建立和完善我國社會保障制度的幾點思考

劉布光

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006)

社會保障是指當(dāng)社會成員因年老、疾病、失業(yè)、生育、死亡、災(zāi)害等喪失或暫時喪失勞動能力的情況下，國家用立法或行政規(guī)定形式給以物質(zhì)幫助，使公民獲得基本的生活需要和健康的保障。從世界各國的發(fā)展實踐看，社會保障具有三項基本功能：一是緩解社會成員生活風(fēng)險，解決社會問題，保持社會穩(wěn)定；二是作為一種國民收入再分配的機制，調(diào)節(jié)收入分配，促進社會公平；三是改善民生，增加消費，刺激經(jīng)濟增長。正因為如此，社會保障在世界各國都是一項重要的和基本的社會制度和公共政策，是一個國家和地區(qū)發(fā)展和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。建立和完善我國的社會保障制度是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)僅就如何加強我國的社會保險制度、社會救助制度、社會醫(yī)療衛(wèi)生制度等幾個制度的建立和完善談點粗淺的看法。

一、社會保險制度

社會保險作為國民收入再分配中社會消費基金的一部分，是國家用來分配給暫時或永久喪失勞動能力者基本生活保障的一種特殊形式。是社會保障制度的重要內(nèi)容。

（一）進一步完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度。要繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度；要加大工作力度，不斷擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍。首先將城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險；其次將機關(guān)事業(yè)單位的非在編人員全部納入基本養(yǎng)老保險；再次探索建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，將進城農(nóng)民工納入基本養(yǎng)老保險。

（二）逐步建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度。第一，明確分類保險、分步推進的政策思路。制定優(yōu)先推進被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民、計劃生育對象以及東部、中部的城市郊區(qū)和一些富裕地方養(yǎng)老保險制度建設(shè)的政策，制定中央財政支持務(wù)農(nóng)農(nóng)民和中西部地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的傾斜政策。第二，制定對務(wù)農(nóng)農(nóng)民的繳費補貼政策。務(wù)農(nóng)農(nóng)民是我國最大的社會群體，也是增收和參保最困難的群體。務(wù)農(nóng)農(nóng)民參保既需要鼓勵農(nóng)民自己繳費，更需要從我國國情出發(fā)制定力所能及的繳費補貼政策，以調(diào)動農(nóng)民參保積極性。一個辦法是國家可從糧食風(fēng)險基金中拿出部分資金用于直接補貼糧食主產(chǎn)區(qū)繳納養(yǎng)老保險費的農(nóng)民，通過“產(chǎn)品換保障”的方式，將貧困農(nóng)民納入社會保障保制度。同時，逐步加大財政支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)力度，并重點支持中西部地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，把對農(nóng)民的直接補貼主要用于啟動和支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，推進農(nóng)民補貼方式的制度化，建立和完善向農(nóng)民進行轉(zhuǎn)移支付的機制，不斷提高農(nóng)民的保障水平。

（三）加快建立相對獨立的被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度。被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度是建立在農(nóng)民對土地的所有權(quán)的基礎(chǔ)上，保障資金主要來源于土地補償金、安置補助費和土地出讓金，是農(nóng)民用土地換來的，而不是來源于就業(yè)收入。以所有權(quán)基礎(chǔ)的被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，與以就業(yè)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度有著完全不同的制度基礎(chǔ)，必須按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的要求，強制建立相對獨立的被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度。要按照政府財力能承受、被征地農(nóng)民能接受，并隨當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展適當(dāng)提高的要求，合理確定被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障水平。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障水平，應(yīng)高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；城市規(guī)劃區(qū)外被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障水平，應(yīng)高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，沒有建立農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，應(yīng)不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的60%。同時，這種以“土地換保障”的養(yǎng)老保險制度，不妨礙被征地農(nóng)民就業(yè)后參加其他社會保險制度，對已經(jīng)或可能就業(yè)的農(nóng)民工可參加城鎮(zhèn)社會保險制度，以提高保障水平。

