城市綠化法初論:概念與立法目的

呂中誠

(湖南警察學院法律系,湖南長沙410138)

城市綠化法初論:概念與立法目的

呂中誠

(湖南警察學院法律系,湖南長沙410138)

城市綠化法是指調整人們在城市綠化活動中產生的社會關系的法律規(guī)范總和。它應以保障人的健康和福利、促進城市可持續(xù)發(fā)展、保障和促進城市綠化事業(yè)的發(fā)展、保護和改善生態(tài)環(huán)境、美化生活環(huán)境為立法目的。城市綠化法的立法目的既是城市綠化法創(chuàng)制和適用的前提和根本,也是研究城市綠化法的邏輯起點。

城市綠化法;概念;立法目的

生態(tài)城市,是本世紀新型的城市文明形態(tài),是人類在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展道路上的必然選擇。在城市生態(tài)文明建設的過程中,城市綠化建設彰顯著極其重要的作用。城市綠化在生態(tài)化城市建設中的地位和作用,已獲得人們的極大關注和普遍認可。大力進行城市綠化建設,使城市與綠地和諧共存、人與自然和諧相處,是新世紀世界生態(tài)城市的發(fā)展方向?！拔幕⒕G野、傳統(tǒng)建筑”已成為國際社會評價城市先進水平的標準。[1]

在我國,城市綠化建設已有幾十年的歷史,也取得了不小的成績。城市綠化法制建設也逐步從無到有,形成了從中央到地方的多級城市綠化法律體系,對我國城市綠化建設起到了重要的促進和保障作用。但隨著我國城市化進程的迅猛發(fā)展,城市環(huán)境壓力越來越大,導致城市綠化建設出現(xiàn)的問題也越來越多。而現(xiàn)行的國務院《城市綠化條例》及一些地方的城市綠化法規(guī)已不能完全適應社會經濟和城市化進程的快速發(fā)展。同時,本應作為理論指導的城市綠化法學研究,更是鮮有人問津,嚴重滯后于實踐。對城市綠化法進行系統(tǒng)性梳理,已不是純理論性的學術研究,而是城市綠化建設實踐的迫切需求。

1 城市綠化及城市綠化法的概念

1.1 城市綠化的概念

城市綠化(urban greening)的概念,最早可以追溯到17世紀的歐洲。當時法國巴黎和德國柏林相繼出現(xiàn)了幾條種植大量樹木、可提供綠蔭的大道,其用途主要是為了舉行閱兵儀式及為貴族們提供日常散步的場所。此外,城市公園的誕生則源自于歐洲宮廷傳統(tǒng),尤其是法國宮廷花園的興建傳統(tǒng)。這些皇家花園在17世紀、18世紀時紛紛對民眾開放,成為城市公園的前身,城市綠化的概念于是逐漸推展開來。[2]

在我國,城市綠化的概念通常有狹義和廣義兩種理解。過去,人們常把“綠化”看作是植樹的同義詞,后來才逐步認識到栽花種草的重要意義,以及植樹、種草、栽花在城市綠化中的相互關系。全國科學技術名詞審定委員會審定公布的城市綠化的定義則為“栽種植物以改善城市環(huán)境的活動,一般不包括耕地和無植被的水域”。一些城市的綠化條例中給出的定義則大致為“在城市規(guī)劃區(qū)內進行的植樹、種草、栽花、育苗及管護等綠化活動”。這些都是狹義的城市綠化的概念。廣義的城市綠化,是指充分利用城市自然條件、地貌特點和基礎種植,將城市按國家標準規(guī)劃設計的各級、各類園林綠地用具有地方特色和特性的園林植物最大限度地覆蓋起來,并以一定的科學規(guī)律加以組織和聯(lián)系,使其構成有機的系統(tǒng)。廣義的城市綠化包含狹義的城市綠化內容,但不僅限于或停留在通常所說的“種種樹”、“養(yǎng)養(yǎng)花”上,而且要通過種植和養(yǎng)護樹木花草等活動,使城市綠地系統(tǒng)同城市以外的自然環(huán)境相溝通,形成健全的城市生態(tài),具有自身的風貌特點。城市綠化法中“城市綠化”的概念,應該是這種廣義的概念。

