統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究

馮占民

(中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022)

觀察與思考

統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究

馮占民

(中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022)

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)加速發(fā)展的背景下，如何統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展將是一個(gè)重要議題。本文從低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃、低碳城鄉(xiāng)建設(shè)、低碳城鄉(xiāng)管理三個(gè)層次，構(gòu)建統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“三位一體”的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧美麗的低碳新家園。

低碳城鄉(xiāng) 統(tǒng)籌 發(fā)展

在全球氣候變暖的大背景下，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，也必將成為未來城鄉(xiāng)建設(shè)的主要內(nèi)容。2010年中共中央一號(hào)文件明確提出，要協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，努力形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。因此，新時(shí)期如何推動(dòng)低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展必將成為未來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要議題。筆者認(rèn)為，在城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”分割的背景下，要實(shí)現(xiàn)低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須立足現(xiàn)實(shí)，從規(guī)劃、建設(shè)和管理三個(gè)層次，構(gòu)建低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“三位一體”管理機(jī)制，促進(jìn)低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、科學(xué)地編制低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃

統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，首先要編制低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃。在2009中國城市規(guī)劃年會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興強(qiáng)調(diào)，讓低碳理念貫穿城鄉(xiāng)規(guī)劃始終，實(shí)施低碳城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略尤為重要。因此，科學(xué)地編制低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃是統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提。

1、科學(xué)編制低碳城鄉(xiāng)總體規(guī)劃

低碳城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要是對(duì)低碳城鄉(xiāng)的發(fā)展布局、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展階段、地域空間功能分區(qū)、低碳產(chǎn)業(yè)布局、新能源的開發(fā)利用、低碳綜合交通體系等方面進(jìn)行的一個(gè)總體設(shè)計(jì)、安排和描述。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，低碳城鄉(xiāng)總體規(guī)劃可以包括低碳城市總體規(guī)劃和低碳鄉(xiāng)村總體規(guī)劃。低碳城市總體規(guī)劃一般包括低碳城市的發(fā)展目標(biāo)，功能分區(qū)，用地布局，低碳綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類低碳專項(xiàng)規(guī)劃等。低碳鄉(xiāng)村總體規(guī)劃的內(nèi)容一般包括:鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)的范圍，低碳村莊空間布局，低碳住宅、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)低碳項(xiàng)目建設(shè)的用地布局，以及對(duì)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等具體安排。按照重慶區(qū)縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制經(jīng)驗(yàn)，在我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的初期，低碳城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的編制可以采取“城市總體規(guī)劃+城鎮(zhèn)體系規(guī)劃+新農(nóng)村總體規(guī)劃+城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”的模式。通過分步編制和實(shí)施規(guī)劃，逐步改善城鄉(xiāng)功能和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理配置，協(xié)調(diào)低碳城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)和利益再分配，逐步加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差別。

2、精心編制低碳城鄉(xiāng)專項(xiàng)規(guī)劃

建設(shè)低碳城鄉(xiāng)，涉及到低碳產(chǎn)業(yè)、低碳交通、環(huán)保等各個(gè)方面，因此，在低碳城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，還需要精心編制低碳城鄉(xiāng)專項(xiàng)規(guī)劃。

一是低碳城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。構(gòu)建低碳城鄉(xiāng)，大力發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵，因此需要制定長(zhǎng)期發(fā)展的低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展城鄉(xiāng)低碳產(chǎn)業(yè)，需堅(jiān)持低碳城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和因地制宜的原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，提倡循環(huán)、自然、共生的規(guī)劃理念，合理地在生態(tài)空間內(nèi)規(guī)劃城鄉(xiāng)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是不能用“以工促農(nóng)”等借口，將城市需要淘汰的落后產(chǎn)業(yè)或高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，以至于給鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境帶來傷害。