（四）積極探索建立適合農(nóng)民工特點的彈性社會保險制度。首先要探索建立保險費在地區(qū)間隨人轉(zhuǎn)移的可轉(zhuǎn)移社會保險制度。對于部分進入正規(guī)部門就業(yè)的進城農(nóng)民，勞動關(guān)系較穩(wěn)定，收入較高，具備參加城鎮(zhèn)職工社會保險的經(jīng)濟承受能力，應(yīng)引導(dǎo)其參加城鎮(zhèn)社會保險體系，并享受同等待遇。同時，為適應(yīng)勞動力流動性逐步加大、解決保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時利益受到較大損失等問題，應(yīng)加快研究制定社會保險費和社會保險關(guān)系隨人轉(zhuǎn)移的具體辦法，包括跨統(tǒng)籌地區(qū)及城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移的辦法。其次要積極探索建立繳費門檻較低、繳費方式可靈活的彈性制度，以解決農(nóng)民工參保門檻過高、參保率低、保險費難以轉(zhuǎn)移等問題。對于在正規(guī)部門非正規(guī)就業(yè)或非正規(guī)部門就業(yè)，沒有簽訂長期勞動合同或勞動關(guān)系不穩(wěn)定、收入較低的進城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民，應(yīng)建立個人賬戶、儲備積累式的彈性養(yǎng)老保險制度，以適應(yīng)其收入低、不穩(wěn)定、流動性大的特點。實賬管理的彈性個人賬戶進可與城鎮(zhèn)職工社會保險制度相銜接，退可與農(nóng)村養(yǎng)老保險制度并軌。

二、社會救助制度

社會救助是人類歷史上最早出現(xiàn)的社會保障制度，主要功能是為滿足因自然災(zāi)害或其他經(jīng)濟、社會原因而無法維持最低生活水平的貧困者及其家庭成員基本生活需要而提供社會認(rèn)可的最低生活保障，是社會保障體系中最基礎(chǔ)和最重要的部分。

（一）進一步完善城鄉(xiāng)居民特困人口的最低生活保障制度。一是完善城鎮(zhèn)居民特困人口低保制度。進一步完善特困人口低保民主評議、動態(tài)管理和信訪督查制度，積極推行公開、透明、公平、公正的社區(qū)低保聽證會制度，既要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策法規(guī)，又要真正做到該享受的一個也不能漏掉，不該享受的一分也不能給，保障城市特困人口的基本生活。二是全面實行農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救助制度。過去的社會救助制度，所涉及的對象僅僅包括鰥寡孤獨、老弱病殘等特殊群體，且保障標(biāo)準(zhǔn)具有隨意性，已不能滿足改革以來形勢發(fā)展的客觀需要。建立農(nóng)村最低生活保障制度，需要注意以下三點：第一，合理界定最低生活保障對象。第二，科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。第三，拓展農(nóng)村特困人口低保覆蓋面，讓更多需要幫助的貧困人口享受最低生活保障。

