“省管縣體制”的成本-收益分析

許艷

(北京大學，北京 100871)

一、文獻綜析

近年來，隨著“省管縣”改革的思路得到?jīng)Q策層認可，理論界在“省管縣”改革的必要性和可行性方面已經(jīng)取得了一定共識。21世紀后，一些地區(qū)逐步推行“省直管縣”財政改革試點。在“省管縣”體制改革的問題上，學者們集思廣益，提出了很多獨創(chuàng)性意見，相關學術觀點主要可以歸為以下幾類：

1.省直管縣論

這種觀點在理論界較為盛行，按照進行程度和改革規(guī)模的不同又可以分為市縣分治和縮省擴縣兩種觀點，可以說后者是前者的延伸和進一步思考。

（1）市縣分治。建立省管縣體制的實質(zhì)就是市縣分治、市縣脫鉤、省直接領導縣，這也是省管縣體制實行的最基本方式。市縣分治并不意味著要撤消地級市，只是撤消市管縣行政體制，地級市仍然保留，把市和縣處于同一競爭平臺，共同受治于省。實行市縣分治后，仍然要加強地級市的城市建設，進一步發(fā)揮區(qū)域性中心城市的帶動作用。由于很多地級市遠遠沒有達到區(qū)域性中心城市的要求，所以在未來一段時間里，可以將一些與中心城市有著密切關聯(lián)、不可分割的縣、市轉(zhuǎn)型為市轄區(qū)，一方面可以減少省級政府的管理幅度，另一方面也為中心城市解決城市發(fā)展空間問題。

（2）縮省擴縣。在市縣分治的基礎上，實施省直管縣體制，由于少了一個中間管理層級地級市，這無形間擴大了省一級的管理幅度，同時所管轄的行政單位也變得很大。為了保持省的合理管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。民政部地名司司長戴均良認為從國內(nèi)外的經(jīng)驗和管理需要出發(fā)全國省級建置可以設50-60個，在劃小省區(qū)的同時，對規(guī)模過小的縣可以合并。學術界對此觀點意見不一，但大多數(shù)認為可以適當?shù)貙€別省級行政區(qū)劃進行調(diào)整，但大規(guī)模的重新劃分和調(diào)整省級區(qū)劃是不可行的，因為大幅度的調(diào)整省級區(qū)劃，必將對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

2.市協(xié)縣論

取消“市管縣”行政區(qū)傳統(tǒng)概念，建立一種新型的“市協(xié)縣”城鄉(xiāng)綜合協(xié)作區(qū)概念。即取消市縣之間的上下行政隸屬關系，建立一種互相協(xié)作的平行互動關系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎設施建設及其管理體制、建立城鄉(xiāng)均等化的公共服務保障體制、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度、健全基層自治組織等，通過改革探索，加快經(jīng)濟社會快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.擴權(quán)強縣論

進行擴權(quán)強縣是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，并為大多數(shù)學者所認可和接受。各地的操作方式大多是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與設區(qū)市相同的經(jīng)濟、社會管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等極為敏感的權(quán)力等。其特點是：第一，賦予縣級政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣；第二，在財政體制上相應增加縣級財政的分享比例，增加縣級政府收入；第三，選擇擴權(quán)試點縣時，優(yōu)先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣?！皵U權(quán)強縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢或者不公平待遇的縣級地區(qū)，它們在改革中獲得了更大的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)限，并得以重新分配資源。[1]

二、本研究理論視角

已有研究成果對這一問題的研究常采用制度分析，行政分析，政治分析，假設改革成本為0。也就是說，在制度設計的思考中，強調(diào)“市管縣“與“省管縣”兩種體制的收益能力的比較，往往忽略了制度轉(zhuǎn)換而形成的昂貴的改革成本，以及由此產(chǎn)生的利益補償?shù)某杀荆@可能導致理論與實踐可行性的脫節(jié)，即方案可行性問題。國家也是“經(jīng)濟人”，只有當制度改革存在預期收益，并且預期收益大于改革綜合成本，才有可能進行制度創(chuàng)新。否則，既使推進，亦難長久，且效果不佳。

