農(nóng)民工權(quán)利保障的缺失及救濟(jì)
——以職業(yè)健康權(quán)為例

李孟春

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

農(nóng)民工權(quán)利保障的缺失及救濟(jì)
——以職業(yè)健康權(quán)為例

李孟春

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

農(nóng)民工是具有農(nóng)村戶口身份而在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者，兼有農(nóng)民與工人二者的雙重身份。從法學(xué)的角度看，農(nóng)民工的重要特征是權(quán)利貧困。目前，我國(guó)農(nóng)民工的職業(yè)健康權(quán)受到嚴(yán)重侵害，“開胸驗(yàn)肺”事件即是典型例證。我國(guó)職業(yè)病防治體制的罅漏成為制約農(nóng)民工維權(quán)的關(guān)鍵因素，亟待解決。

農(nóng)民工；權(quán)利貧困；職業(yè)健康權(quán)

一、權(quán)利貧困：農(nóng)民工的重要特征

農(nóng)民工是具有農(nóng)村戶口身份而在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者，兼有農(nóng)民與工人二者的雙重身份，“農(nóng)民工”一詞涵蓋身份和職業(yè)兩重屬性，“農(nóng)民”代表身份，而“工”代表職業(yè)，其特征有三：一是持有農(nóng)村戶口，但在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位工作；二是擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而以在城鎮(zhèn)務(wù)工所得為主要謀生手段及生活來(lái)源；三是工作生活居所不穩(wěn)定具有流動(dòng)性，其生活工作居住總是隨著務(wù)工場(chǎng)所的變化而改變。這些特征只揭示了農(nóng)民工的表象，從法學(xué)的角度看，農(nóng)民工更深層次的特征是權(quán)利貧困。

洪朝輝教授認(rèn)為，我國(guó)的流動(dòng)人口（農(nóng)民工）等一批特定的弱勢(shì)群體的社會(huì)權(quán)利嚴(yán)重不足，已經(jīng)出現(xiàn)了制度化的貧困，對(duì)他們的歧視與排斥已經(jīng)得到法律、制度和社會(huì)習(xí)慣的認(rèn)可、保護(hù)和縱容。[1]農(nóng)民工作為典型的社會(huì)弱勢(shì)群體，其重要特征便是權(quán)利貧困。所謂權(quán)利貧困，是指“人們的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等權(quán)利遭到排斥和剝奪，缺乏平等參政議政、公平競(jìng)爭(zhēng)、公平接受教育等應(yīng)有的權(quán)利，從而在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中處于劣勢(shì)地位，容易陷入貧困境地的情況?！盵2]權(quán)利貧困是貧困的一種類型，洪朝輝根據(jù)美國(guó)社會(huì)貧困現(xiàn)象的發(fā)展進(jìn)程，將貧困分為物質(zhì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困和動(dòng)機(jī)貧困四大類，其中權(quán)利貧困即是指制度層面對(duì)部分人群（如農(nóng)民工群體）的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的限制和歧視所導(dǎo)致的貧困。筆者據(jù)此認(rèn)為，農(nóng)民工的權(quán)利貧困是指由于受到制度、法律等方面的社會(huì)排斥，如勞動(dòng)力流動(dòng)的制度障礙、社會(huì)保障權(quán)利的缺失、社會(huì)公共資源如教育資源分配不公等，致使農(nóng)民工無(wú)法充分享受到社會(huì)和法律所賦予的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面權(quán)利，從而引發(fā)安全權(quán)利、衛(wèi)生權(quán)利、健康權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利等喪失所導(dǎo)致的貧困。權(quán)利貧困者的某些權(quán)利受到損害是得不到國(guó)家保護(hù)的。農(nóng)民工的權(quán)利貧困，并非是因犯罪受到刑罰而被剝奪權(quán)利，而是受到政策、制度、法律等“合法”的社會(huì)排斥導(dǎo)致的。