（二）進一步完善災(zāi)害救助保障制度。災(zāi)害緊急救助是指災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)害管理機構(gòu)通過對災(zāi)害信息進行搜集、分析，評估后所做出的緊急響應(yīng)過程，它包括損害與需求評估、預(yù)警、轉(zhuǎn)移疏散、搜救、緊急保健服務(wù)、撫恤和精神慰藉、食品供應(yīng)、臨時住所、緊急修復(fù)關(guān)鍵設(shè)施、建立救助標(biāo)準(zhǔn)、資源后勤管理相關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)指揮等內(nèi)容。根據(jù)我國災(zāi)害頻繁的實際，針對災(zāi)害發(fā)生具有突然性的特點，要進一步完善災(zāi)害救助制度。一要完善決策指揮系統(tǒng)。決策指揮系統(tǒng)主要承擔(dān)災(zāi)害預(yù)警的發(fā)布、緊急響應(yīng)的組織指揮和救援資源的籌集等任務(wù)。決策機構(gòu)應(yīng)由各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負責(zé)人組成，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生或者即將發(fā)生時，或者災(zāi)害規(guī)模擴大或有擴大可能性時，應(yīng)適時啟動救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案授權(quán)有關(guān)機構(gòu)及時向公眾發(fā)出警報訊號，以便疏散群眾，轉(zhuǎn)移重要財產(chǎn)必要時可實施交通管制、申請軍隊支援、宣布某地進入緊急狀態(tài)等。二要建立災(zāi)害信息管理系統(tǒng)(DIM)。主要功能是災(zāi)害發(fā)生后及時收集、分析、處理各類災(zāi)害信息，及時評估災(zāi)害程度。為決策指揮機構(gòu)開展緊急救助活動提供依據(jù)。三要完善后勤保障系統(tǒng)。后勤保障系統(tǒng)應(yīng)承擔(dān)提供救災(zāi)物資、應(yīng)急資金、交通工具、通訊手段、人力資源、救援設(shè)備的供應(yīng)。救災(zāi)物資應(yīng)包括食品、衣物，藥品、帳篷等內(nèi)容，交通工具則包括公路、鐵路、水運和航空運輸?shù)葍?nèi)容；人力資源則包括管理人員、協(xié)調(diào)人員和操作人員(專業(yè)搶險隊)等。應(yīng)該強調(diào)的是救災(zāi)物資的儲備除了特定的專用物資如救災(zāi)帳篷等外，日常用品必須依托大市場、大流通通過立法賦予救災(zāi)機構(gòu)緊急時征用物資的權(quán)利，或通過緊急采購的方式來解決。當(dāng)前救災(zāi)工作中最大的困難不是救災(zāi)物資不足而是運輸手段滯后，有必要探索建立救災(zāi)物資的空運問題。四要進一步拓展救助領(lǐng)域。世界各國的緊急救助機構(gòu)基本上是將自然災(zāi)害和人為災(zāi)害都納入其救助范圍的。而我國的民政救災(zāi)工作長期以來一直局限于自然災(zāi)害的救助，而且相關(guān)規(guī)范性文件也嚴(yán)禁把救災(zāi)款用到如公交事故、爆炸事件、火災(zāi)等人為災(zāi)害的救助上。自從國家將反恐怖和突發(fā)事件等有關(guān)救助工作交給民政以后，形勢發(fā)生了巨大的變化。因此，應(yīng)該適時做出調(diào)整，將救助領(lǐng)域擴展到人為災(zāi)害方面。五要整合災(zāi)害救援資源。目前災(zāi)害管理機構(gòu)涉及民政、水利、地震、消防、農(nóng)業(yè)、氣象等部門。各個部門均有自己的災(zāi)害管理機構(gòu)，都建立了自己的一套信息管理系統(tǒng)，都投資裝備了自己的救援隊伍，重復(fù)建設(shè)造成大量浪費。如果能夠把這些部門中有關(guān)災(zāi)害管理與救援的力量整合起來，可極大地提高災(zāi)害救助水平。以緊急救援為例，目前比較可行的做法是依托武警消防隊伍，組建具有精干高效的災(zāi)害緊急救助隊伍，努力把救援隊建設(shè)成為一支“召之即來，來之能救，救之能勝”的國內(nèi)一流的救援隊伍，確保災(zāi)后緊急救助手段及時到位，受災(zāi)群眾得到及時救助。

