完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度路徑分析及探討

李愛杰

（中國(guó)海洋大學(xué)，山東 青島 266100）

完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度路徑分析及探討

李愛杰

（中國(guó)海洋大學(xué)，山東 青島 266100）

為失地農(nóng)民構(gòu)建合理的社會(huì)保障制度是城市化進(jìn)程中的必然選擇，也是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，既要有利于推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，又要從保障農(nóng)民的生活需要出發(fā)。既要研究解決征地費(fèi)用偏低、就業(yè)困難等問題，最大限度的維護(hù)農(nóng)民的利益；還要從保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，探索制定深化體制改革的政策，切實(shí)做好失地農(nóng)民的生存、發(fā)展、就業(yè)等各方面的保障工作，從根本上解決失地農(nóng)民的生活和出路問題，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

城市化；失地農(nóng)民；社會(huì)保障

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，“農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民市民化”進(jìn)程也在日益加快。尤其是近幾年，各地房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，城市規(guī)模迅速膨脹，許多近郊村漸漸變?yōu)椤俺侵写濉?，遠(yuǎn)郊村變?yōu)榻即?。在這個(gè)進(jìn)程中與人的生存最密切相關(guān)的就是農(nóng)民賴以生存的“具有生產(chǎn)資料和生活保障雙重功能”的集體土地被大量占用，隨之一個(gè)非常突出、非常集中的問題就呈現(xiàn)在各級(jí)決策者面前：失地農(nóng)民的生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障問題如何解決。

一、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的必要性

目前我國(guó)居民的收入兩極分化越來(lái)越明顯，并且城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)、群體之間的收入差距持續(xù)擴(kuò)大。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段，“允許一部分人先富起來(lái)”，帶動(dòng)其他人逐步走向富裕。在社會(huì)整體進(jìn)步的同時(shí)，貧富差距也不斷呈擴(kuò)大趨勢(shì)。據(jù)世界銀行測(cè)算，我國(guó)反映居民收入差距的基尼系數(shù)持續(xù)攀升。1990～2008年，我國(guó)基尼系數(shù)從0.35上升到0.48，已經(jīng)大大超出0.4的警戒線，我國(guó)最高收入的20%人口的平均收入是最低收入20%人口的平均收入的10.7倍。我國(guó)收入分配差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)的另一個(gè)體現(xiàn)就是社會(huì)保障方面的再分配差距特別明顯。我國(guó)對(duì)城市居民的社會(huì)保障投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民，同時(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共資源投入也少的可憐。這種嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)間的巨大不平等。改革開放后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地作為農(nóng)民的“命根子”被福利性的均分，從而土地作為基本生存和生活保障的要素作用得到了充分體現(xiàn)，也為土地保障和家庭保障提供了制度前提。然而隨著城市化進(jìn)程的加快和眾多基本建設(shè)項(xiàng)目的開工，被占用土地的農(nóng)民的保障問題卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的制度來(lái)明確。雖然按照國(guó)家《土地管理辦法》規(guī)定了一定數(shù)額的補(bǔ)償，但現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，不能有效解決失地農(nóng)民的基本生活保障問題，目前由此引發(fā)的上訪案件和強(qiáng)拆案件不斷增多，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安全穩(wěn)定的重要因素。在新的歷史條件下，中共中央把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公平正義、構(gòu)建社會(huì)公平保障體系作為執(zhí)政的重要內(nèi)容，既是建立和諧社會(huì)的要求，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的題中應(yīng)有之意。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障的基本狀況

目前我國(guó)農(nóng)村和城鎮(zhèn)間社會(huì)保障制度存在著較大的差異，而且這種差異會(huì)長(zhǎng)期存在。隨著社會(huì)的發(fā)展，目前城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度不斷完善，醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等保障機(jī)制日漸健全，保障水平也日漸提高，并且一直以來(lái)，城鎮(zhèn)實(shí)行的是高補(bǔ)貼、高就業(yè)的保障制度。但是廣大的農(nóng)村卻享受不到這種高保障的待遇，其實(shí)行的是以群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的保障體系，保障水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，在維護(hù)社會(huì)公平方面做得還很不夠，尤其是農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失，不但沒有發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能，緩解社會(huì)分配不公，反而在某種程度上加大了這種差距。近年雖然農(nóng)村新農(nóng)合、新型養(yǎng)老保險(xiǎn)等已經(jīng)逐漸推開，但保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，由于受各方面因素制約，還存在著許多問題：

一是從基本生活保障方面看，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前大多實(shí)行的是由村為每位失地農(nóng)民發(fā)放生活補(bǔ)助金。但由于村與村之間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。有些鄰近的村，距離相去不遠(yuǎn)，但由于村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)卻相差很大，保障水平也自然有著天壤之別，保障水平不平衡的現(xiàn)象較為普遍。