二是低碳城鄉(xiāng)交通規(guī)劃。低碳交通就是在日常出行中選擇低能耗、低排放、低污染的交通方式。因此，制定城鄉(xiāng)低碳交通規(guī)劃首先要倡導(dǎo)與大力發(fā)展以公共交通優(yōu)先或主導(dǎo)的交通模式，加強(qiáng)城鄉(xiāng)軌道交通建設(shè)，大力發(fā)展城鄉(xiāng)快速公交系統(tǒng)。其次是倡導(dǎo)綠色出行、電動(dòng)車出行、公交出行等低碳出行方式，制定低碳交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，鼓勵(lì)清潔能源和新技術(shù)在交通系統(tǒng)中的應(yīng)用，引導(dǎo)城鄉(xiāng)交通集約式發(fā)展。再次要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的交通管理理念，以減排、節(jié)能為導(dǎo)向，改變出行方式，降低交通造成的噪聲污染。

三是低碳城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。制定低碳城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃要遵循城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，重視區(qū)域生態(tài)景觀的保護(hù)，根據(jù)城鄉(xiāng)空間生態(tài)環(huán)境的承載能力制定生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與開發(fā)規(guī)劃。低碳城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要根據(jù)城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)污染源的分布、污染物的排放以及外來污染發(fā)展趨勢(shì)等，借助先進(jìn)的技術(shù)手段，在對(duì)未來發(fā)展科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量和污染物控制目標(biāo)及措施，通過對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域的廢棄物無害化、減量化處理等手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)目標(biāo)。低碳城鄉(xiāng)水資源規(guī)劃就是要對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的河流、湖泊以及地下水資源現(xiàn)狀等情況進(jìn)行科學(xué)的分析和評(píng)估，以水資源的開發(fā)與保護(hù)為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)控制和改善流域生態(tài)環(huán)境，避免大面積污水排放致使區(qū)域水資源受到污染等。

四是低碳城鄉(xiāng)新能源發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)必須大力發(fā)展太陽能等低碳新能源，因此編制低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃必須制定低碳城鄉(xiāng)能源發(fā)展規(guī)劃。低碳城鄉(xiāng)新能源發(fā)展規(guī)劃主要包括對(duì)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有能源供給與利用的現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，積極合理、漸進(jìn)式的限制高碳能源的使用，積極推廣節(jié)能新技術(shù)，大力發(fā)展適合城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的新能源。

除上述專項(xiàng)規(guī)劃外，低碳城鄉(xiāng)專項(xiàng)規(guī)劃還可以包括低碳城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等。在具體制定低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，可以針對(duì)不同的具體情況和發(fā)展實(shí)際制定不同的專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃。

二、合理地統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)建設(shè)

統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須合理地安排低碳城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目，盡量實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)補(bǔ)城，使低碳城鄉(xiāng)建設(shè)一體化，譜寫低碳城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的新局面。

1、統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)土地資源

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源就是要按照低碳經(jīng)濟(jì)的要求，合理開發(fā)城鄉(xiāng)土地資源，走集約化開發(fā)利用之路，使有限的土地資源產(chǎn)生最大化的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，使得城鄉(xiāng)建設(shè)的過程中，城鄉(xiāng)土地利用矛盾比較突出。一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)用地加速擴(kuò)展，占用了大量的農(nóng)村土地資源，非農(nóng)用地規(guī)模迅速擴(kuò)大。另一方面，農(nóng)村人口居住比較分散，在地域空間上的集聚程度仍比較低，占用了大量土地。與此同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村大量的青壯年農(nóng)民外出務(wù)工，導(dǎo)致在農(nóng)村經(jīng)營土地的多是留守婦女和老年勞動(dòng)力，出現(xiàn)了耕地撂荒現(xiàn)象，使得農(nóng)村耕地經(jīng)營效益出現(xiàn)滑坡，降低了農(nóng)村土地資源的利用率。在這種背景下，建設(shè)低碳城鄉(xiāng)，迫切需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源，需要在現(xiàn)行土地管理制度方面尋求突破，在推動(dòng)城市發(fā)展的同時(shí)，著力保護(hù)農(nóng)村有限的耕地資源，提高土地資源利用效益。

