試論社會轉(zhuǎn)型時期的公共管理倫理建設(shè)

聶志紅

(湖南省婁新高速公路建設(shè)開發(fā)有限公司，湖南 婁底 417000)

現(xiàn)代公共管理的產(chǎn)生是以公眾利益為目標(biāo)的，其行為是一種公共責(zé)任行為，本質(zhì)是謀取公共利益最大化，維護(hù)社會正義。公共管理倫理關(guān)注的就是正義，并以正義為原則指導(dǎo)人們應(yīng)該做什么和應(yīng)該怎么做。公共管理倫理在當(dāng)代的公共管理中具有不可忽視的地位。由于公眾利益不是完全靠著公共管理的公共權(quán)力運(yùn)作才能夠?qū)崿F(xiàn)，更經(jīng)常的，只是需要公共管理創(chuàng)造出良好的公共秩序，通過個體自身的行動來獲取自身利益。因此，公共管理雖然以實(shí)現(xiàn)公眾利益為目標(biāo)，但更多的是在履行維持公共秩序的職能。當(dāng)然，這并不否認(rèn)由公共管理直接給公眾提供現(xiàn)成的利益成果，只是這種情況并不常見，即使公共管理直接提供利益成果，在這個過程中，公共管理仍然必須履行其維持公共秩序的職責(zé)。因此，公共管理最終指向的是利益，直接指向的是秩序。

然而，人天然的自利性，在利益沖突中和利益熏心的情況下，會導(dǎo)致秩序的破壞，而公共管理者更可能因?yàn)檎莆罩操Y源、倚仗職權(quán)的便利性，做出對他人更為嚴(yán)重的傷害而對自己最有利的行為，對秩序的危害性更大。因此，一種可能將自利傾向控制而不傷及他人的利益范圍之內(nèi)秩序是最有利于人們實(shí)現(xiàn)自已利益，簡而言之，是一種正義的秩序。如羅爾斯所說的：“正義否認(rèn)某個人失去自由會利于別人有更大的利益而變得理所當(dāng)然起來?！盵1]

由于公共管理活動是在千變?nèi)f化的環(huán)境中進(jìn)行的，許多時候需要管理主體隨機(jī)自主做出決定，這是剛性的法規(guī)、政策沒法也無力約束的，況且任何完善的外部監(jiān)督機(jī)制都不可能涵蓋公共管理過程中的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。因此，為了規(guī)范公共管理行為，符合公民的期望，在強(qiáng)調(diào)外在強(qiáng)制性的硬生規(guī)范的同時，還必須重視公共管理倫理的自律意識，以提高公共管理者的倫理修養(yǎng)來彌補(bǔ)政策法規(guī)等的有限作用，更多地依靠公共管理者的內(nèi)在倫理與道德準(zhǔn)則進(jìn)行“裁決”，這樣就形成了對公共管理行為的倫理判斷。公共管理者不僅僅要具備職位所處的環(huán)境、時間等因素所要求的倫理素質(zhì)，還應(yīng)該具備諸如在組織中的服從、執(zhí)行工作中的人文關(guān)懷等等倫理素質(zhì)，特別是正義感，因?yàn)楣补芾淼闹黝}正是維持正義。它既要求公共管理者在維持正義秩序時，將受到的公共管理倫理的鼓勵而積極努力，以期實(shí)現(xiàn)公眾的利益；也要求公共管理者以公共管理倫理為準(zhǔn)則，把所掌握的權(quán)力的作為被限制在公共管理倫理所能容忍的范圍之內(nèi)，這也是公共管理倫理的壓力與規(guī)范力。

一、社會轉(zhuǎn)型期公共管理倫理缺失的原因分析

目前，社會正處于轉(zhuǎn)型期，社會形態(tài)，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個層面在轉(zhuǎn)變。物質(zhì)利益越來越受到人們的追捧，外來文化特別是西方文化的消極方面對傳統(tǒng)文化的沖擊極大，相關(guān)制度建設(shè)的缺失，導(dǎo)致了一些不良風(fēng)氣惡性生長，原有的一些社會規(guī)范會失效，在新的社會規(guī)范形成之前，人們的思想和行為將很容易出現(xiàn)失范現(xiàn)象。公共管理者掌握著公共資源特別是公共權(quán)力，其失范的傾向更大，公共管理者履行公共職責(zé)出現(xiàn)了一系列矛盾與沖突，突出表現(xiàn)為以下三種形式：

1.權(quán)利沖突。在公共管理過程中，有時兩種或多種外部權(quán)力對公共管理者的要求是不相容或相沖突的。例如在行政部門中，常常出現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)和黨委領(lǐng)導(dǎo)，或者一把手（正職）和二把手（副職）或者副職與副職之間的不一致甚至是沖突的要求或者指揮，權(quán)力邊際模糊，使公共管理者處于左右為難的境地，而權(quán)力的擴(kuò)張性也可能加劇這種沖突。

