深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)思考

王精兵

(中共臨湘市委黨校，湖南 臨湘 414300)

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在探索中積極推進(jìn)，不斷深化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理體制、機(jī)構(gòu)模式和運(yùn)行機(jī)制，在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中又出現(xiàn)了諸多困難和矛盾。進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又成為了新課題。本文試就當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革深化問題試作一粗淺的探析。

一、深化改革的深層原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是黨和國(guó)家的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在不同的歷史時(shí)期，必定要承擔(dān)特定的職能職責(zé)，并發(fā)揮其重要作用。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，對(duì)于建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村，具有深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)動(dòng)因。然而當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)效能與客觀需要還有許多不適應(yīng)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、服務(wù)體系與鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)的新要求不相適應(yīng)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、債務(wù)負(fù)擔(dān)與農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的新要求不相適應(yīng)；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力與承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)和社會(huì)管理的新要求不相適應(yīng)；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制配備、干部綜合素質(zhì)與建立精干高效的“小政府、大服務(wù)”的新要求不相適應(yīng)。這些表明深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行、迫在眉睫。

二、深化改革的基本原則

我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是一種先經(jīng)濟(jì)后政治，“自上而下”進(jìn)行的改革模式。采用這種“帕累托改進(jìn)式”的漸進(jìn)方式，積極穩(wěn)定，符合國(guó)情。但是在改革過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)無法回避角色的兩重性，一方面是改革的推動(dòng)者、實(shí)施者，另一方面是被改革者，是改革的對(duì)象，是“要自己拿手術(shù)刀給自己動(dòng)手術(shù)”。作為改革主體，在當(dāng)前城鄉(xiāng)分治的體制下，必須理性理智并一以貫之地把握深化改革的基本原則。第一、與時(shí)俱進(jìn)，貼近時(shí)代。要更新陳舊的思想觀念，選擇時(shí)代的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，克服傳統(tǒng)的習(xí)慣因素。第二、銳意進(jìn)取，敢于創(chuàng)新。每一次機(jī)構(gòu)改革，既是一次自我革命，也是一次自主創(chuàng)新的過程。要敢于突破舊的機(jī)構(gòu)體制和既得利益的束縛，用創(chuàng)新的思維構(gòu)建新的管理體制和機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。第三、因地制宜，循序漸進(jìn)。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況差異較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的方式方法要實(shí)事求是、因地制宜，分類指導(dǎo)、循序漸進(jìn)。第四、精干高效，服務(wù)民眾。要堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨，堅(jiān)持以人為本的理念，以帶領(lǐng)農(nóng)民群眾致富奔小康為出發(fā)點(diǎn)，努力建設(shè)精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，急群眾所急、想群眾所想，真正服務(wù)于民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)。

三、深化改革的主要路徑

（一）界定職能，準(zhǔn)確定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，要做到準(zhǔn)確定位，確保角色“到位”。對(duì)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管的事，要切實(shí)管住管好，不能“缺位”，不該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管的事堅(jiān)決減下去，不能“越位”。新階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的基本職能是執(zhí)行政策法規(guī)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞好社會(huì)管理，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，強(qiáng)化公共服務(wù)，維護(hù)和諧穩(wěn)定。執(zhí)行政策法規(guī)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基本要求，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、搞好社會(huì)管理、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、強(qiáng)化公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要職能職責(zé)；維護(hù)和諧穩(wěn)定，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重大使命。

（二）整合職能，轉(zhuǎn)變方向。一個(gè)真正服務(wù)于民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是將以人為本作為基本價(jià)值取向，強(qiáng)化社會(huì)管理，為農(nóng)民提供公共服務(wù)，引領(lǐng)廣大農(nóng)民走向共同富裕的機(jī)構(gòu)。現(xiàn)階段改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能要適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理職能，切實(shí)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對(duì)農(nóng)戶和各經(jīng)濟(jì)主體示范引導(dǎo)，提供政策服務(wù)以及加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，營(yíng)造發(fā)展環(huán)境上來，要努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)水平；轉(zhuǎn)變社會(huì)管理方式，變單純依靠行政手段為綜合利用經(jīng)濟(jì)、法律、行政和思想政治工作等手段開展工作；管理模式要從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變。