社會(huì)排斥（Social Exclusion），原指大民族完全或部分排斥少數(shù)民族的種族歧視和偏見，這種歧視和偏見乃是建立在一個(gè)社會(huì)有意達(dá)成的政策法規(guī)基礎(chǔ)之上的。[3]由于“主導(dǎo)群體已經(jīng)掌握了社會(huì)權(quán)力，不愿意別人分享之”，[4]于是社會(huì)排斥便產(chǎn)生了。法社會(huì)學(xué)意義上的社會(huì)排斥，意指主導(dǎo)群體在社會(huì)意識(shí)和政策法規(guī)等不同層面上對(duì)邊緣化的弱勢(shì)群體的有意排斥。這種邊緣化和排斥使農(nóng)民工缺乏基本的公民權(quán)利保障，從而不能完全參與到正常的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活中去。因此，社會(huì)排斥既體現(xiàn)為某些群體被排斥出主流社會(huì)生活的過(guò)程，又體現(xiàn)為這些群體的權(quán)利貧困狀態(tài)。我國(guó)在城市生活的農(nóng)民工，根據(jù)有關(guān)政策和法律規(guī)定，其權(quán)利與市民并不平等，這就是社會(huì)排斥，即其不利地位是由制度、政策或法律造成的。每一個(gè)社會(huì)的弱勢(shì)群體及其成員都在社會(huì)生活某些方面受到剝削、歧視和邊緣化，得不到充分發(fā)展的機(jī)會(huì)，[5]農(nóng)民工等社會(huì)弱勢(shì)群體受到的不僅是物質(zhì)上的傷害，還包括制度上的排斥和權(quán)利的不平等，這是農(nóng)民工權(quán)利貧困產(chǎn)生的重要根源。

與權(quán)利貧困密切相關(guān)的還有“可行能力理論”?？尚心芰碚撌侵Z貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）提出的，他認(rèn)為，權(quán)利貧困是由于制度安排不當(dāng)，使弱勢(shì)群體的應(yīng)有權(quán)利得不到制度保障而引發(fā)的貧困，應(yīng)該改變傳統(tǒng)的使用個(gè)人收入或資源的占有量來(lái)作為衡量貧富的參照，而應(yīng)該引入能力的參數(shù)來(lái)測(cè)度人們的生活質(zhì)量,其核心意義就是，必須考察個(gè)人在實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值功能方面的實(shí)際能力，因?yàn)槟芰Σ蛔悴攀菍?dǎo)致貧困的根源。同時(shí)，森提出，只有能力才能保證機(jī)會(huì)的平等，沒有能力，機(jī)會(huì)的平等就是一句空話，也就是說(shuō)“真正的機(jī)會(huì)平等必須通過(guò)能力的平等”才能實(shí)現(xiàn)[6]。森還認(rèn)為，能力是一種“自由的概念”，它代表了一種真正的機(jī)會(huì)。很顯然，森的可行能力理論的一大貢獻(xiàn)是，強(qiáng)調(diào)解決貧困的根本之道是提高個(gè)人的能力。森的提高可行能力反貧困的理論,是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角具體地揭示了如何以人為本地對(duì)待權(quán)利貧困以及如何消除權(quán)利貧困的問(wèn)題?？尚心芰碚撚兄谡f(shuō)明貧困的根源在于能力不足，而能力不足又是權(quán)利貧困的重要原因。在森那里，可行能力對(duì)解決權(quán)利貧困實(shí)踐的解釋是普適的，把該理論引入到農(nóng)民工權(quán)利問(wèn)題上也是可行的。關(guān)于權(quán)利貧困和能力不足的關(guān)系,森強(qiáng)調(diào)，可行能力弱的人，不僅會(huì)貧困，還會(huì)在權(quán)利享受上表現(xiàn)出不足的特征。雖然很多權(quán)利是法律明文規(guī)定公民都可以享受的，但很多弱勢(shì)群體(農(nóng)民工)就是享受不到，不是他們無(wú)資格享受，而往往是因?yàn)樗麄內(nèi)狈δ芰?，因?yàn)槿狈δ芰?，就算他們有機(jī)會(huì)享受，但那些機(jī)會(huì)他們抓不住。抓不住機(jī)會(huì),權(quán)利最終還會(huì)喪失。