1.2 城市綠化法的概念

通過以上對城市綠化概念的分析,城市綠化法的概念也相應有狹義和廣義之分。狹義的城市綠化法是指調整人們在城市中進行的植樹、種草、栽花、育苗及管護等綠化活動中所產生的社會關系的法律規(guī)范的總稱,主要包括國務院《城市綠化條例》及相關法規(guī)、規(guī)章,地方各省市的綠化條例及相關規(guī)定。

廣義的城市綠化法,是泛指調整人們在城市綠化活動中產生的社會關系的法律規(guī)范總和,包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章中有關城市綠化的規(guī)范內容。廣義的城市綠化法所調整的不僅包括狹義的城市綠化法所調整的社會關系,還有人們在廣義的城市綠化活動中所產生的社會關系,這些社會關系統(tǒng)稱為城市綠化關系。

2 城市綠化法的立法目的

所謂立法目的,是指立法者希望通過法律的實施所達到的境界或實現(xiàn)的結果,反映了立法者對一定的價值目標的向往和追求。任何法律均以一定的立法目的作為確立法律的原則,制定法律制度、措施的根本出發(fā)點和依據。[3]因而,對立法目的的探究成為正確理解和適用法律的前提。

立法目的一般可以歸納為兩大類:一是闡明立法的基本價值和理念,通常以抽象的語言來表述,宣示性作用較明顯,難以具體衡量其具體要求;二是闡明立法的具體任務,通常以明確的語言來表述,其要求可以具體衡量。前者可稱之為價值性立法目的,后者可稱之為工具性立法目的。這兩種目的代表著目的的兩個層次,價值性目的具有長遠性和終極性,工具性目的顯現(xiàn)出近期性和功利性。兩者的關系應該是相互依存、相互促進、和諧統(tǒng)一的。價值性目的是體,工具性目的為用。工具性目的以價值性目的為導向,價值性目的指引著工具性目的活動的方向。[4]

綜觀中外城市綠化立法可以看出,大部分城市綠化立法目的包含了上述兩類:以促進、保障城市綠化,形成良好城市環(huán)境為工具性目的,以確保居民的身心健康和福利,促進城市可持續(xù)發(fā)展為價值性目的。

2.1 城市綠化法的價值性立法目的

2.1.1 保障人的健康和福利

城市綠化法的價值性立法目的,是城市綠化理念和價值觀的終極體現(xiàn)。城市綠化理念具有多維度和多層次性,不同時期、不同地區(qū),甚至不同的人都有不同的理解,但其終極理念應該是“以人為本”?！耙匀藶楸尽狈从沉艘环N把滿足人自身需求作為社會實踐出發(fā)點和歸宿的世界觀。古希臘哲學家亞里士多德說過,“人們來到城市是為了生活,人們居住在城市是為了生活得更好?！杯h(huán)境是人類生存最本原的基礎和條件,創(chuàng)造舒適健康的環(huán)境既是人類發(fā)展中最基本的課題,也應是永恒的主題。在城市綠化方面,“以人為本”則表現(xiàn)為從居民的身心健康及審美要求出發(fā),創(chuàng)造優(yōu)美的綠色環(huán)境,為城市居民提供便捷舒適的休閑、健身、觀光、游憩等公共福利場所,努力實現(xiàn)人與人之間、人與環(huán)境之間的和諧共處、有機統(tǒng)一。

因此,各國城市綠化法及相關法律法規(guī)都十分注重“以人為本”的綠化理念,把保障人的健康和福利作為價值性立法目的。如日本的《城市綠地保護法》第一條明確規(guī)定:“本法律規(guī)定在城市中保護綠地和促進綠化的必要事項,目的是要形成良好的城市環(huán)境,有助于確保居民文明健康的城市生活?！泵绹段餮艌D市公園法》第二條:“本法令各條文的設置是為了維護和保障自然環(huán)境、公共安全、大眾健康和公共福利。”