（三）進一步完善教育救助保障制度。教育救助主要是針對義務(wù)教育階段，同時兼顧高中和大中專教育階段的貧困家庭成員而設(shè)立的一項救助制度。教育救助制度對于保障貧困家庭成員的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)，特別是對貧困家庭的脫貧有著相當(dāng)重要的作用。要在義務(wù)教育階段學(xué)雜費全免的基礎(chǔ)上，對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生免費提供教科書和提供住宿補助，同時，要進一步完善非義務(wù)教育階段的教育救助保障制度。高中教育階段救助：從學(xué)校集中收取的學(xué)費中按一定比例提取資金，設(shè)立助學(xué)金、獎學(xué)金。對經(jīng)濟困難的學(xué)生，按家庭貧困程度，分別以“緩、減、免”交學(xué)費的辦法；地方政府從財政資金中劃出一定數(shù)額的?？睿O(shè)立助學(xué)金，資助經(jīng)濟困難學(xué)生，以滿足人民群眾不斷增長的教育需求。高等教育階段救助：繼續(xù)在我國高等學(xué)校中實行以獎學(xué)金、學(xué)生貸款、勤工助學(xué)基金、特殊困難補助和學(xué)費減免(簡稱“獎、貸、助、補、減”)為主體的多元化的資助經(jīng)濟困難學(xué)生的政策體系，確保每一個考入大學(xué)的學(xué)生不因經(jīng)濟困難無法入學(xué)或輟學(xué)。比較迫切的是各級政府都要設(shè)立高等教育助學(xué)基金，對考入公立高等院校的特困家庭子弟給予一次性救助，以保障其入學(xué)注冊和進一步申請助學(xué)金、獎學(xué)金、教育貸款和爭取勤工儉學(xué)的權(quán)利。

（四）進一步完善住房救助保障制度。建立城鄉(xiāng)低收入家庭住房救助制度，符合建設(shè)部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》的精神，也是貫徹落實黨的十七大提出的“住有所居”的具體內(nèi)容，有利于完善多層次社會保障住房供應(yīng)體系，解決特困群眾基本住房問題。一要嚴(yán)格界定住房救助對象的范圍。住房困難是多種生活困難中相對性很強的一種，同時也是救助成本比較高的一種。對對象的界定必須嚴(yán)格進行。二要合理制定住房救助的方式?？梢圆扇∫韵乱恍┚戎绞剑阂皇前l(fā)放住房補貼。是指符合條件的申請對象，在市場上租賃住房后，由政府向其發(fā)放補貼的救助方式，主要在城鎮(zhèn)實施。首先要由各級政府制定連片成區(qū)和縣城內(nèi)建制鎮(zhèn)統(tǒng)一的住房保障標(biāo)準(zhǔn)。租賃住房補貼根據(jù)住房保障面積及按照市場普遍商品住房平均租金扣除維修費、管理費的租金標(biāo)準(zhǔn)計算發(fā)放。二是租金核減。是指房屋產(chǎn)權(quán)或管理單位按照有關(guān)規(guī)定，在一定時期對租賃資產(chǎn)權(quán)或管理單位住房的符合條件的家庭給予租金減收的救助方式。租金標(biāo)準(zhǔn)在住房保障的面積內(nèi)按維修費、管理費、地段差價因素收取。超出住房保障面積以上部分的租金，按同等住房租金標(biāo)準(zhǔn)收取或適當(dāng)?shù)陀谏唐纷》科骄饨鹗杖?。三是實物配租。是指政府向符合條件的申請對象直接提供住房，并按照有關(guān)規(guī)定收取租金的救助方式。實物配租的住房維修費、管理費、地段差價標(biāo)準(zhǔn)由政府的房產(chǎn)部門和物價部門定期公布。四是危房改造和“安居工程”。主要指對農(nóng)村五保戶和特困戶中住危房或無房的家庭，通過幫工、幫料、投入資金或直接提供住房的方式解決其住房困難的救助方式。

三、社會醫(yī)療衛(wèi)生制度

健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)?！安∮兴t(yī)”關(guān)系千家萬戶幸福，是重大民生問題。不斷提高人民群眾健康素質(zhì)，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、促進經(jīng)濟和社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是人民生活質(zhì)量改善的重要標(biāo)志，是全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重大任務(wù)。因此，要建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生保障制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，努力實現(xiàn)全體人民“病有所醫(yī)”。