2、統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展就是各級(jí)政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時(shí)，要打破城鄉(xiāng)分割，將城市和鄉(xiāng)村視為一個(gè)整體，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)的空間布局。它是統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的需要。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低碳產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)低碳化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)低碳城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一是統(tǒng)籌城市新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。二是統(tǒng)籌城市資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，形成可以發(fā)揮城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)空間，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。三是通過以工促農(nóng)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈不斷向加工、銷售、服務(wù)一體化方向延伸，形成一個(gè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、社會(huì)化服務(wù)的現(xiàn)代農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體系。通過產(chǎn)業(yè)融合，使低碳城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)形成利益共同體，推動(dòng)原材料、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間順利流動(dòng)，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)資源的綜合效益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，合理布局，協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)

在低碳城鄉(xiāng)建設(shè)中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有非常重要的地位，尤其是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)占有重要地位。然而，在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城市生態(tài)環(huán)境得到了各級(jí)政府的重視，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)受到冷落。農(nóng)村生活污染，牲畜、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染以及農(nóng)藥化肥帶來的污染還比較普遍。統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)建設(shè)，應(yīng)該把城市和鄉(xiāng)村環(huán)境作為一個(gè)不可分割的有機(jī)整體，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局。

一是建立低碳城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制。在制定重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)依據(jù)城鄉(xiāng)生態(tài)功能區(qū)劃，充分考慮對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的影響，既重視城市生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，又重視鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，合理布局，嚴(yán)格控制污染項(xiàng)目的建設(shè)，嚴(yán)格控制城市污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，以確保低碳城鄉(xiāng)建設(shè)中生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一。

二是統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)新能源建設(shè)。從發(fā)達(dá)國家發(fā)展實(shí)踐來看，美國25%以上的玉米產(chǎn)量正用于提煉酒精，生產(chǎn)燃料。而且美國制定了到2030年生物液體燃料(乙醇)至少要替代30%的石油、到2050年要替代50%的石油的發(fā)展目標(biāo)。歐盟和日本也制定了到2050年可再生能源將占總能源供應(yīng)量的50%以上的發(fā)展目標(biāo)。因此，統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)新能源建設(shè)，在發(fā)展城市新能源的基礎(chǔ)上，更需重視農(nóng)村生物質(zhì)能等新能源的開發(fā)利用，加大投資力度，積極開發(fā)農(nóng)村生物質(zhì)能等新能源的建設(shè)，走有中國特色的農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能能源發(fā)展道路［1］。

三是統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境評(píng)價(jià)。統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)體系。嚴(yán)格制定統(tǒng)一的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于規(guī)劃中的城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目，在施工建設(shè)之前，積極開展建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)于可能造成生態(tài)環(huán)境破壞和不利影響的項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照我國《環(huán)保法》中的“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)”的“三同時(shí)”原則，要求項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)必須制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)措施，確保項(xiàng)目投產(chǎn)后對(duì)環(huán)境影響最小。對(duì)于可能造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格評(píng)審，嚴(yán)格審批。這樣通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)，將城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)落實(shí)到實(shí)處。

4、統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是低碳城鄉(xiāng)建設(shè)的基礎(chǔ)工程，是推進(jìn)低碳城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，堅(jiān)持把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，按照城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享的原則，加快城鄉(xiāng)公路交通、水電和污水及垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)低碳城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

首先統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快推進(jìn)低碳城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村覆蓋，打造和諧有序、高效快捷的低碳城鄉(xiāng)交通路網(wǎng)體系。一是加快低碳城鄉(xiāng)快速通道建設(shè)。按照發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的要求，積極完善城鄉(xiāng)鐵路、輕軌和公路聯(lián)網(wǎng)工程，構(gòu)建方便快捷的城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)。二是加快推進(jìn)鄉(xiāng)村公路聯(lián)網(wǎng)工程建設(shè)。目前，我國城市之間的公路聯(lián)網(wǎng)建設(shè)投資較大，發(fā)展較快，為城鄉(xiāng)公路聯(lián)網(wǎng)奠定了基礎(chǔ)。但農(nóng)村之間的公路聯(lián)網(wǎng)建設(shè)發(fā)展相對(duì)滯后，投資力度較小，這對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展形成了制約。建設(shè)低碳城鄉(xiāng)，需要大力實(shí)施農(nóng)村公路聯(lián)網(wǎng)工程，加大農(nóng)村公路建設(shè)的投資力度，進(jìn)一步提高農(nóng)村公路通達(dá)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))及村級(jí)公路互聯(lián)成網(wǎng)。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)站等交通設(shè)施建設(shè)，加大低碳經(jīng)濟(jì)的宣傳，積極倡導(dǎo)民眾選擇低能耗、低排放、低污染的交通方式，逐步實(shí)現(xiàn)“聯(lián)路成網(wǎng)、便捷出行、城鄉(xiāng)一體”的低碳城鄉(xiāng)交通一體化。

