官員問責(zé)制度的現(xiàn)有問題與完善途徑

孫彩紅

(中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100732)

近兩年社會(huì)對(duì)官員問責(zé)的關(guān)注越來越多，官員問責(zé)制度在不斷推廣著，并發(fā)揮出其制度效益。而且，2008年由于一系列重特大責(zé)任事故中許多官員引咎辭職或免職而被媒體稱為“官員問責(zé)年”，2009年5月通過的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》成為問責(zé)制度推進(jìn)的又一個(gè)重要標(biāo)志。但是，從近年問責(zé)事故與案件來看，官員問責(zé)制還存在許多缺陷。如許多違法違規(guī)的政府官員行為沒有被問責(zé)和追究，被追究的責(zé)任形式較單一，被問責(zé)官員悄然復(fù)出等等。這也是對(duì)問責(zé)制度進(jìn)行反思的一個(gè)現(xiàn)實(shí)緣由。

一、官員問責(zé)過程中仍然存在的缺陷和問題

近幾年，對(duì)于官員問責(zé)，從規(guī)章制度到責(zé)任追究結(jié)果等方面都取得了不少進(jìn)展，但結(jié)合現(xiàn)實(shí)進(jìn)行深層次分析，仍存在一些不容忽視的問題，須引起高度重視。

1．追究責(zé)任事項(xiàng)的范圍比較狹窄

近年來，對(duì)政府及其官員的責(zé)任追究還多限于重特大責(zé)任事故，對(duì)于平常的決策失誤、用人失誤等還沒有嚴(yán)格追究。在決策上失誤，或在作風(fēng)、道德、紀(jì)律等方面違規(guī)被問責(zé)的官員很少，更多的是大事化小、小事化了，直至最終逃避了追究。在不少領(lǐng)域，政府的決策幾乎是無責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的決策，即使決策失誤以致國家利益和社會(huì)公眾利益遭受損害，決策者也不受責(zé)任追究，甚至還會(huì)用各種各樣的所謂客觀理由來推卸責(zé)任。這種問題根本上源于決策主體的權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等、不平衡的矛盾。據(jù)審計(jì)署報(bào)告披露，每年由于政府的決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)上百甚至上千億元。

正是由于決策者和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)因這些失誤的決策而受到懲罰，他們才會(huì)在制定政策和決策時(shí)敷衍了事、濫用特權(quán)，不慎重考慮給民眾帶來的嚴(yán)重后果，導(dǎo)致政策和決策制定的責(zé)任缺失?！霸谡臎Q策不受審查、不可爭論的地方，腐敗的危險(xiǎn)、公共資源（包括外援）被濫用的可能性就會(huì)大大地增加……封閉的決策有助于增加政府決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)和出現(xiàn)負(fù)面反應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。”[1]因此政府決策信息的公開和透明度對(duì)于改進(jìn)和提升其責(zé)任性關(guān)系重大。

2．責(zé)任法律體系及執(zhí)法存在缺漏

問責(zé)政府的法律缺失既包括立法方面法律體系的不系統(tǒng)、不健全，也包括執(zhí)法方面的有法不依和違法不究等種種變異行為。實(shí)質(zhì)上，各地由于在行政問責(zé)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序上缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性，致使問責(zé)依舊停留在“問責(zé)風(fēng)暴”階段。

到目前為止，我國還沒有一部統(tǒng)一的政府責(zé)任法。從現(xiàn)有法規(guī)來看，也還是缺陷不少。有些行政法規(guī)在法律責(zé)任部分幾乎都是規(guī)定作為行政相對(duì)方的公民的責(zé)任，而缺少對(duì)政府執(zhí)法和職能部門及人員的違法失職行為的責(zé)任追究與制裁程序，甚至有些單行法律法規(guī)中對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定幾乎處于空白狀態(tài)。即使有些法律法規(guī)中設(shè)定了政府責(zé)任的內(nèi)容，也是十分籠統(tǒng)，實(shí)際上對(duì)具體的違法責(zé)任并不明確，操作性不強(qiáng)，而且還缺少責(zé)任追究的啟動(dòng)機(jī)制，最終的結(jié)果就導(dǎo)致了責(zé)任的虛化，使行政人員放棄或逃避了對(duì)人民負(fù)責(zé)的要求。從一系列典型事故處理決定的依據(jù)也可以看出，問責(zé)依據(jù)基本上是各種行政規(guī)定，還沒有正式、統(tǒng)一的法律。從法律依據(jù)的角度考察，問責(zé)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到成熟和完善的程度，重點(diǎn)需要解決的是法治化問題。