二、農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)的內(nèi)涵

職業(yè)健康，顧名思義，是指與勞動(dòng)者的職業(yè)相關(guān)的健康問(wèn)題，是研究并預(yù)防勞動(dòng)者在生產(chǎn)勞動(dòng)中因環(huán)境及接觸職業(yè)性有害因素引起人體生理機(jī)能的變化?！奥殬I(yè)健康”，國(guó)外有些國(guó)家稱之為“工業(yè)衛(wèi)生”，有些國(guó)家稱之為“勞動(dòng)衛(wèi)生”，目前較多國(guó)家傾向于使用“職業(yè)衛(wèi)生”這一術(shù)語(yǔ)。我國(guó)自新中國(guó)成立以來(lái)曾稱這門科學(xué)為“勞動(dòng)衛(wèi)生”、“職業(yè)衛(wèi)生”，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《職業(yè)安全衛(wèi)生術(shù)語(yǔ)》（GB/T15236-94）中明確指出，勞動(dòng)衛(wèi)生與職業(yè)衛(wèi)生是同義詞。2001年12月，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家安全生產(chǎn)局修訂《職業(yè)安全衛(wèi)生管理體系試行標(biāo)準(zhǔn)》時(shí)，將“職業(yè)衛(wèi)生”一詞修訂為“職業(yè)健康”，并正式發(fā)布了《職業(yè)安全健康管理體系指導(dǎo)意見》和《職業(yè)安全健康管理體系審核規(guī)范》。目前在我們國(guó)家，勞動(dòng)衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、職業(yè)健康三種叫法并存，內(nèi)涵相同。國(guó)家安監(jiān)總局統(tǒng)一采用職業(yè)安全健康一詞，簡(jiǎn)稱職業(yè)健康。本文認(rèn)為，職業(yè)健康應(yīng)當(dāng)包含兩方面的內(nèi)容，一為職業(yè)安全（occupational safety），一為職業(yè)衛(wèi)生（occupational health）。職業(yè)安全是以防止勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生各種傷亡事故為目的的工作領(lǐng)域及在法律、技術(shù)、設(shè)備、組織制度和教育等方面所采取的相應(yīng)措施，它與“勞動(dòng)安全”是同義語(yǔ)；職業(yè)衛(wèi)生研究的是勞動(dòng)者從事各種職業(yè)勞動(dòng)過(guò)程中的衛(wèi)生問(wèn)題，它以職工的健康在職業(yè)活動(dòng)過(guò)程中免受有害因素侵害為目的，其中包括勞動(dòng)環(huán)境對(duì)勞動(dòng)者健康的影響以及防止職業(yè)性危害的對(duì)策。職業(yè)衛(wèi)生的主要內(nèi)容是職業(yè)病，它與“工業(yè)衛(wèi)生”、“勞動(dòng)衛(wèi)生”是同義語(yǔ)。