其次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)污水是城鄉(xiāng)環(huán)境污染的一個(gè)重要方面?，F(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)污水處理投入差別較大。城市污水處理設(shè)施建設(shè)較早，投資較大，農(nóng)村污水處理設(shè)施投入幾乎是一片空白。統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)建設(shè)，需要統(tǒng)籌建設(shè)完整的城鄉(xiāng)污水處理系統(tǒng)。特別是要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，健全農(nóng)村污水收集管網(wǎng)，建設(shè)鄉(xiāng)村污水處理廠，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)、生活污水和畜禽養(yǎng)殖廢水的收集處理，減少鄉(xiāng)村污水對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的污染，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)污水處理一體化。

再次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)垃圾處理體系建設(shè)。建設(shè)低碳城鄉(xiāng)，保護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)垃圾處理系統(tǒng)建設(shè)。一是完善城鄉(xiāng)垃圾收集體系。建立、健全城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施和再生資源系統(tǒng)，將城鄉(xiāng)垃圾收集點(diǎn)、轉(zhuǎn)運(yùn)站、公廁、環(huán)衛(wèi)停車場(chǎng)和再生資源回收站點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施納入低碳城鄉(xiāng)建設(shè)范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾回收全覆蓋。二是加快城鄉(xiāng)垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。根據(jù)城鄉(xiāng)空間布局，合理布點(diǎn)建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾處理廠以及各種廢棄物處置中心等。全面實(shí)行生活垃圾分類收集處理，進(jìn)一步降低城鄉(xiāng)生活垃圾處理成本。三是配套完善城鄉(xiāng)垃圾收集運(yùn)輸系統(tǒng)。按照“戶集、村收、鎮(zhèn)運(yùn)、區(qū)域集中處理”的要求，建設(shè)區(qū)域垃圾貯運(yùn)中轉(zhuǎn)站，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生活垃圾收集運(yùn)輸體系建設(shè)，確保城鄉(xiāng)生活垃圾收集、處理體系的正常運(yùn)作。此外，按照低碳城鄉(xiāng)建設(shè)要求，加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資力度，加快城鄉(xiāng)水、電、氣和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，構(gòu)筑城鄉(xiāng)綠色生態(tài)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建，資源共享，協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

三、嚴(yán)格地實(shí)施低碳城鄉(xiāng)管理

統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)管理是構(gòu)建低碳城鄉(xiāng)的重要環(huán)節(jié)，是確保低碳城鄉(xiāng)規(guī)劃順利實(shí)施和建設(shè)項(xiàng)目正常進(jìn)行的保障。

1、構(gòu)建適宜低碳城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體制

統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)管理，首先要切實(shí)破除制約統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，逐步消除因城鄉(xiāng)二元分割而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)管理分割，變“低碳城鄉(xiāng)二元管理”為“低碳城鄉(xiāng)一體管理”。