除了政府責(zé)任的實(shí)體法律不健全、不完善，法律缺陷還表現(xiàn)在許多法律法規(guī)沒有得到現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行。行政訴訟法、國家賠償法、行政許可法等都有許多條款到目前為止還沒有得到嚴(yán)肅執(zhí)行和落實(shí)，仍處于法律條文狀態(tài)，或處于口號(hào)階段。因此在某些領(lǐng)域里并不是法律文本缺失或不健全，而是政府行政人員執(zhí)行法律意愿不強(qiáng)烈，執(zhí)法法律能力欠缺，從而導(dǎo)致違法違規(guī)的不負(fù)責(zé)任的行政行為和現(xiàn)象的發(fā)生。

3．問責(zé)環(huán)節(jié)與鏈條脫節(jié)

官員問責(zé)的環(huán)節(jié)和鏈條存在脫節(jié)現(xiàn)象。目前問責(zé)制的矛頭多數(shù)指向各地政府的行政首長，從許多地方政府出臺(tái)的各種行政首長問責(zé)辦法和規(guī)定也可以看出來。但是，除了地方行政首長，其他政府組成人員和官員，也應(yīng)該在問責(zé)的范圍之列，不管負(fù)有直接責(zé)任、還是間接責(zé)任，都應(yīng)該有相應(yīng)的法律監(jiān)管和制度約束，來保障所有政府人員都做到責(zé)任行政。

對(duì)于不同部門的責(zé)任追究沒有銜接起來。例如，在瀏陽市鎘污染事件中，湘和化工廠自2004年4月未經(jīng)審批建設(shè)煉銦生產(chǎn)線并導(dǎo)致鎘污染，直到2009年4月才被迫停產(chǎn)。一個(gè)企業(yè)影響村民飲用水安全長達(dá)5年，瀏陽市環(huán)保局局長和分管副局長被停職，完全理所應(yīng)當(dāng)。且不說這種停職的責(zé)任追究措施本身不夠嚴(yán)厲，從對(duì)相關(guān)部門責(zé)任追究來看，就存在責(zé)任鏈條脫節(jié)問題。從項(xiàng)目引進(jìn)到工程上馬，再到污染事件久拖不決，百姓利益長期受損，實(shí)質(zhì)遠(yuǎn)非環(huán)保部門一家之過。與這些問題相關(guān)的其他政府部門及干部也難逃其責(zé)，但實(shí)際上在責(zé)任追究方面沒有做到無縫連接。這也是許多部門之間相互推諉責(zé)任的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)緣由。

4．責(zé)任制度與體系的缺陷

從問責(zé)的過程和結(jié)果看，還不夠公開和透明。特別是近兩年大批被問責(zé)官員的悄然復(fù)出，已經(jīng)引起了社會(huì)公眾對(duì)官員問責(zé)制的懷疑，甚至認(rèn)為問責(zé)制就是一種形式主義。例如：兩年前因“黑磚窯”虐工惡性事件被問責(zé)的山西省臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊復(fù)出，擔(dān)任該縣縣長助理，“目前仍享受正科級(jí)待遇”。無獨(dú)有偶，貴州省甕安縣原縣委書記王勤也在被問責(zé)后不久調(diào)任黔南州財(cái)政局副局長。一些地方的問責(zé)僅僅為了暫時(shí)平息民憤，或者轉(zhuǎn)移公眾注意視線，對(duì)一些責(zé)任人明降暗升、另外委以他任等。

追究官員責(zé)任的形式和責(zé)任體系還不健全。目前，對(duì)政府官員追究責(zé)任最多的形式就是引咎辭職，而對(duì)這些人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任或者刑事責(zé)任還處于不完善或休眠狀態(tài)。更有甚者，一些地方政府部門出于淡化事件影響的考慮，將問責(zé)之后的免職、辭職作為替代刑事責(zé)任的理由，這樣行政問責(zé)就被異化了。

通過這些現(xiàn)實(shí)問題可以看出，我國尚待形成一整套成熟健全的制度或機(jī)制，這將影響問責(zé)的真實(shí)性和有效性。我們并不是說有了問題的官員不能復(fù)出，但需要相應(yīng)的制度規(guī)范，至少應(yīng)該有一個(gè)合理的程序和更加嚴(yán)格的考核機(jī)制，以防問責(zé)變質(zhì)為形式主義。需要明確的是官員復(fù)出所需條件、正當(dāng)理由、公開民主的程序，如果無理、無據(jù)、無程序，那官員的復(fù)出就很難讓群眾心服口服，問責(zé)制度本身可能就成為公眾質(zhì)疑的對(duì)象，從而導(dǎo)致政府威信下降。