（三）理順關(guān)系，創(chuàng)新機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必須通過體制創(chuàng)新改變職能不明、權(quán)責(zé)不分、關(guān)系不順的現(xiàn)狀，這是提高行政績(jī)效的有效途徑。首先要理順縣鄉(xiāng)之間關(guān)系，把權(quán)力的必要集中和必須下放結(jié)合起來，按照“責(zé)、權(quán)、利”相結(jié)合原則，重新劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、事權(quán)，改變“權(quán)在縣上，利在線上，責(zé)在鄉(xiāng)上”的現(xiàn)象。要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在地域性、社會(huì)性、群眾性、服務(wù)性工作中的綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系。其次，要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下設(shè)站所之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，要遵循決策、監(jiān)督、執(zhí)行適度分離的原則，黨政聯(lián)席會(huì)議為決策機(jī)構(gòu)，黨委、人大、政府綜合辦公室為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其它辦公室為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。同時(shí)，明確辦站所的工作職責(zé)，做到分工合理，避免交叉重疊；要完善辦所站之間協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，形成既有分工又有合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的新格局。

（四）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低成本。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的重新定位，因地制宜撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，是整合行政資源，積聚行政能量，降低政府運(yùn)作成本的有效途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置要按照精簡(jiǎn)高效的原則限額設(shè)置。各區(qū)域、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、工作任務(wù)的不同進(jìn)行合理設(shè)置。如特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)，可以增設(shè)城鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室；社會(huì)保障工作任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以單設(shè)社會(huì)保障服務(wù)所等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)要按照類別大小控制在5-9名，鼓勵(lì)交叉任職。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般應(yīng)控制在3-5個(gè)，下設(shè)站所宜控制在6-7個(gè)。

四、深化改革的保障機(jī)制

第一，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理，維護(hù)機(jī)構(gòu)改革和編制管理工作的嚴(yán)肅性。各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門是機(jī)構(gòu)改革的職能部門，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理是推進(jìn)和鞏固機(jī)構(gòu)改革成效的重要手段。各級(jí)黨委、政府要加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的領(lǐng)導(dǎo)。凡涉及機(jī)構(gòu)編制的事宜，必須由機(jī)構(gòu)編制部門一家研究提出意見，編委會(huì)集體研究決定，重要事宜報(bào)常委會(huì)議研究決策，實(shí)行主管領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批，機(jī)構(gòu)編制部門一家行文的審批制度。要增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理法治意識(shí)，淡化人治觀念，防止違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，要加快地方政府機(jī)構(gòu)編制管理的法制化建設(shè)，運(yùn)用法律手段控制機(jī)構(gòu)編制膨脹，運(yùn)用法律手段來推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。

第二，建立監(jiān)督約束機(jī)制，樹立機(jī)構(gòu)編制管理工作的權(quán)威性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制工作，“大砍不如嚴(yán)管”。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理工作列入上一級(jí)黨委政府的督查考核范圍，納入目標(biāo)管理考核。要積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制經(jīng)費(fèi)預(yù)約束機(jī)制。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制與財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算相結(jié)合，從源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的盲目增長(zhǎng)。

第三，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。在財(cái)政管理體制改革上，要進(jìn)一步明晰縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)、事權(quán)，合理劃分財(cái)政收支，規(guī)范縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”，“村財(cái)民理鄉(xiāng)代管”等制度。在農(nóng)村衛(wèi)生管理體制上，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生行政部門集中統(tǒng)一管理制度，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院分類管理，實(shí)行村衛(wèi)生室一體化管理，建立突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制和機(jī)制，加快農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。在農(nóng)村社會(huì)保障體制改革上，要建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，規(guī)范健全各項(xiàng)社會(huì)保障制度。