2.角色沖突。在現(xiàn)實(shí)生活中，公共管理者承擔(dān)著一大堆社會角色：某部門的主管、某人的下級、某些人的上級、父母、兒女、配偶、鄰居、朋友、公民、合伙人等。這些角色常被賦予不同的義務(wù)，社會角色模糊，形成角色沖突。例如，朋友這一社會角色所應(yīng)履行的義務(wù)是相互幫助，但作為公職人員的義務(wù)則是秉公處理。這種朋友和公職人員兩種角色義務(wù)在某些特定情況就會形成尖銳的對立的沖突。公共管理者要有效地實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任，必須平衡各種角色，并做出正確的決策，但實(shí)踐證明，這是非常困難的。

3.利益沖突。公共管理者自身利益與作為一個公職人員的義務(wù)之間會產(chǎn)生沖突，這是公共管理倫理缺失的深刻原因。公共管理者被授予大量的公共權(quán)力和職責(zé)，要求在行使公共權(quán)力時，以公共原則行事，堅(jiān)持公共利益最大化。然而，人的本質(zhì)在某種程序上是一系列價值觀、欲望動機(jī)和利益的“綜合體”，有實(shí)現(xiàn)自己利益和目標(biāo)的傾向，并以理性“經(jīng)濟(jì)人”的方式行事，尋求自身利益的最大化，爭取一種高質(zhì)量的生活；而公共職責(zé)具有對有價值的稀缺資源進(jìn)行權(quán)威分配的功能，其非公共運(yùn)用能夠給公職人員帶來額外的收益。因此，公共管理者在行使公共權(quán)力時，可能會為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，而偏離“忠實(shí)公共人”的要求，有意非客觀地行使自己的職責(zé)，使職權(quán)所要承擔(dān)的責(zé)任關(guān)系失衡瓦解。在現(xiàn)實(shí)生活中可能有以下幾種情形：賄賂、權(quán)力兜售、信息兜售、財(cái)政交易、組織外就業(yè)、裙帶關(guān)系，這些行為違背了正義原則，失去了公共的本義，而公共管理倫理無論是在動力方面的作用還是規(guī)范力方面的作用，在面對這些非正義的公共管理作為時，都顯得乏力。如果這種狀況持續(xù)惡化，那么公共管理將得不到人們的信任。因此，強(qiáng)化公共管理倫理作用，重塑公共管理者的良好形象，成為當(dāng)今政府與社會的重要任務(wù)。

二、重塑公共管理倫理的路徑選擇

韋伯提出“責(zé)任倫理”的概念，對于解決公共管理倫理危機(jī)有十分重要的啟發(fā)意義，“責(zé)任倫理”強(qiáng)調(diào)對責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。[2]社會轉(zhuǎn)型期的許多失范，本質(zhì)上是利益和價值觀由原來的一元化向多元化轉(zhuǎn)變所導(dǎo)致的一種過渡現(xiàn)象。在這種多元化的世界中，強(qiáng)調(diào)一個人對其行為負(fù)責(zé)，是最有效地規(guī)范人們思想行為的手段。將韋伯的“責(zé)任倫理”運(yùn)用到公共管理中，多途徑強(qiáng)化公共管理者的責(zé)任意識，可以重塑公共管理倫理。

一是創(chuàng)新倫理教育。首先，引導(dǎo)公共管理者科學(xué)認(rèn)識公共管理倫理沖突中的功利價值。要重建公共管理倫理價值的等級次序，承認(rèn)并堅(jiān)持社會利益高于個人利益，一切以為人民服務(wù)為宗旨和取向，把最廣大人民的根本利益作為行政行為選擇的出發(fā)點(diǎn)。其次，引導(dǎo)公共管理者正確認(rèn)識公共管理行為選擇中目的與手段的關(guān)系。公共管理手段的有效性決不能違背目的倫理性，而必須是真正為了實(shí)現(xiàn)這個規(guī)律目的。對于公共管理目的與手段來說，倫理性與有效性這兩個要求是不能分開的；公共管理倫理監(jiān)督的對象不只限于目的，也包括手段。既要重視公共管理者全心全意為人民服務(wù)的公仆意識。也要提高公共管理者對公共管理倫理是為政之本的認(rèn)識，一個公共管理者如果不能成為一個好人，那么也不能成為一個優(yōu)秀的公共管理者。庸俗低下的倫理修養(yǎng)，是無法得到人們的認(rèn)可的，也不可能履行好職責(zé)。第三，改善公共管理倫理教育方式。要改變呆板的教育方式，采取更為靈活各樣的手段，要利用光、聲、電等具體富有吸引力的手段提升教育效果。要創(chuàng)造一種把法制教育、文化知識教育和道德教育整合貫通、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的新教育機(jī)制，跳出把倫理教育泛化為政罰教育、形式主義的道德灌輸、政治性的宣傳等傳統(tǒng)方式，多層面多方式進(jìn)行。