二、健全和規(guī)范官員問責(zé)制度的重要途徑

針對(duì)官員問責(zé)過程中的主要問題，我們應(yīng)該從“對(duì)什么事項(xiàng)問責(zé)、依據(jù)什么、怎樣問責(zé)、以什么形式追責(zé)、怎樣監(jiān)督問責(zé)”的角度，提出全面完善和規(guī)范官員問責(zé)制度的途徑。其中需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的有如下幾個(gè)方面。

1．拓寬問責(zé)范圍和明確問責(zé)事項(xiàng)

拓寬問責(zé)的領(lǐng)域和范圍。不僅安全責(zé)任事故需要問責(zé)，而且官員的上任承諾、公開聲明、用人署名，特別是公共決策包括日常決策和重大決策，都應(yīng)當(dāng)納入問責(zé)的常態(tài)視野之中。在這里，要求政府必須轉(zhuǎn)變對(duì)問責(zé)的認(rèn)識(shí)，問責(zé)不僅僅限于出現(xiàn)傷亡的重特大事故上，而且在給國家和社會(huì)造成重大財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)損失等方面的決策失誤或違法濫用權(quán)力等行為都要納入問責(zé)的視野和范圍，真正使得政府及其人員的責(zé)任與其行使的權(quán)力統(tǒng)一對(duì)等起來。

明確問責(zé)的事項(xiàng)。政府及其行政人員的哪些行為和事項(xiàng)必須承擔(dān)責(zé)任，受到追究和懲罰，都要作出明確規(guī)定。可參照各地對(duì)行政問責(zé)的情形和范圍，制定全國統(tǒng)一的原則性的問責(zé)事項(xiàng)范圍，以此保證政府及人員的所有違法失職、濫用權(quán)力等行為都受到相應(yīng)的責(zé)任追究。

2．制定統(tǒng)一的政府責(zé)任法

我國至今還沒有一部關(guān)于政府責(zé)任的全國性統(tǒng)一的法律。前已簡述，不少地方都制定了行政問責(zé)實(shí)施辦法或規(guī)定，但由于參差不齊，法律位階低，實(shí)踐效果差，加快出臺(tái)統(tǒng)一的政府責(zé)任法律已勢在必行。在修改和完善與政府責(zé)任關(guān)系密切的政府組織法、行政監(jiān)察法的基礎(chǔ)上，借鑒國外政府責(zé)任的立法加快我國責(zé)任政府的法律法規(guī)體系建設(shè)。例如，美國在1978年就制定了《監(jiān)察長法》，1996年還制定了《政府責(zé)任法案》[2]。其他國家，像新西蘭政府也制定并實(shí)施了《1975年監(jiān)察專員法》和《1982年官員信息法》等對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究的法律。這些可供我國在對(duì)政府及官員的責(zé)任立法的過程中進(jìn)行有針對(duì)性的借鑒。

制定全國統(tǒng)一的《政府責(zé)任法》或《政府官員責(zé)任法》，以保證不同的行政人員在不同地方的政府中，只要是做出同樣性質(zhì)的違法失職行為都將受到同樣的對(duì)待和同等的追究。而且應(yīng)由全國人大常委會(huì)來制定這種統(tǒng)一的政府責(zé)任法，以保證法律效力的高層次性以及法律的權(quán)威性。而且，在這一法律中，要特別明確不同層次的政府和不同政府部門之間的職責(zé)關(guān)系，保障問責(zé)在各個(gè)相關(guān)部門之間的有效銜接。

3．規(guī)范問責(zé)程序和具體制度

設(shè)立合法合理透明的問責(zé)程序，這是有效進(jìn)行責(zé)任追究的程序保障。公正、合理的法律程序是現(xiàn)代法治的重要基石，也是建構(gòu)責(zé)任政府的重要標(biāo)志。除了責(zé)任政府實(shí)體法的創(chuàng)立、修正與完善之外，規(guī)范行政問責(zé)的程序，如立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、申訴等，這是追究政府及其行政人員責(zé)任的重要程序保障。

進(jìn)一步健全問責(zé)制度，提高問責(zé)的規(guī)范性和制度化的程度。要按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，建立健全行政問責(zé)的制度體系。要規(guī)范行政問責(zé)的主體及其權(quán)限，解決由誰來問責(zé)的問題；規(guī)范行政問責(zé)的客體及其職責(zé)，明確責(zé)任種類及責(zé)任追究方式；規(guī)范行政問責(zé)的事由和情形，明確哪些行為應(yīng)當(dāng)問責(zé)，哪些行為可以免責(zé)；實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的規(guī)范化和制度化。