二是從養(yǎng)老保障方面看，參保面比較小?？傮w分為三種情況：比較富裕的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，一般為所有符合條件的農(nóng)民一次性全部繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金；經(jīng)濟(jì)實(shí)力稍弱的村，則為部分年齡較大的農(nóng)民進(jìn)行投保；而部分地處偏遠(yuǎn)、征地補(bǔ)償少、村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差的村，無(wú)法統(tǒng)一為農(nóng)民投保，只能為滿足一定條件，比如年滿60周歲的老人發(fā)放部分生活補(bǔ)助。

三是從醫(yī)療保障方面看，保障水平還不夠高。我國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面推開，但從整體上看，制度還不夠健全，保障水平尚不夠高。農(nóng)民不愿看病、不敢看病的現(xiàn)象仍然存在。從調(diào)查情況看，農(nóng)民普遍反映的主要問題是報(bào)銷比例偏低，一般只能達(dá)到醫(yī)療總費(fèi)用的20%左右，不能根本解決農(nóng)民“因病致貧”的問題。造成報(bào)銷比例偏低的主要因素有三：一是規(guī)定的可報(bào)銷目錄品種太單調(diào)、范圍太小，不能滿足臨床治療的需要，導(dǎo)致很大一部分用藥不在報(bào)銷范圍，影響農(nóng)民受益。二是報(bào)銷規(guī)定都是由縣級(jí)政府制定，對(duì)區(qū)域外轉(zhuǎn)診限制較多，區(qū)外治療起付線高，報(bào)銷比例低。三是“藥費(fèi)太貴”影響了實(shí)際報(bào)銷比例，很多地方的指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在藥品價(jià)格過(guò)高的現(xiàn)象，藥品費(fèi)用在獲得合作醫(yī)療報(bào)銷后，有的藥品還高于藥店零售價(jià)格，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為參加新農(nóng)合后住院報(bào)銷那點(diǎn)錢都被醫(yī)院賺去了，在一定程度上影響了農(nóng)民參加合作醫(yī)療的積極性。

三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的措施

失地農(nóng)民社會(huì)保障問題，是一項(xiàng)社會(huì)性的問題，是一項(xiàng)龐大而又復(fù)雜的社會(huì)工程，從中央到地方政府都高度重視。解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，既要有利于推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化，又要從保障農(nóng)民的生活需要出發(fā)。既要研究解決征地費(fèi)用偏低、就業(yè)困難等問題，最大限度的維護(hù)農(nóng)民的利益，還要從保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，探索制定深化體制改革的政策，切實(shí)做好失地農(nóng)民的生存、發(fā)展、就業(yè)等各方面的保障工作，從根本上解決失地農(nóng)民的生活和出路問題，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

1.健全完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在形式上可以借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式，實(shí)行個(gè)人帳戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的方式，這樣既可以實(shí)現(xiàn)自我保障，又可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)。社會(huì)統(tǒng)籌部分由政府負(fù)擔(dān)部分和村集體交納部分組成，用做養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。個(gè)人賬戶由集體和個(gè)人繳費(fèi)組成，由村集體負(fù)擔(dān)部分資金和個(gè)人從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支。在個(gè)人繳費(fèi)上，可以采取彈性繳費(fèi)辦法，就是個(gè)人繳費(fèi)不是整齊劃一，而是設(shè)立一個(gè)繳費(fèi)基準(zhǔn)線，以基準(zhǔn)線為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立一個(gè)上下限，在基準(zhǔn)線與上下限之間，按照一定等量數(shù)額劃分幾個(gè)檔次，失地農(nóng)民可以根據(jù)自己的繳費(fèi)能力來(lái)選擇不同的檔次。有錢的可以選擇基準(zhǔn)線上高的檔次，檔次越高，個(gè)人繳費(fèi)越高，個(gè)人養(yǎng)老帳戶繳費(fèi)額越多，到退休年齡時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越高。相反，選擇的檔次越低，個(gè)人繳費(fèi)就越少，個(gè)人養(yǎng)老帳戶中繳費(fèi)數(shù)額就少，到退休年齡時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金就低。

2.健全完善失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度

具體有以下幾種情況：對(duì)于達(dá)到法定退休年齡的失地農(nóng)民（男年滿60周歲、女年滿50周歲及以上），可采取一次性繳納15年醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的辦法，不享受醫(yī)?？ㄙI藥待遇，只辦理住院醫(yī)療保險(xiǎn)。其籌資模式為個(gè)人按3%的比例繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的小部分，7%的醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中扣繳。對(duì)于處于勞動(dòng)年齡階段的失地農(nóng)民（男16一59周歲、女16一49周歲之間），可以分類采取兩種辦法：一是年齡偏大、收入低的失地農(nóng)民，可以采取與退休年齡段失地農(nóng)民類似的繳費(fèi)模式，不享受醫(yī)?？ㄙI藥待遇，只參加大病和住院醫(yī)療保險(xiǎn)；二是對(duì)于年齡較小能夠憑自己的一技之長(zhǎng)就業(yè)的失地農(nóng)民，就業(yè)后直接參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)于勞動(dòng)年齡段以下（16周歲以下）人員，包括在校學(xué)生，可根據(jù)實(shí)際補(bǔ)償情況一次性發(fā)給醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)，有條件的勞動(dòng)年齡段以下人員，鼓勵(lì)其參加形式多樣的商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。