如“職業(yè)健康”的概念一樣，“職業(yè)健康權(quán)”一詞在我國(guó)法學(xué)界亦未達(dá)成統(tǒng)一的意見，出現(xiàn)了勞動(dòng)權(quán)、勞動(dòng)保護(hù)權(quán)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)、職業(yè)衛(wèi)生權(quán)等多種概念并存的局面。蔡維生在《健康權(quán)論》中對(duì)健康權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)劃分，其中第二項(xiàng)即為“勞動(dòng)保護(hù)權(quán)”。他在該文中對(duì)勞動(dòng)保護(hù)權(quán)的定義為，勞動(dòng)保護(hù)權(quán)又稱職業(yè)安全與衛(wèi)生權(quán)，是指勞動(dòng)者在勞動(dòng)過(guò)程中有獲得安全健康的工作環(huán)境、獲得職業(yè)防護(hù)措施和職業(yè)病患者得到經(jīng)濟(jì)救助和治療的權(quán)利。他在文中分析到，勞動(dòng)環(huán)境和條件以及勞動(dòng)保護(hù)措施直接關(guān)系到公民的健康，因此，保護(hù)公民健康必須加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，勞動(dòng)保護(hù)權(quán)也必然屬于健康權(quán)的范圍。[7]我國(guó)憲法將勞動(dòng)保護(hù)、勞動(dòng)條件歸結(jié)為勞動(dòng)權(quán)的內(nèi)容，相應(yīng)的職業(yè)健康權(quán)則作為勞動(dòng)權(quán)的子權(quán)利而存在。本文使用“職業(yè)健康權(quán)”這一概念，既能涵蓋上述權(quán)利的全部?jī)?nèi)容，又能體現(xiàn)職業(yè)健康權(quán)作為健康權(quán)子權(quán)利的體系性。在吸納諸家觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，筆者將職業(yè)健康權(quán)的定義表述如下：職業(yè)健康權(quán)是職工享有或應(yīng)該享有的不受工作場(chǎng)所危險(xiǎn)因素和有害因素的侵害以及遭受侵害后獲得及時(shí)充分救濟(jì)，從而使其職業(yè)安全和衛(wèi)生獲得保障的權(quán)利。該定義包含如下含義：

（一）職業(yè)健康權(quán)的權(quán)利主體為從事職業(yè)勞動(dòng)的職工，非職業(yè)勞動(dòng)者(如在自家從事家務(wù)勞動(dòng)者)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者(self-employment)則不享有該項(xiàng)權(quán)利。

（二）職業(yè)健康權(quán)的義務(wù)主體不限于用人單位，還包括政府。保護(hù)職工的職業(yè)安全與衛(wèi)生當(dāng)然是用人單位的義務(wù),但政府也同樣負(fù)有不可替代的責(zé)任?！皺?quán)利使得最為邊緣化、最沒有勢(shì)力的人或群體也能借助國(guó)家的或國(guó)際的法律框架向政府提出權(quán)利要求?！盵8]任何政府都必須以人民的社會(huì)權(quán)利和基本福祉為最高原則，按照1976年通過(guò)的聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》的規(guī)定，國(guó)家有義務(wù)采取措施,最大限度地提供可利用的資源,使公民的權(quán)利得以加速實(shí)現(xiàn)。確立以人為本的原則，民眾不僅不必懼怕政府，而且應(yīng)該理直氣壯地要求他們的“公仆”履行其本身的義務(wù)。

（三）職業(yè)健康權(quán)的客體為職工的職業(yè)安全與衛(wèi)生，即職工不受工作場(chǎng)所危險(xiǎn)因素和有害因素的侵害,或萬(wàn)一遭受侵害時(shí)盡可能把侵害控制在最輕的程度并且能獲得及時(shí)充分的救濟(jì)。此處的“安全”是指免遭職場(chǎng)危險(xiǎn)因素的侵害；“衛(wèi)生”一般是指免遭職場(chǎng)有害因素的侵害。根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《職業(yè)安全衛(wèi)生術(shù)語(yǔ)》（GB/T15236-94）的規(guī)定，所謂危險(xiǎn)因素(hazardous factors),是指能對(duì)人造成傷亡或?qū)ξ镌斐赏话l(fā)性損壞的因素；有害因素(harmful factors)是指能影響人的身體健康、導(dǎo)致疾病,或?qū)ξ镌斐陕該p壞的因素。根據(jù)國(guó)際勞工組織1981年《職業(yè)安全與衛(wèi)生公約》(第155號(hào))第三條，“工作場(chǎng)所”是指“工人因工作而需在場(chǎng)或前往,并在雇主直接或間接控制之下的一切地點(diǎn)”。