2.1.2 促進城市可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展觀是對近代以來片面發(fā)展觀的超越,是時代的產物,其最終目標就是要不斷滿足人類的需求和愿望。因而,可持續(xù)發(fā)展的實質是人的可持續(xù)發(fā)展?！叭说目沙掷m(xù)發(fā)展”的涵義就是指以人的發(fā)展為價值取向和終極關懷,在正確處理人與人關系的基礎上,全面協(xié)調人與自然的關系,以及人與人的關系和人與自然的關系之間的協(xié)調發(fā)展。反映在城市綠化中,就是城市的生態(tài)綠化決不能以其他地方的生態(tài)退化為代價。近幾年我國有些地方所搞的大規(guī)模的“大樹進城”,實質是破壞了建設區(qū)域以外地區(qū)的生態(tài)環(huán)境,對于更大范圍的生態(tài)環(huán)境并無益處,久之也有害于城市的可持續(xù)發(fā)展,有害于人們將來的健康和福利。因此,要把“以人為本”的綠化理念建立在可持續(xù)發(fā)展的框架內,堅決摒棄各種短期行為,使城市綠化達到經濟效益、社會效益和生態(tài)效益有機統(tǒng)一。城市綠化法應該對此作出回應,把保障人的健康和福利與促進城市的可持續(xù)發(fā)展一同作為價值性立法目的。

事實上,有些國家和地區(qū)的城市綠化法律法規(guī)已對此有明確規(guī)定。如日本《首都圈近郊綠地保護法》第一條就規(guī)定:“本法律旨在首都近郊新建改建地區(qū),對有良好自然環(huán)境的綠地進行保護,即為了確保居民在首都及其周圍地區(qū)現(xiàn)在和將來享有健康的生活環(huán)境,而使該地區(qū)按計劃有秩序的發(fā)展?！逼洹冻鞘泄珗@新建改建緊急措施法》第一條:“本法以促進城市公園等快速而有計劃地新建和改建,以利于城市環(huán)境的改善,有助于城市健全地發(fā)展,保持增進居民的身心健康為目的?！笨上驳氖?我國個別城市的綠化條例也有明確規(guī)定,如2003年3月公布施行的《昆明市城鎮(zhèn)綠化條例》第一條:“為加強城市綠化管理,保護和改善城市生態(tài)環(huán)境,保障人民身體健康,促進城市可持續(xù)發(fā)展,根據國務院《城市綠化條例》等有關法律法規(guī),結合本市實際,制定本條例?！贝送?在建設部及一些省市的《城市綠線管理辦法》中,也將促進城市可持續(xù)發(fā)展明確寫進第一條,作為立法目的之一。

2.2 城市綠化法的工具性立法目的

城市綠化法的工具性立法目的,是指立法者希望通過制定該法在近期需要落實的、重要的、緊迫的任務。

2.2.1 保障和促進城市綠化事業(yè)的發(fā)展

城市綠化事業(yè)是城市公用事業(yè)、環(huán)境建設和國土綠化事業(yè)的重要組成部分。加強城市綠化,是提高城市居民生活質量的必要條件,搞好城市綠化,可以改善城市的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境,增進人民身心健康,提高城市品味,實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。因此,保障和促進城市綠化事業(yè)的發(fā)展理應成為城市綠化法最為直接的目的,它是其他目的實現(xiàn)的前提和基礎。這在我國以及其他國家和地區(qū)的城市綠化法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)。

2.2.2 保護和改善生態(tài)環(huán)境

有人將綠化比作城市的“綠肺”,這種認識是非常深刻的。城市是一個完整的生態(tài)系統(tǒng),沒有或者破壞“綠肺”,城市就會“缺氧”,氣候環(huán)境就要惡化,生態(tài)環(huán)境就要破壞,因此城市綠化對于城市生態(tài)環(huán)境來說是至關重要的。[5]沒有良好的生態(tài)環(huán)境,居民的健康和城市的可持續(xù)發(fā)展就是一句空話。作為對城市綠化建設進行全面規(guī)制的城市綠化法,將保護和改善城市生態(tài)環(huán)境作為立法目的之一,用以指導城市綠化的全部工作和全過程是必然的選擇。

2.2.3 美化生活環(huán)境

隨著城市居民的審美情趣和向往自然好奇心的增強,人們越來越不滿足于簡單的城市“披綠”,因此,要提高人們的生活環(huán)境質量,除了搞好綠化,滿足基本的生態(tài)要求外,還應盡量注意綠化質量,美化人們的生活環(huán)境,使城市賞心悅目。[6]為此,在城市綠化中,要科學配置人工植物群落,形成喬、灌、地被、花草相結合的高低錯落、立體豐滿的生態(tài)綠地景觀,為城市環(huán)境營造一個與自然和諧統(tǒng)一的生態(tài)綠洲。要做到這些,法制無疑是有力的保障。城市綠化法律也應該將美化生活環(huán)境作為立法目的,引導和保證城市綠化向著高質量、高品位的方向發(fā)展。