（一）建立健全公共衛(wèi)生服務(wù)制度。一要建立健全疾病預(yù)防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生、應(yīng)急救治、采供血、衛(wèi)生監(jiān)督和計劃生育等專業(yè)公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并完善以基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)體系的公共衛(wèi)生服務(wù)功能，建立分工明確、信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)互動的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，提高公共衛(wèi)生服務(wù)能力和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力，促進城鄉(xiāng)居民逐步享有均等的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。二要確定公共衛(wèi)生服務(wù)范圍。明確國家公共衛(wèi)生服務(wù)項目，逐步增加服務(wù)內(nèi)容，細化服務(wù)和考核標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平和突出的公共衛(wèi)生問題，在中央規(guī)定服務(wù)項目的基礎(chǔ)上增加公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容。三要完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系。進一步明確公共衛(wèi)生服務(wù)體系的職能、目標(biāo)和任務(wù)，優(yōu)化人員和設(shè)備配置，探索整合公共衛(wèi)生服務(wù)資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制，加強對嚴(yán)重威脅人民健康的傳染病、地方病、職業(yè)病和慢性病等疾病的預(yù)防控制和監(jiān)測。加強城鄉(xiāng)急救體系建設(shè)。四要加強健康促進與教育。醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)及機關(guān)、學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)等要大力開展健康教育，倡導(dǎo)健康文明的生活方式，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊雜志等媒體，加強健康、醫(yī)藥衛(wèi)生知識的傳播，促進公眾合理營養(yǎng)，提高廣大人民群眾的健康意識和自我保健能力。五要深入開展愛國衛(wèi)生運動。將農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生與環(huán)境污染治理納入社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，推動衛(wèi)生城市和文明村鎮(zhèn)建設(shè)，不斷改善城鄉(xiāng)居民生活、工作等方面的衛(wèi)生環(huán)境。六要加強衛(wèi)生監(jiān)督服務(wù)。大力促進環(huán)境衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生和農(nóng)民工衛(wèi)生工作。