制定問責(zé)的公開制度。問責(zé)的過程和結(jié)果都要公開，讓社會(huì)公眾明白。或者說，必須保障公民在官員問責(zé)過程和結(jié)果中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。還要完善行政問責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。在問責(zé)過程中，誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、如何監(jiān)督必須給予制度化，這也是問責(zé)制度的重要保障機(jī)制。

解決問責(zé)的后續(xù)制度跟進(jìn)問題。目前多數(shù)是引咎辭職就算了事，這也是導(dǎo)致問責(zé)遭到質(zhì)疑的重要原因。因此必須建立對(duì)問責(zé)官員的后續(xù)處理機(jī)制。對(duì)于被問責(zé)的官員，到底哪些不能重新?lián)喂?；哪些可以?fù)出，新任職務(wù)與原職務(wù)的級(jí)別關(guān)系，重新任用的條件和程序是什么等等，都需要一套規(guī)范的制度來約束。

4．整合責(zé)任體系以全面追究責(zé)任

對(duì)官員進(jìn)行問責(zé)，最終涉及究竟追究哪些形式和類型的責(zé)任，這就是責(zé)任體系要解決的問題。健全政府責(zé)任體系，必須在保留傳統(tǒng)責(zé)任形式優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以新型責(zé)任行政范式的責(zé)任體系為主要內(nèi)容，設(shè)計(jì)有效的責(zé)任體系。其中需要強(qiáng)調(diào)如下責(zé)任形式。

（1）強(qiáng)化政策責(zé)任。因?yàn)樵S多政策和決策失誤導(dǎo)致的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有造成眾多人員傷亡的責(zé)任事故那樣引起社會(huì)公眾的關(guān)注，所以對(duì)于政策責(zé)任的追究也就很不到位，這也是今后建設(shè)責(zé)任政府必須強(qiáng)化的一種責(zé)任形式。在條件成熟時(shí)，可考慮制定《領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力與責(zé)任規(guī)范》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行合理的授予和限定，并對(duì)決策中濫用職權(quán)、玩忽職守、推諉扯皮等導(dǎo)致?lián)p害的不良行為做出具體的懲戒規(guī)定，強(qiáng)化決策失誤責(zé)任追究。

（2）完善法律責(zé)任。實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府必定離不開法律責(zé)任追究和承擔(dān)，這是實(shí)現(xiàn)依法治國目標(biāo)和遵循依法行政原則的本質(zhì)要求。按照法律責(zé)任所依據(jù)的法律層次和效力的不同可以分為憲法責(zé)任（違憲責(zé)任）和一般的法律責(zé)任。對(duì)于憲法責(zé)任的追究，建議在全國人大設(shè)立專門的違憲審查委員會(huì)，對(duì)于政府及其人員違反憲法的行為加以追究和制裁，對(duì)省委書記的訴訟和違法責(zé)任的追究，也不應(yīng)例外。政府及其人員承擔(dān)的一般法律責(zé)任，主要有行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任等幾種責(zé)任形式。這三種責(zé)任是違反不同的法律規(guī)范而產(chǎn)生的，各種法律責(zé)任之間是不能相互替代的，否則會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的違法行為得不到嚴(yán)厲追究和懲治，將會(huì)降低違法違規(guī)行為的成本，同時(shí)也會(huì)削弱責(zé)任追究的效度。

（3）追究職業(yè)責(zé)任。社會(huì)分工的加速發(fā)展，使得政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的專業(yè)化和技術(shù)化發(fā)展趨勢加快，為專業(yè)人員在政府領(lǐng)域里自由運(yùn)用專長提供了相當(dāng)大的空間。如何保持專業(yè)行政人員的責(zé)任性就成為新課題，為此提出一種職業(yè)責(zé)任的形式來平衡專業(yè)行政人員的專業(yè)權(quán)力與接受公共制約和承擔(dān)公共責(zé)任之間的關(guān)系。在政府管理的一些領(lǐng)域，所需技術(shù)性要求和專業(yè)化程度越來越高，使管理難度逐漸增大，需要用特定的職業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)來約束，使管理人員承擔(dān)起一定的職業(yè)責(zé)任。譬如國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)管局，在履行職責(zé)過程中需要專業(yè)技術(shù)知識(shí)，除了其他形式的責(zé)任，還須用專門職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范這些領(lǐng)域的管理人員的行為，以保證合法履行職責(zé)，承擔(dān)起應(yīng)有的職業(yè)責(zé)任。