在研究理論視角上，本文采用CBA分析法，即成本收益分析視角。成本收益分析法(Cost-BenefitAnalysis，CBA)是一種經(jīng)濟決策方法，它是通過比較各種備選項目的全部預期收益和全部預期成本的現(xiàn)值來評價這些項目，以作為決策參考或依據(jù)的一種方法。[2]自20世紀30年代開始滲透到政府活動中后，CBA方法被廣泛運用于公共項目和公共政策過程中，并為公共部門決策者提供了很好的決策支持服務。

CBA方法著重于成本與收益兩方面的計量與比較。但它不是只分析直接的收益與成本，而是分析包括間接的收益與成本在內(nèi)的全部收益與成本；不限于貨幣收支的比較，還包括不能用貨幣反映甚至較難數(shù)量化的收益與成本的比較；不是考慮過去實際發(fā)生的收益與成本，而是預期決策后與行動方案選擇有關的未來的收益與成本原則上，成本的計量應與稀缺資源的有效使用相符合，收益的計量應與政策的發(fā)展目標相符合。[3]具體說來，一個方案項目的成本包括基本成本（投資成本和經(jīng)營成本）、輔助成本（為充分發(fā)揮收益而產(chǎn)生的有關成本）、無形成本（生態(tài)破壞環(huán)境污染等引起的經(jīng)濟損失和社會代價）；一個方案或項目收益相應地也包括基本收益（能直接提供的產(chǎn)品或服務的值）、派生收益（有關派生活動所增加的收入）、無形收益（增進國家安全、社會穩(wěn)定，改善環(huán)境等社收益）。作為公共支出效益評價方法之一，CBA方法主要適用效益是有形的、可以用貨幣衡量的支出項目，如公共工程項目等。CBA方法指標為：凈收益=收益-成本=B-C，成本-效益比值=成本/效益=C/B，其成本效益未經(jīng)凈現(xiàn)值調(diào)整。這意味著把投資方案中投入的成本與其發(fā)生的收益進行對比，若收益大于成本，表示經(jīng)濟上可行，事情值得做；若收益小于成本表示經(jīng)濟上不可行，事情不值得做。

在CBA分析法(成本收益分析視角)下，對“省管縣”的制度績效進行深入比較，動態(tài)地探析制度的成本與收益比。“省管縣”在制度績效上存在以下三種公式。

第一種公式：省管縣的潛在收益〈市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。利益補償成本指的是：改革中利益受損的一方或雙方，因為利益受損，反對改革，除非該方能得到相應的利益補償，因此需采取“增量改革”思路，來給予該方一定利益補償，從而構(gòu)成潤滑改革的必要成本。在第一種公式下，總成本大于潛在收益，省管縣在經(jīng)濟意義上不是有效的改革，因為失去的比得到的更多，不能形成效率的“帕累托”改善。

第二種公式：省管縣的潛在收益〉市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。在第二種情況下，省管縣的潛在收益大于改革的總成本，在這種情況下，改革是有效的，并且由于通過利益補償?shù)玫礁鞣街С?，而得以迅速推進。

第三種公式：省管縣的潛在收益=市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。在第三種情況下，省管縣的收益等同于總成本，改革并非“經(jīng)濟的”選擇。但這種公式出現(xiàn)的概率很低。

在中國，東部、中部、西部的區(qū)域差別很大，不同地區(qū)會出現(xiàn)不同公式，這就需“省管縣”改革實事求是，通過試點而漸進推進。

三、“省管縣”體制的成本-收益分析

“市管縣”體制是計劃經(jīng)濟產(chǎn)物，該體制主要為中心城市服務，縣成為地級市的附屬行政單位。隨著政府管理的信息化和網(wǎng)絡化程度不斷提高，省管縣體制日趨成熟。省管縣體制不僅僅是行政區(qū)劃的簡單變動，而是地方政府權(quán)力再分配。省管縣體制下，“縣”在法律地位與“市”平等，將直接掌握縣域范圍內(nèi)的公共事務管理權(quán)。浙江、廣東、河南、遼寧、湖北已進行了財政上省直管縣的嘗試，浙江甚至在一些社會管理上進行省直管縣試點。省管縣體制符合城鄉(xiāng)分治的國際慣例，既有利于減少行政層級，降低行政成本；亦有利于縮小城鄉(xiāng)差距，“縣”只與“市”處于平等的法律地位條件下，才有可能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，中國東部、中部、西部差別很大，不同地區(qū)會出現(xiàn)不同的成本收益公式，這就需改革采取漸進、試點、實事求是的路徑。