（二）建立健全醫(yī)療服務(wù)制度。一要堅持非營利性醫(yī)療機構(gòu)為主體、營利性醫(yī)療機構(gòu)為補充，公立醫(yī)療機構(gòu)為主導(dǎo)、非公立醫(yī)療機構(gòu)共同發(fā)展的辦醫(yī)原則，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、分工明確、防治結(jié)合、技術(shù)適宜、運轉(zhuǎn)有序，包括覆蓋城鄉(xiāng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和各類醫(yī)院在內(nèi)的醫(yī)療服務(wù)體系。二要大力發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。加快建立健全以縣級醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為骨干、村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?？h級醫(yī)院作為縣域內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生中心，主要負責(zé)以住院為主的基本醫(yī)療服務(wù)及危重急癥病人的搶救，并承擔(dān)對鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構(gòu)的業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)和鄉(xiāng)村衛(wèi)生人員的進修培訓(xùn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院負責(zé)提供公共衛(wèi)生服務(wù)和常見病、多發(fā)病的診療等綜合服務(wù)，并承擔(dān)對村衛(wèi)生室的業(yè)務(wù)管理和技術(shù)指導(dǎo)等工作；村衛(wèi)生室承擔(dān)行政村的公共衛(wèi)生服務(wù)及一般疾病的診治等工作。有條件的農(nóng)村可以實行鄉(xiāng)村一體化管理。加快實施農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，積極推進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)，政府重點辦好縣級醫(yī)院并在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦好一所衛(wèi)生院，采取多種形式支持村衛(wèi)生室建設(shè)，大力改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。三要完善以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的新型城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。大力發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，加快建設(shè)以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為主體的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能，以維護社區(qū)居民健康為中心，提供疾病預(yù)防控制等公共衛(wèi)生服務(wù)和一般常見病、多發(fā)病、慢性病的初級診療服務(wù)。四要健全各類醫(yī)院的功能和職責(zé)。優(yōu)化醫(yī)院布局和結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮城市醫(yī)院在急危重癥和疑難病癥的診療、醫(yī)學(xué)教育和科研、指導(dǎo)和培訓(xùn)基層衛(wèi)生人員等方面的骨干作用。有條件的大醫(yī)院按照區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃要求，可以通過托管、重組等方式促進醫(yī)療資源合理流動。五要建立城市醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的分工協(xié)作機制。城市醫(yī)院通過技術(shù)支持、人員培訓(xùn)等方式，帶動社區(qū)衛(wèi)生健康持續(xù)發(fā)展。同時，采取改善服務(wù)能力、降低收費標(biāo)準(zhǔn)、提高報銷比例等綜合措施，引導(dǎo)一般診療到基層，逐步實現(xiàn)社區(qū)首診、分級醫(yī)療和雙向轉(zhuǎn)診。整合城市衛(wèi)生資源，要充分利用城市現(xiàn)有一、二級醫(yī)院及國有企事業(yè)所屬醫(yī)療機構(gòu)等基層醫(yī)療資源，發(fā)展和完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。六要充分發(fā)揮包括民族醫(yī)藥在內(nèi)的中醫(yī)藥在疾病預(yù)防控制、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、醫(yī)療服務(wù)中的作用。加強中醫(yī)臨床研究基地和中醫(yī)院建設(shè)，組織開展中醫(yī)藥防治疑難疾病的聯(lián)合攻關(guān)，在醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中大力推廣中醫(yī)藥適宜技術(shù)。創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，扶持中醫(yī)藥發(fā)展，促進中醫(yī)藥繼承和創(chuàng)新。七要建立城市醫(yī)院對口支援農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作制度。發(fā)達地區(qū)要加強對口支援貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。城市大醫(yī)院要與貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的縣級醫(yī)院建立長期穩(wěn)定的對口支援和合作制度，采取臨床服務(wù)、人員培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、設(shè)備支援等方式，幫助其提高醫(yī)療水平和服務(wù)能力。

（三）建立健全醫(yī)療保障制度。一要繼續(xù)完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療制度。繼續(xù)探索和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的政策體系，形成合理的籌資機制、健全的管理體制和規(guī)范的運行機制，逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。二要進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。當(dāng)前恢復(fù)與重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和群眾意愿，選擇保小不保大、保大不保小、保小亦保大等多種合作醫(yī)療形式，逐步形成以農(nóng)村合作醫(yī)療組織為基礎(chǔ)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作醫(yī)療組織為重點，一定范圍（如大病及康復(fù)醫(yī)療使用）的縣（市）聯(lián)合的多級合作醫(yī)療組織體系。首先，健全完善的籌資機制，壯大新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的實力。主要是加大財政補貼力度，逐步提高籌資水平；通過減免稅收等方式鼓勵社會、企業(yè)和個人積極捐資對農(nóng)村特困戶實行一定數(shù)量的經(jīng)濟補貼，吸引其參加新農(nóng)合的積極性。其次，規(guī)范資金使用管理。制定科學(xué)的報銷比例，合理地確定分段報銷比例及封頂線，以及進一步探索封頂線以上醫(yī)藥費用的支付途徑，使每一名參加新農(nóng)合農(nóng)民切實得到參合的實惠。同時，協(xié)調(diào)管理部門與各醫(yī)療機構(gòu)之間的關(guān)系，簡化審批、報銷流程，方便群眾辦理就醫(yī)、報銷手續(xù)。再次，加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)。加大投入，進一步加強鎮(zhèn)村衛(wèi)生機構(gòu)的軟、硬件環(huán)境建設(shè)，著力提高服務(wù)設(shè)施檔次和服務(wù)技能水平，建立“小病在村鎮(zhèn)、大病進醫(yī)院”模式，減輕病人的負擔(dān)。四要做好城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的銜接，妥善解決農(nóng)民工基本醫(yī)療保險問題。簽訂勞動合同并與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工，要按照國家規(guī)定明確用人單位繳費責(zé)任，將其納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度；其他農(nóng)民工根據(jù)實際情況，參加戶籍所在地新型農(nóng)村合作醫(yī)療或務(wù)工所在地城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。積極做好農(nóng)民工醫(yī)保關(guān)系接續(xù)、異地就醫(yī)和費用結(jié)算服務(wù)等政策銜接。五要積極發(fā)展商業(yè)健康保險。鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開發(fā)適應(yīng)不同需要的健康保險產(chǎn)品，簡化理賠手續(xù)，方便群眾，滿足多樣化的健康需求。鼓勵企業(yè)和個人通過參加商業(yè)保險及多種形式的補充保險解決基本醫(yī)療保障之外的需求。繼續(xù)探索商業(yè)保險機構(gòu)參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療等經(jīng)辦管理的方式。