（4）增加回應(yīng)性責(zé)任和協(xié)商性責(zé)任?！盎貞?yīng)性的責(zé)任模式是以行政行為的結(jié)果或績效促使行政官員負(fù)責(zé)任的手段。協(xié)商性的責(zé)任模式則是以公眾評(píng)論、公開性和透明性行政作為負(fù)責(zé)任的手段?！盵3]這些新型責(zé)任類型和模式都是以政府信息公開以及政府與公眾的公開交流和溝通為前提的。政府的政策制定與決策執(zhí)行等行為都越來越具有復(fù)雜性，離開了公開和透明的行政，其他主體對(duì)其監(jiān)督和制約就成為空談，也就不利于追究這種新型的責(zé)任。

從以上對(duì)各種政府責(zé)任形式分析的結(jié)果可以得出，建構(gòu)了有機(jī)整合的責(zé)任體系，才可能確保對(duì)政府人員的每一類、每一種違法違紀(jì)、失職瀆職等行為進(jìn)行相應(yīng)形式的責(zé)任追究。

5．保護(hù)公民的政治監(jiān)督權(quán)利

政府在行使權(quán)力過程中要真正做到對(duì)民負(fù)責(zé)，還離不開公民的社會(huì)監(jiān)督，因此，依法保護(hù)公民對(duì)政府的政治監(jiān)督權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就成為真實(shí)問責(zé)必須解決的一個(gè)問題。目前在中國公民的政治權(quán)利狀況方面，公民的批評(píng)權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)等基本權(quán)利還未完全實(shí)現(xiàn)，公民由于提出對(duì)國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的檢舉、控告甚至是批評(píng)，都會(huì)遭到各種威脅、乃至打擊報(bào)復(fù)。這是政府責(zé)任缺陷的一個(gè)外在表現(xiàn)，因此在加強(qiáng)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的政治監(jiān)督權(quán)方面應(yīng)有新的制度和舉措。

為此筆者建議，制定全國統(tǒng)一的《舉報(bào)人保護(hù)法》。美國早在1989年就制定了《保護(hù)舉報(bào)者法》，使公民與政府雇員在揭露政府內(nèi)部不道德或不良行政行為時(shí)，避免遭到報(bào)復(fù)，利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止政府中的違法失職行為。新西蘭也制定并實(shí)施了《保護(hù)檢舉者法案》。借鑒國外的這些保護(hù)舉報(bào)人的法律，以中國憲法中公民的建議權(quán)、批評(píng)權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)為基礎(chǔ)，以刑法中的有關(guān)條款為參照，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定中國的保護(hù)舉報(bào)人和檢舉人的法律。一是對(duì)政府行使公共權(quán)力的界限定規(guī)，使政府的各種違法失職行為盡早被揭露出來并得到及時(shí)的追究和懲治。二是對(duì)公民基本參政權(quán)利給予切實(shí)的保護(hù)，提升人民群眾監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的法律效力、權(quán)威性與層次性。這也是責(zé)任政府實(shí)現(xiàn)路徑的一個(gè)創(chuàng)新之處。

為了全面落實(shí)群眾監(jiān)督的權(quán)利，還要建立群眾監(jiān)督的平臺(tái)，暢通群眾監(jiān)督的渠道。這些舉措關(guān)系到群眾的意見和建議能否全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地反饋給各級(jí)政府，能否使政府負(fù)責(zé)任地解決群眾反映的問題。因此，各級(jí)政府要不斷探索群眾監(jiān)督的有效機(jī)制，從而給政府的行政管理施加一種外在的社會(huì)壓力，推動(dòng)責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)。

建構(gòu)責(zé)任政府是中國政府改革的目標(biāo)選擇，它不僅是解決國內(nèi)社會(huì)發(fā)展問題、提升政府管理能力和有效性的客觀要求，還是提高國際競爭力、順應(yīng)世界政府變革潮流的必然選擇。而官員問責(zé)制度是建設(shè)責(zé)任政府的關(guān)鍵內(nèi)容，因此，必須從法律依據(jù)、制度設(shè)計(jì)、責(zé)任體系、權(quán)利監(jiān)督等方面來進(jìn)一步完善和規(guī)范官員問責(zé)制度，從而為責(zé)任政府的建構(gòu)奠定重要基礎(chǔ)。

[1]劉軍寧等．公共論叢——市場邏輯與國家觀念[C]．北京：三聯(lián)書店,1995．73－74．

[2]Government Accountability Act of 1996,Washington,DC：USGPO,1996．

[3]Tero Erkkila．Governance and Accountability－A Shift in Conceptualisation?Annual Conference of European Group of Public Administration,Sep．2004,p．6．