（一）收益分析

1.市與縣：零和博弈走向正和博弈

在我國，縣是承擔公共服務的最大載體，但在目前“市管縣”模式下，縣的財權(quán)和職責不相匹配。按照省管縣財政的框架，再加上“鄉(xiāng)財縣管”的改革，以往五個層級的財政框架就會演變成中央、省、市縣三個層級，三個層級配上中央和省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，會更有效地改變基層財政的負擔，減少財政運行成本，促進政府職能合理化?？h財政省直管，減少了財政運轉(zhuǎn)的層次，提高了財政運轉(zhuǎn)的效率?！笆≈惫芸h”財政體制實現(xiàn)了一級政府、一級財政、一級稅收，有利于建立合理的財政稅收體制。

“省管縣”模式有利于縣形成更為均衡合理的權(quán)財責配置，可以提高縣域經(jīng)濟的自主權(quán)，避免資源過度向中心城市集中。省管縣一方面體現(xiàn)于財政，另一方面體現(xiàn)于行政人事，財政改革是第一步，為行政省管縣提供了條件，最終實現(xiàn)地級市不再管轄縣?！笆锌h分治”，解除市對縣的領導關系，決不是要弱化地級市的功能和地位，而是要使市縣能夠遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律，通過轄區(qū)內(nèi)市場主體的自由選擇，來確定市縣之間的競爭與合作關系。一旦地級市將自身定位為與周邊縣(市)平等競爭的行政區(qū)劃單位，其發(fā)展就要遵循區(qū)域空間格局演變的規(guī)律，最大限度發(fā)揮經(jīng)濟中心的輻射功能和服務功能，而不是通過行政手段來截留、攫取縣的資源。就此而言，對縣的放權(quán)，并不一定意味著對市的削弱，而是要促使市、縣從零和博弈、負和博弈，走向正和博弈。省和市、縣的經(jīng)濟合作聯(lián)系，應以市場為推動，政府協(xié)調(diào)為輔，逐步形成區(qū)域經(jīng)濟共同體。實現(xiàn)省直領導縣的管理體制，有利于加快省域經(jīng)濟社會發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，加強跨區(qū)域經(jīng)濟合作。

2.縣域生產(chǎn)力的解放

省直管縣解放縣域經(jīng)濟生產(chǎn)力，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，大多官員都指出，現(xiàn)階段縣域經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題是：沒錢、沒權(quán)、沒人、沒地。因此，發(fā)揮縣級政府在縣域經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設中的主導作用，成為當前縣域經(jīng)濟發(fā)展的關鍵問題。盡管廣東的“強縣擴權(quán)”改革已經(jīng)取得了一定成效，但市縣的“命令服從”關系并未根本改變。省管縣體制使縣級政府在經(jīng)濟發(fā)展行為和管理方式上，擺脫了現(xiàn)有的市級政府的束縛和干預，符合縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求。省管縣體制通過減少管理層級和政策傳遞環(huán)節(jié)，理順政府間財權(quán)與事權(quán)關系，提高政策效率，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。省管縣體制將相關財權(quán)和行政管理權(quán)由地市或省下放到縣，這樣可以使縣級政府功能完善，成為真正的一級權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。對于縣域發(fā)展中出現(xiàn)的問題，縣級政府能夠更及時有效地與省政府進行溝通、匯報，省一級出臺的相關政策也能更快地得到落實。如項目資金直接下達，信息直接獲取，有利于縣級政府更好地把握機遇，以獲得省級更大的財政、政策支持。

省管縣有利于促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，實施區(qū)域整合、共同治理的發(fā)展模式，在多元一體、主權(quán)共享原則下，實現(xiàn)各縣生產(chǎn)要素自由流通的發(fā)展狀態(tài)，達到省和縣域兩個層面相互協(xié)調(diào)、雙向互動的區(qū)域共治。這是適應區(qū)域一體化加速發(fā)展的一種階段性的現(xiàn)實而有效的抉擇。推行“省管縣”體制，將使縣擁有更大的自主權(quán)，將會給縣的發(fā)展輸注血液，促進市級政府工作由領導型轉(zhuǎn)向自我發(fā)展型轉(zhuǎn)變。