（四）建立健全藥品供應(yīng)保障制度。一要以建立國家基本藥物制度為基礎(chǔ)，以培育具有國際競爭力的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、提高藥品生產(chǎn)流通企業(yè)集中度、規(guī)范藥品生產(chǎn)流通秩序、完善藥品價格形成機制、加強政府監(jiān)管為主要內(nèi)容，建設(shè)規(guī)范化、集約化的藥品供應(yīng)保障體系，不斷完善執(zhí)業(yè)藥師制度，保障人民群眾安全用藥。二要建立國家基本藥物制度。中央政府統(tǒng)一制定和發(fā)布國家基本藥物目錄，按照防治必需、安全有效、價格合理、使用方便、中西藥并重的原則，結(jié)合我國用藥特點，參照國際經(jīng)驗，合理確定我國基本藥物品種和數(shù)量。建立基本藥物的生產(chǎn)供應(yīng)體系，在政府宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場機制的作用，基本藥物由國家實行招標(biāo)定點生產(chǎn)或集中采購，直接配送，減少中間環(huán)節(jié)，在合理確定生產(chǎn)環(huán)節(jié)利潤水平的基礎(chǔ)上統(tǒng)一制定零售價，確保基本藥物的生產(chǎn)供應(yīng)，保障群眾基本用藥。規(guī)范基本藥物使用，制訂基本藥物使用規(guī)范和臨床應(yīng)用指南。城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應(yīng)全部使用基本藥物，其他各類醫(yī)療機構(gòu)也要將基本藥物作為首選藥物并確定使用比例?；舅幬锶考{入基本醫(yī)療保障體系藥物報銷目錄，報銷比例明顯高于非基本藥物。三要規(guī)范藥品生產(chǎn)流通。完善醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，嚴(yán)格藥品注冊審批，大力規(guī)范和整頓生產(chǎn)流通秩序，推動醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和技術(shù)進步，發(fā)展藥品現(xiàn)代物流和連鎖經(jīng)營，促進藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)的整合。建立覆蓋面廣、體系健全、便民惠農(nóng)的農(nóng)村藥品供應(yīng)網(wǎng)和監(jiān)督網(wǎng)。支持用量小的特殊用藥、急救用藥生產(chǎn)。完善藥品儲備制度。規(guī)范藥品采購，堅決治理醫(yī)藥購銷中的商業(yè)賄賂。加強藥品不良反應(yīng)監(jiān)測，建立藥品安全預(yù)警機制和應(yīng)急處置機制。

社會保障是一種社會財富再分配的均利行為，城鄉(xiāng)居民人人有份。我國目前己基本具備建立全國社會保障制度的條件。因此，各級政府要按照黨的十七大的要求，加速建立和完善我國的社會保障制度，使全國人民共享改革發(fā)展的成果。