二是健全法律規(guī)范。道德良心作為軟件必須通過政治法律等硬件系統(tǒng)的功能才能很好地發(fā)揮作用，如果沒有相應(yīng)的硬件設(shè)施，再好的道德本系也很難對社會產(chǎn)生實(shí)際的影響。因?yàn)槿说牡赖缕焚|(zhì)的不完善性和認(rèn)識客觀事物的局限性，不能保證公共管理者永遠(yuǎn)正確行使權(quán)力而不發(fā)生失誤和偏差。倘若權(quán)力落到了道德惡劣者手中，就極易變成牟取私利的工具。所以要有一種外在的力量來制約公共權(quán)力運(yùn)行過程中的負(fù)效應(yīng)和被濫用現(xiàn)象。因此，必須通過公共管理倫理立法，把倫理行為上升為法律行為，將一些必要的倫理規(guī)范納入到社會的法律體系之中。越是文明發(fā)達(dá)、法制完善健全的國家，其法律就接近于倫理規(guī)范。在美國很有名的黑格斯訴帕樂默案中，一個16歲的男孩毒死了他的祖父，他能否繼承被害人的遺產(chǎn)？按一般的法律規(guī)則是合法繼承人，應(yīng)當(dāng)繼承遺產(chǎn)。但這與一般的社會倫理不符，最終法院依據(jù)“一個人不能從他的不當(dāng)行為中得利”這一倫理原則剝奪了男孩的繼承權(quán)。[3]在公共管理活動中，同樣不能讓公共管理者通過其不負(fù)責(zé)任的行為獲利，并通過法律的剛性特征，強(qiáng)化公共管理者的責(zé)任意識，促進(jìn)公共管理責(zé)任的落實(shí)。

三是完善監(jiān)督機(jī)制。公共權(quán)力源于公眾，目的就是為公眾服務(wù)，必然要接受公眾監(jiān)督。由于法律無法規(guī)范所有公共管理行為，我國法制又不夠完善，通過公眾對公共管理者進(jìn)行無縫隙化監(jiān)督，造成對不正義之公共管理者的強(qiáng)大壓力，是必然選擇。應(yīng)敞開新聞監(jiān)督的大門，敞開政府機(jī)關(guān)的大門，讓更多的民意直接傳達(dá)給政府，增加政府與民眾的直接交流，這是公眾參與的非常有效的倫理監(jiān)督機(jī)制。社會輿論反映整個社會對人民行為的一種監(jiān)督，具有明顯的行為約束優(yōu)勢，能對相關(guān)的公共管理者指明行為，引導(dǎo)行為方向，從而起到規(guī)范管理行為方式的作用，促進(jìn)公共管理者遵守最起碼的倫理道德秩序。在公眾的嚴(yán)格監(jiān)督下，公共管理者必然會增加履行好職責(zé)的壓力，也會更自覺地?fù)?dān)當(dāng)其責(zé)任。要加強(qiáng)監(jiān)督的制度建設(shè)，建立相應(yīng)的新聞發(fā)言人制度，公共部門應(yīng)就重大事項(xiàng)以及涉及公共利益的事定期或及時地向社會通報(bào)。可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，各級人大分別設(shè)立倫理委員會專門接受和審理普通公民對官員與公共管理者倫理道德的舉報(bào)并做出處理。

四是創(chuàng)建倫理文化。公共管理倫理需要厚重的文化積淀。公共管理是群體性活動，管理模式取向直接影響了公共管理倫理狀況，而合適的組織管理文化有助于公共管理模式建立，因?yàn)楣芾硪庾R、管理理論、管理認(rèn)知、管理情感、管理態(tài)度等管理文化的諸多要素直接構(gòu)成了管理模式取向。在正義性組織文化中，非正義管理行為會得到糾正，正義管理行為得到強(qiáng)化。公共管理部門要加強(qiáng)文化建設(shè)，樹立好公共品牌。加強(qiáng)勤政、廉政、公正、忠誠等組織文化建設(shè)，創(chuàng)建公平正義文化，為營造環(huán)境、強(qiáng)化意識、培養(yǎng)公共管理倫理觀夯實(shí)文化基礎(chǔ)，使公共管理者具備諸如在組織中的服從、執(zhí)行工作中的人文關(guān)懷等倫理素質(zhì)，作為社會成員具備協(xié)調(diào)人與人之間的動力與規(guī)范力的倫理素質(zhì)，形成內(nèi)在約束機(jī)制與良好管理模式取向，使其既明白其應(yīng)承擔(dān)客觀責(zé)任，也義不容辭擔(dān)當(dāng)其主觀責(zé)任，更公正地履行其公共管理職責(zé)，建立公共管理應(yīng)有的公信力。

[1]羅爾斯．正義論[M]．謝延光譯．上海：上海譯文出版社,1991．

[2]陳振明．公共管理學(xué) [M]．北京：中國人民大學(xué)出版社,2003．

[3]賀來．現(xiàn)代人的價值處境與“責(zé)任倫理”的自覺 [J]．江海學(xué)刊，2004,(04)．