一是建立有利于統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)發(fā)展的行政運(yùn)行機(jī)制。建設(shè)低碳城鄉(xiāng)，首先要不斷轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新城鄉(xiāng)各級(jí)政府行政運(yùn)行機(jī)制，改變以區(qū)域、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)管理為基礎(chǔ)的職能配置模式，加快破除一些職能部門城鄉(xiāng)分割的行政管理體制機(jī)制，從根本上破除“城鄉(xiāng)二元分治”的制度安排。在城鄉(xiāng)各級(jí)政府職能配置時(shí)把農(nóng)村和城市作為一個(gè)有機(jī)整體統(tǒng)籌考慮，適時(shí)調(diào)整市域范圍內(nèi)的行政區(qū)劃，深化市、縣兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新行政運(yùn)行模式，將統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目審批、服務(wù)、監(jiān)管等職責(zé)的重心下移到縣、鄉(xiāng)。進(jìn)一步明確縣級(jí)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的社會(huì)事物管理事權(quán)和各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，依法探索將部分縣級(jí)行政管理職能和社會(huì)管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸的路徑，強(qiáng)化鄉(xiāng)級(jí)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。

二是構(gòu)建有利于低碳城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的行政組織體系。按照統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，逐步消除現(xiàn)行城鄉(xiāng)管理體制中同一職能分屬不同部門的情況，積極整合職能重疊部門，組建統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)綜合性管理部門。尤其是在城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目審批和建設(shè)資金的管理上，可以積極探索建立低碳城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)部門，使其按照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一部署建設(shè)項(xiàng)目，統(tǒng)一安排建設(shè)資金，使城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目更加合理，各級(jí)政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極性更高，逐漸提高低碳城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各種公共服務(wù)水平。

三是健全低碳城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的資源配置體系。通過行政管理體制改革，破除城鄉(xiāng)之間的行政壁壘和政策障礙，建立公平的市場(chǎng)環(huán)境，形成有利于低碳商品、服務(wù)和土地資源等要素自由流動(dòng)的統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)市場(chǎng)管理體系，降低交易成本，以提高城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力資源等各種生產(chǎn)要素的流動(dòng)速度，切實(shí)提高城鄉(xiāng)資源的配置效率，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村資源和市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性互動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)資源利用效率最大化。

2、建立適宜低碳城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理體制

建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要保障。在現(xiàn)有城鄉(xiāng)環(huán)保部門的基礎(chǔ)上，積極整合城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)部門的各種資源，打破環(huán)境保護(hù)城鄉(xiāng)二元分管的格局，創(chuàng)新管理模式，明確城鄉(xiāng)各職能環(huán)保部門環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成一個(gè)信息暢通，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，高效率的低碳城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。

一是建立低碳城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)一體化管理格局。城市和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境是相互統(tǒng)一、相互制約的，任何一方的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題都會(huì)影響到另一方的生態(tài)環(huán)境。因此，在統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中，將城市環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境視為一個(gè)有機(jī)聯(lián)系、不可分割的整體，積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建立城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)一體化格局，完善城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)一體化的組織體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境良性互動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，不斷提高城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量。

二是完善低碳城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制。推動(dòng)低碳城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化，首先要制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。在現(xiàn)有城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)分治的制度基礎(chǔ)上，積極完善城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)制度體系，把城市和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)整體進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，使城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依，有章可循。其次積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)行政組織體系，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)部門的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新環(huán)保部門職能，增強(qiáng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)環(huán)保職能，形成城鄉(xiāng)環(huán)保部門間密切配合、分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的良好局面，推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)管理全覆蓋。第三建立完善城鄉(xiāng)一體化的環(huán)保機(jī)制。包括城鄉(xiāng)一體化的環(huán)?？己藱C(jī)制和問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保責(zé)任追究制度，明確城鄉(xiāng)環(huán)保管理部門的環(huán)保職責(zé)，簽訂環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書，將其納入城鄉(xiāng)目標(biāo)考核內(nèi)容，以全面推行環(huán)保問責(zé)制。

三是建立低碳城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)督預(yù)警體系。環(huán)境監(jiān)督預(yù)警體系可以及時(shí)準(zhǔn)確地預(yù)警各類環(huán)境突發(fā)事件，起到事前警示的作用，使我們能及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，避免各類環(huán)境污染事件的發(fā)生。2009年12月28日，國家環(huán)保部印發(fā)了《先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)綱要(2010—2020年)》。結(jié)合該文件的精神，強(qiáng)化低碳城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)，需要按照城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求，積極完善城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度體系建設(shè)，加大城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)測(cè)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極配備城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)測(cè)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警監(jiān)測(cè)等需要的儀器設(shè)備，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力，為城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保護(hù)城鄉(xiāng)環(huán)境提供科學(xué)的依據(jù)，確保城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境安全。