2.3 我國城市綠化法立法目的的重新設定

我國國務院1992年頒布的《城市綠化條例》在我國現(xiàn)行的城市綠化法律體系中處于基本法地位,對我國城市綠化事業(yè)的發(fā)展起到了重要的促進和保障作用。但近20年來,我國城市的發(fā)展日新月異,該法規(guī)已經暴露出不少的缺陷及不足。而且,該法規(guī)的不少規(guī)定也明顯落后于一些新近頒布的地方城市綠化條例,與其在我國城市綠化法律體系中的地位極不相稱,急需修訂和完善。就立法目的來說,該法規(guī)第一條明確規(guī)定:“為了促進城市綠化事業(yè)的發(fā)展,改善生態(tài)環(huán)境,美化生活環(huán)境,增進人民身心健康,制定本條例?！痹撘?guī)定在當時可以說具有很大的進步性,因為它將人的身心健康作為立法的最終目的,這是十分難能可貴的。但用現(xiàn)在的眼光來看,該規(guī)定存在的不足是不可避免的。首先,對“以人為本”的理念重視不夠,只關注人的身心健康,沒有涉及文化、精神和美學等方面的權益,因為這些權益已經成為我國當前城市生活的追求。其次,沒有將城市的可持續(xù)發(fā)展列入其中,在實踐中可能導致為追求局部的短期的綠化利益而犧牲整體的長遠的生態(tài)利益,這最終還是會危及城市生態(tài)系統(tǒng),因為城市生態(tài)系統(tǒng)是脆弱的,對外部的生態(tài)系統(tǒng)具有很強依賴性的。而且,與城市綠化法關系密切的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已將可持續(xù)發(fā)展明確列為立法目的,從法律相協(xié)調的角度出發(fā),也應將可持續(xù)發(fā)展作為城市綠化法的立法目的。再次,對城市綠化法的作用定位不準。城市綠化法對城市綠化事業(yè)的作用不僅僅是促進,更重要的是保障,這也應該在立法目的中有所體現(xiàn)。

因此,在國家和各省市修訂《城市綠化條例》時,重新設定立法目的是首要任務。綜上所述,筆者認為,應將城市綠化法的目的條款表述為:“為了保障和促進城市綠化事業(yè)的發(fā)展,保護和改善生態(tài)環(huán)境,美化生活環(huán)境,保障人民的身心健康和公共福利,促進城市的可持續(xù)發(fā)展,制定本法(條例)?！?/p>

[1]趙衛(wèi)忠,趙如松,韓冰,等.國外綠化管理法律制度研究[J].政府法制研究,2006,(10):5.

[2]于冰,周湘津.當代歐洲城市環(huán)境[M].天津:天津大學出版社,2004.5-6.

[3]趙梅.以環(huán)境立法理念為角度論環(huán)境立法目的[J].中國環(huán)境管理干部學院學報,2008,18(3):18-21.

[4]李摯萍.環(huán)境基本法立法目的探究[J].中山大學學報(社會科學版),2008,48(6) :170-177.

[5]吳慧俊.綠化在生態(tài)城市建設中的作用[J].河北建筑工程學院學報,2005,23(1):126-127,130.

[6]儲傳亨.城市綠化的新追求[J].園林,1992,(5):3.

Research on Urban Greening Law:the Concept and Legislative Purpose

Lv Zhongcheng
(Law Faculty of Hunan Police College,Changsha Hunan 410138)

Urban greening law refers to the sum of legal norm s which adjust the social relations produced in urban greening activities.Its legislative purpose should ensure the people’s health and welfare,promote the sustainable development of cities,protect and promote the development of urban greening works,protect and imp rove the ecological environment and beautify the living environment.The purpose of its legislation not only is the premise and fundamental of its creation and application,but also is the logic starting point of researching urban greening law.

urban greening law;concept;legislative purpose

D(9)46

A

1008-813(2010)06-0008-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.06.003

2010-10-08

呂中誠(1972—),男,河南信陽人,湖南大學法學院環(huán)境與資源保護法學碩士研究生畢業(yè),湖南警察學院法律系講師,中南林業(yè)科技大學在讀博士,主要從事環(huán)境法與城市生態(tài)的研究。