（二）成本分析

1.省級行政區(qū)劃數(shù)量增加導致的昂貴成本

若在全國普遍實行“省管縣”改革，前提是縮小省轄范圍。吉林省實行“省管縣”后，省直管單位由原來的9個市（州）增加到43個市（州）、縣，就出現(xiàn)了“省管得著但看不見，而地級市看得見又管不著”的問題。在省管縣之后，會出現(xiàn)省管不過來的問題，因為省所覆蓋的半徑過大。

解決思路就是：變革現(xiàn)有省級行政區(qū)劃圖，增加省的數(shù)量。劉君德先生認為：“行政區(qū)劃對經(jīng)濟發(fā)展的影響主要是通過行政建制的撤設、行政區(qū)的規(guī)模等級、行政范圍的合理性及行政中心的設置等方面進行。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，合理增設行政區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展會起到明顯的推動作用?！盵4]1988年民政部在北京召開首次行政區(qū)劃研討會時，大多數(shù)與會代表對行政區(qū)劃改革總目標的共識是減少行政管理層次，以三級為宜；要減少行政管理層次，必須縮小省、區(qū)范圍。[5]近年來全社會再次興起了關于50個省區(qū)劃改革的討論，[6]不少專家學者認為目前我國實行分省制的時機已經(jīng)成熟，應挑選相關省做試點并積累經(jīng)驗，尋機推向全國。

問題是：除港澳臺外，我國目前有31個省級設置，按每個省管30個縣的理想化設計，把省級設置擴大到60個左右很不現(xiàn)實。若在中國設60個省，這就意味著每個省都要增加四套班子官員，增加與中央部委對口的省級機關及人員。這將產(chǎn)生巨大的改革成本。

2.既得利益梗阻與政策規(guī)避

改革，不管是相關部門的改革，還是對人事管理權(quán)、財政歸屬權(quán)和行政審批的改革，都會不同程度遭遇既得利益方的阻撓。對地級市而言，一旦失去財政權(quán)，就認為大權(quán)旁落；一旦“省管縣”，那么，地級市就等于縣級市，也因此失去對所轄縣的管理權(quán)。省管縣改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權(quán)。從本質(zhì)上講，省直接管縣是一種利益格局的重新調(diào)整。中國實施‘市管縣’已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益格局，將是改革的一大阻礙。省管縣將地級市的人事、財政、資金、項目等各項權(quán)力剝離出去，就涉及利益重新分配的問題。

“省管縣”改革是一把雙刃劍。從省管縣的實踐來看，一些省把糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入直管范圍，無形中架空了地級市。作為應對策略，一些地級市可能將富裕的縣、縣級市，重新劃定為“區(qū)”，而不上交給省。深圳龍崗、寶安，廣州增城、花都，汕頭潮陽、澄海等縣（市），無一例外地都改為市轄區(qū)。順德、南海這兩個全國百強縣，也被收歸為佛山的市轄區(qū)。浙江財政“省管縣”體制和“強縣擴權(quán)”政策取得了較好的效果，但與此同時，省政府也不得不面臨來自地級市的壓力，因為地級市在與省政府、縣政府利益博弈中，采取有利于逢身的策略。地級市首先爭取了專門針對地級市財政補貼的“三保三掛”政策。而后，又推出新舉措，一些地級市將自己所轄的經(jīng)濟強縣變?yōu)橐粋€區(qū)，如蕭山和余杭原先的兩個縣級市成了杭州的兩個區(qū)，原先的黃巖市成為了臺州的一個區(qū)。這些措施是省政府在實行“省管縣”體制、削弱地級市對縣的管理權(quán)限后，對地級市的一種利益補償，通過利益補償來潤滑改革。

四、依據(jù)三種成本-收益公式，差異性地推進改革

由于中國存在巨大的地區(qū)差異，任何決策若不充分考慮地區(qū)之間的差異性而統(tǒng)一實施，很可能會造成政策失敗。浙江、海南等省的成功案例，為實行“省管縣”體制提供了重要模板，但海南、浙江都是經(jīng)濟比較發(fā)達、市場機制相對完善、政府管理能力比較高、面積又比較小的省份。其他一些省份的經(jīng)濟發(fā)展水平、市場機制完善程度、政府管理能力與上述兩省具有一定差距，并且面積都相對較大。如果在這些?。ㄗ灾螀^(qū)）短時間內(nèi)就撤銷地級市（自治州、地區(qū)、盟）這一管理層次，?。ㄗ灾螀^(qū)）政府對下級政府的地域管理幅度將驟然加大，在目前經(jīng)濟、科技、交通和通信條件下，上述?。ㄗ灾螀^(qū)）政府力所不及。[7]因此，不同地區(qū)可進行CBA評測，依據(jù)三種不同公式，相應地采取不同策略，推進改革。

