確各級政府的義務(wù)教育投入責(zé)任,促進義務(wù)教育均衡發(fā)展

義務(wù)教育均衡發(fā)展是教育公平的基石,教育公平則是社會公平的重要基礎(chǔ),政府只有保障義務(wù)教育公共產(chǎn)品供給的均等化,保證公民依法平等享有接受良好義務(wù)教育的權(quán)利,才能最大限度地保證全體公民在生存和發(fā)展方面機會的公平和公正。根據(jù)社會公平理論,農(nóng)村義務(wù)教育投入必須由各級政府承擔(dān),因此,必須按照國務(wù)院于2005年12月頒布的《深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》規(guī)定的“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”基本原則,逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍,各級政府分項目、按比例承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費。各級政府要根據(jù)自身的財政和經(jīng)濟狀況,對農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項經(jīng)費做出明確的責(zé)任分工,用法律明確規(guī)定各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的財政范圍,實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育公共產(chǎn)品的分層合理供給,確保農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的大體均衡。

(三)政府合理分配義務(wù)教育資源,縮小城鄉(xiāng)區(qū)域教育差距

教育公平與教育資源分布公平相聯(lián)系,追求教育公平,就在于解決教育資源分配的不平等性。教育公平實質(zhì)上表現(xiàn)為教育資源平等分配和對“最不利者”進行補差兩方面,即教育經(jīng)費分配必須考慮城鄉(xiāng)區(qū)域教育之間的均衡發(fā)展,還須注意到地區(qū)間的差異性。為確保九年義務(wù)教育在農(nóng)村的全面貫徹,要努力縮小城鄉(xiāng)區(qū)域教育的差距,推動城鄉(xiāng)教育和諧發(fā)展。教育資源應(yīng)向農(nóng)村義務(wù)教育階段傾斜,更應(yīng)促進優(yōu)質(zhì)教育資源向西部農(nóng)村傾斜和流動,以推動西部農(nóng)村義務(wù)教育向更高層的公平和均衡發(fā)展邁進。義務(wù)教育資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜的重要理論依據(jù)為一種正義的社會制度應(yīng)該通過各種制度性安排來改善生活中“最不利者”的處境,以縮小他們與其他人之間的差距。如果一種社會安排處于某種原因不得不承受某種不平等,那么它只有最大程度地關(guān)注和惠及那些弱勢群體的利益才是正義的。因此,政府在財政和人力等方面,必須優(yōu)先考慮和滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的需要,提供各種專項扶助,加大對于農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度,切實提高政府財政支出中教育經(jīng)費的比重。

(四)政府取消義務(wù)教育重點學(xué)校制度,縮小校際教育差距

政府提供的公平義務(wù)教育,要求義務(wù)教育階段的學(xué)生應(yīng)該擁有平等受教育條件、資源和質(zhì)量,即實現(xiàn)學(xué)生受教育過程公平。因此,政府有義務(wù)辦好每一所學(xué)校,所提供的各學(xué)校設(shè)施條件應(yīng)該是均等的。由于義務(wù)教育階段重點、示范學(xué)校的存在,教育資源投入必然傾向于重點、示范學(xué)校,硬件設(shè)施遠勝于普通學(xué)校,相對城市來說,農(nóng)村義務(wù)教育階段的重點學(xué)校較少。由此產(chǎn)生了義務(wù)教育中重點、示范學(xué)校制度下的“擇校”問題,政府因此有責(zé)任取消重點、示范學(xué)校設(shè)置制度,禁止對重點、示范學(xué)校在財政撥款、師資配備、硬件設(shè)施建設(shè)、招生等方面采取優(yōu)惠政策,還有義務(wù)制定“就近入學(xué)”制度,并嚴格實施。

(五)政府統(tǒng)籌均衡配置教師資源,加強農(nóng)村義務(wù)教育師資隊伍建設(shè)

一方面,城鄉(xiāng)教師資源配置,建立城鄉(xiāng)教師交流機制,實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的合理有序流動和交互發(fā)展,要求城鎮(zhèn)教師服務(wù)農(nóng)村學(xué)校,多深入農(nóng)村進行幫教、對口支援,將他們的考評、晉級與服務(wù)農(nóng)村學(xué)校的實績結(jié)合起來。核定教師編制時要向農(nóng)村學(xué)校傾斜,新增教師要優(yōu)先滿足農(nóng)村學(xué)校的需求,而且要創(chuàng)造條件,為農(nóng)村地區(qū)教師提供更多外出學(xué)習(xí)、進修、培訓(xùn)的機會,真正從內(nèi)涵發(fā)展上提高農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)。進一步提高農(nóng)村教師特別是邊遠地區(qū)教師的工資待遇,逐步縮小與城鎮(zhèn)教師的待遇差距,積極吸引外來人才。另一方面,區(qū)際教師資源配置,采取優(yōu)惠政策進一步為西部吸引人才、留住人才創(chuàng)造條件。東部發(fā)達地區(qū)要向教育基礎(chǔ)薄弱的中西部貧困地區(qū)加大對口支援,通過支教或遠程教育等形式提高中西部地區(qū)教師教學(xué)水平。

[1]周玲玲.審計署公布54縣義務(wù)教育經(jīng)費保障管理使用情況[EB/OL].http://www.jyb.com.cn/xwzx/gnjy/ bwxx/t20080704.htm,2008-07-04.

[2]瞿振元,李小云,王秀清.中國社會主義新農(nóng)村建設(shè)研究[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社,2006:216.

[3]郭海霞.我國農(nóng)村義務(wù)教育投入現(xiàn)狀分析及對策研究[J].經(jīng)濟師,2009,(7):16.

[4]孫亮.服務(wù)型政府的目標意涵及其實現(xiàn)途徑[J].中國行政管理,2007,(8):41.

[5]陳國權(quán).論政府責(zé)任的基本屬性[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線,2008,(2):201.

[6]周仲秋.平等觀念的歷程[M].?？?海南出版社, 2002:338-339.

On the Legal Responsibility of Government to Achieve a Fair Rural Compulsory Education

ZHOU Jian-guo

(Law Department,College of Hunan Arts and Science,Changde Hunan 415000,China)

Receiving compulsory education is a basic right to all citizens.Government is the principal legal subject of the fair problem of rural compulsory education.Government needs to attach great importance to policymaking,self-constructing,clear linesof responsibility and allocation of education resources,and take responsibility to solve problems.

Compulsory education;education fairness;education difference;balanced development;Government accountability

book=7,ebook=243

G40-011.8 文獻識別碼:A

1673-2103(2010)04-0018-04區(qū)域之間師資力量存在較大差異。農(nóng)村老師的工資普遍比較低,也正是這種待遇差異,加上人事制度和管理制度又嚴重制約著師資力量的合理調(diào)整,農(nóng)村優(yōu)秀教師、年青教師、高學(xué)歷教師大多數(shù)都進了城,剩下的教師普遍年齡大、學(xué)歷低,他們教學(xué)能力偏低,年齡老化不能運用現(xiàn)代技術(shù)及適應(yīng)新課程教學(xué)。不少農(nóng)村學(xué)校,特別是一些邊遠山區(qū)的農(nóng)村小學(xué),師資更是匱乏。

2010-05-20

周建國(1969—),男,湖南常德人,湖南文理學(xué)院法學(xué)院講師,法學(xué)碩士。研究方向:法理學(xué)。