3、健全適宜低碳城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)管理體制

社會(huì)管理是我國廣大鄉(xiāng)村的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)管理，要建立健全統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)管理體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)低碳城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先要打造一流的低碳城鄉(xiāng)管理隊(duì)伍。俗話說，“只有一流的隊(duì)伍，才能干出一流的事業(yè)”。統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)管理需要打造一支素質(zhì)高、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的城鄉(xiāng)管理隊(duì)伍。一是要建立城鄉(xiāng)一體化的城管體系。積極整合城鄉(xiāng)城管部門職能，堅(jiān)持因地制宜的原則，將城鄉(xiāng)市場(chǎng)管理、治安治理等城管職能統(tǒng)一到城鄉(xiāng)城管一體化體系之中。建立大城管的管理體制。二是加強(qiáng)城管隊(duì)伍執(zhí)法能力建設(shè)。積極開展素質(zhì)提升工程，定期對(duì)城管部門的干部開展業(yè)務(wù)和素質(zhì)培訓(xùn)，提升城管干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。并強(qiáng)化思想宣傳教育，積極強(qiáng)化城鄉(xiāng)城管執(zhí)法人員的依法行政意識(shí)、文明執(zhí)法意識(shí)、為民服務(wù)意識(shí)、廉潔自律意識(shí)，強(qiáng)化執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是完善城管隊(duì)伍的監(jiān)督考核體系。積極推行行政效能問責(zé)制，實(shí)施嚴(yán)格的懲罰制度，對(duì)城鄉(xiāng)城管執(zhí)法人員的工作進(jìn)行監(jiān)督考核，規(guī)范執(zhí)法人員文明執(zhí)法水平，打造城鄉(xiāng)之間文明城管、和諧城管、全域城管的新氣象。

其次要統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)社區(qū)管理。社區(qū)管理是城鄉(xiāng)社會(huì)管理的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)管理，變散居散養(yǎng)為集中居住，更需要強(qiáng)化低碳社區(qū)管理。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有城市社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，成立城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)管理工作，避免城鄉(xiāng)社區(qū)分割，多頭管理。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)管理政策。根據(jù)城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)的管理措施，尤其是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理。制定符合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)律的社區(qū)規(guī)劃，加大農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)基本全覆蓋。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)資源。立足城鄉(xiāng)社區(qū)資源，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)運(yùn)作模式，將城市社區(qū)服務(wù)熱線積極延伸到農(nóng)村社區(qū)。積極開展城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)結(jié)對(duì)活動(dòng)，相互學(xué)習(xí)，促進(jìn)城市社區(qū)服務(wù)理念向農(nóng)村社區(qū)延伸，使城鄉(xiāng)社區(qū)管理一體化。

再次要構(gòu)建低碳城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)和社會(huì)保障制度。統(tǒng)籌低碳城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和社會(huì)保障體系，充分調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的積極性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)是給予農(nóng)村就業(yè)與城市就業(yè)同等重要的地位和權(quán)重，通過制定公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，消除勞動(dòng)力市場(chǎng)上的制度性差別、歧視和障礙，將城鄉(xiāng)就業(yè)問題納入城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策框架之下，實(shí)施一體化的就業(yè)政策和管理體制，為勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)創(chuàng)造公平、公正和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保體系就是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思想統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)保障工作全局，積極建立多層次、多類型的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，加快建立農(nóng)村最低生活保障制度，逐步提高社會(huì)化養(yǎng)老的程度，盡快消除社會(huì)保障的城鄉(xiāng)分割局面。

［1］施紅．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)策何在［N］．中國環(huán)境報(bào)，2009－06－01．

F299．2 < class="emphasis_bold">［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

A

1671－2803(2010)06－0050－05

2010－10－15

馮占民(1972—)，男，河南湯陰人，中共湖北省委黨校副教授，華中科技大學(xué)行政管理學(xué)院博士研究生。

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