3.健全完善失地農(nóng)民最低生活保障制度

建立失地農(nóng)民最低生活保障制度是建立失地農(nóng)民各項(xiàng)保障制度的前提，因?yàn)樽畹蜕畋Ｕ鲜敲恳晃还駪?yīng)該享有的最基本權(quán)利，是公民的生存權(quán)得到保障的重要體現(xiàn)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)的突破口之一。確立多渠道資金籌集機(jī)制。資金的籌措主要依靠政府和集體（其中政府所占比例相對(duì)要高一些），而不應(yīng)由失地農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)。政府和集體籌措資金的主要來(lái)源是土地出讓金。政府和集體征用農(nóng)民土地后，將土地出讓給開發(fā)商，在這一過(guò)程中存在兩個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)環(huán)節(jié)是征用農(nóng)民土地，給農(nóng)民土地補(bǔ)償金，二是出讓土地給開發(fā)商，收取土地出讓金。然而給予農(nóng)民的土地補(bǔ)償金和收取的出讓金數(shù)額相差是很大的，可達(dá)十幾倍甚至百倍，在這巨大的土地價(jià)格差距中，政府和集體從中賺取了巨大增值收益，這其中應(yīng)該有失地農(nóng)民應(yīng)得的。因此，從土地轉(zhuǎn)讓增值收益中為失地農(nóng)民劃撥出一定比例的資金，來(lái)為失地農(nóng)民設(shè)立最低基本生活保障基金是必要的。這既有利于維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益，也具有現(xiàn)實(shí)操作性。此外，在上述籌集最低生活保障主渠道的基礎(chǔ)上，還可以輔以社會(huì)化幫扶等方式，比如，福利彩票本身就有扶弱濟(jì)貧的功能，還有社會(huì)捐款等都是最低生活保障基金的有益補(bǔ)充。

4.完善就業(yè)保障機(jī)制

首先要強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)制度，增強(qiáng)失地農(nóng)民的謀生能力。強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)制度，形成一套完整而實(shí)用的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制和課程，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行技能的培訓(xùn)和提高，使其從單一的農(nóng)業(yè)勞作中走出來(lái)，從事具有一定技術(shù)含量的工作，從而增加其就業(yè)機(jī)會(huì)。建立失地農(nóng)民陽(yáng)光培訓(xùn)制度，由政府出資，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)整個(gè)培訓(xùn)過(guò)程的監(jiān)督指導(dǎo)，依托社會(huì)培訓(xùn)力量，根據(jù)失地農(nóng)民自身實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)用工需求為農(nóng)民工進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)。

其次要完善就業(yè)服務(wù)措施。一是建立職業(yè)指導(dǎo)機(jī)制，建立一支有責(zé)任心、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的職業(yè)指導(dǎo)隊(duì)伍，幫助失地農(nóng)民分析自己的狀況，指導(dǎo)其應(yīng)該進(jìn)行哪一方面的技術(shù)培訓(xùn)，從事哪一方面的技術(shù)技能工作，使他們?cè)鰪?qiáng)信心，盡快轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，提高適應(yīng)城市和市場(chǎng)的就業(yè)能力。二是成立創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心機(jī)構(gòu)，對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供各方面的優(yōu)惠扶持，保證失地農(nóng)民盡快就業(yè)。為失地農(nóng)民再就業(yè)提供小額貸款，稅費(fèi)減免等優(yōu)惠措施，并對(duì)自謀職業(yè)和開辦企業(yè)提供政策支持，對(duì)其簡(jiǎn)化辦事程序，為其盡一切可能的減壓、減負(fù)，扶持其創(chuàng)業(yè)發(fā)展。三是加大勞動(dòng)力供求信息平臺(tái)建設(shè)，定期舉辦專場(chǎng)招聘信息會(huì)，并健全完善供求信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和信息發(fā)布平臺(tái)，使供求信息渠道暢通，通過(guò)廣播、報(bào)刊、顯示屏等一切可以宣傳的方式向廣大農(nóng)民工提供供求信息，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)制和環(huán)境。

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責(zé)任編輯：王玲玲

2010-08-16

李愛杰（1972—），女，山東壽光人，濰坊市奎文區(qū)統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)，2009級(jí)中國(guó)海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院農(nóng)業(yè)推廣專業(yè)碩士研究生。研究方向：農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展。

F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-4288(2010)05-0028-03