第一種公式的地區(qū)，即省管縣的潛在收益〈市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。第一種公式地區(qū)，不利于全面推進改革，不打破市管縣格局，而應在原體制內(nèi)尋求改革空間。當改革成本過于高昂時，與其推進省管縣這樣的大改革，不如優(yōu)化市管縣體制，要求市更好地為縣服務。在蘇州市，是蘇州帶動了昆山的發(fā)展，帶動了吳江的發(fā)展，帶動了張家港的發(fā)展。市級很好地利用縣域經(jīng)濟的空間資源，縣級也利用市級統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策環(huán)境。市縣的發(fā)展動力、空間配置、政策資源的制定，都得到了很好的提升。同樣的還有無錫市之宜興市、江陰市。市管縣體制基本上與改革開放30年同步，形成了完整配套的法律和制度框架。有些縣已經(jīng)成為地級市的利益共同體，處在一個良性發(fā)展過程?，F(xiàn)在要剝離開來，實行省管縣是對地級市“斷筋取肋”?！笆」芸h”改革涉及到省、市、縣三級重新劃分財權(quán)，取決于中央與各省之間已施行的分稅制如何調(diào)整。在條件還不成熟的地區(qū)，務實的做法是完善現(xiàn)有“市管縣”體制，通過現(xiàn)有體制的優(yōu)化來解決“市壓縣”的問題。

第二種公式的地區(qū)，即省管縣的潛在收益〉市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。在第二種公式下，省管縣的收益大于改革的總成本，這時改革是有效的，并且由于能得到各方支持，而迅速推進。因此，在條件成熟的地區(qū)，特別在珠三角、長三角改革條件較為成熟的地區(qū)，應適當維持或劃小省級設置，提高行政效率，減少行政層次，逐步實現(xiàn)財政、行政、人事的省管縣，快速推進改革。

第三種公式的地區(qū)，即省管縣的收益=市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。在第三種公式下，省管縣的收益等同于總成本，改革并非“經(jīng)濟的”選擇。一方面，在市管縣體制下，尋求體制空間的擴展與完善，市應給縣更大的權(quán)力空間，強化市對縣的帶動效應，逐漸降低改革成本。另一方面，考察與學習先發(fā)地區(qū)的改革經(jīng)驗，為本地區(qū)的改革作知識積累。隨著本地區(qū)縣域經(jīng)濟成長，以及全國“省管縣”知識積累。當時機成熟，即改革可能帶來更大潛在制度收益時，再行推進省管縣改革。

無論是何種公式，要實現(xiàn)改革的順利推進，地級市的利益補償至關重要。經(jīng)過了20多年發(fā)展，相當數(shù)量的地級市已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)交通、文化、信息、物流、金融、投資中心，即使在行政隸屬關系上使鄰縣與之脫離關系，但是在經(jīng)濟關系上的相互依賴卻難以割舍。許多中心城市近年來不斷制定擴城、融城規(guī)劃，希望打造在全國范圍內(nèi)有相當影響力的中心城市地帶，這無形中也為將來市與縣之間的持續(xù)互動留下了伏筆?！笆」芸h”改革決不是將地級市同縣鄉(xiāng)相互之間孤立開來，而是解決“市刮縣”、“市卡縣”的局面。作為利益補償，在省管縣體制之下，繼續(xù)保留地級市的行政級別不變，重新定位地級市的職能、優(yōu)化政府機構(gòu)、完善管理機制。實行省直管縣體制后，市(地)由廣域型的行政建制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行偷男姓ㄖ?，管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū)，而不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域。地級市的主要職能將集中于中心城市發(fā)展上，使其由行政經(jīng)濟中心向區(qū)域經(jīng)濟中心轉(zhuǎn)變。地級市的功能應符合市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，并且在發(fā)展中進一步提升自身發(fā)展優(yōu)勢。

[1]汪大海．地方政府利益調(diào)整的角色重構(gòu)與制度創(chuàng)新－從“市管縣”體制到以分權(quán)為特征的“擴權(quán)強縣”改革”[J]．中國行政管理,2008,(8)．

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