（四）職業(yè)健康權(quán)的內(nèi)容是圍繞職工在工作場(chǎng)所和職業(yè)勞動(dòng)的過(guò)程中的人身安全和健康損害的預(yù)防、控制和救濟(jì)所產(chǎn)生的一組權(quán)利,是一個(gè)權(quán)利體系。在這個(gè)權(quán)利體系中,不僅包括免遭職業(yè)傷害的權(quán)利，還包括職業(yè)傷害一旦發(fā)生,受害者得到及時(shí)充分的醫(yī)療救助和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這個(gè)權(quán)利體系包括以下內(nèi)容：職業(yè)健康知情權(quán)、職業(yè)健康參與權(quán)、工作條件權(quán)、職業(yè)健康培訓(xùn)權(quán)、危險(xiǎn)作業(yè)拒絕權(quán)、職業(yè)健康監(jiān)護(hù)權(quán)、職業(yè)健康監(jiān)督權(quán)和職業(yè)健康救濟(jì)權(quán)等等。

三、農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)的現(xiàn)狀及其治理

據(jù)2009年7月10日《東方今報(bào)》報(bào)道，河南省新密市農(nóng)民工張海超，2004年開始在新密市曲梁鄉(xiāng)鄭州振東耐磨材料有限公司（以下簡(jiǎn)稱“振東公司”）從事雜工、破碎、開壓力機(jī)等有害工種3年多，后出現(xiàn)咳嗽、胸悶等癥狀，經(jīng)鄭州、北京多家醫(yī)院檢查診斷其患有塵肺病，但振東公司拒絕為其出具工作證明以供鑒定職業(yè)病。張海超多次上訪，才被特批到鄭州市職業(yè)病防治所（以下簡(jiǎn)稱“鄭州職防所”）進(jìn)行鑒定。然而，2009年5月，職業(yè)病法定診斷機(jī)構(gòu)——鄭州職防所給出的專業(yè)診斷結(jié)果卻是“無(wú)塵肺0+期(醫(yī)學(xué)觀察)合并肺結(jié)核”。這個(gè)診斷使張海超不能作為塵肺病患者得到治療，也得不到企業(yè)的賠付，同時(shí)也讓北京、河南的各大醫(yī)院陷入尷尬：他們的診斷結(jié)果“無(wú)效”而且“不合法”。在多方求助無(wú)門后，為求真相，被逼無(wú)奈的張海超不顧醫(yī)生勸阻，于2009年6月22日在鄭州大學(xué)第一附屬醫(yī)院進(jìn)行了“開胸驗(yàn)肺”手術(shù)，以此證明自己確實(shí)患上了“塵肺病”，用一個(gè)人的無(wú)奈之舉，揭穿了謊言。

“開胸驗(yàn)肺”看似荒唐，卻充分暴露了農(nóng)民工因患職業(yè)病而維權(quán)時(shí)的舉步維艱，也充分暴露了我國(guó)職業(yè)病防治體制的罅漏，有理由引發(fā)全社會(huì)對(duì)農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)益保護(hù)制度的反思：對(duì)于職業(yè)病鑒定要求用人單位出具相關(guān)證明的“自證其罪”，現(xiàn)實(shí)中是否可行？當(dāng)用人單位不愿配合時(shí)，勞動(dòng)部門怎樣快速介入進(jìn)行“舉證責(zé)任倒置”？對(duì)于被指定的職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)，存在著權(quán)力壟斷嫌疑，靠什么保證他們的公信、監(jiān)督他們的偏私？為何職業(yè)病診療機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤結(jié)論，惟有通過(guò)鑒定的方式才能推翻，而鑒定機(jī)構(gòu)又偏偏和診療機(jī)構(gòu)“同利益共政績(jī)”？職業(yè)病防治措施怎么才能執(zhí)行到位……唯有填補(bǔ)制度漏洞，張海超們無(wú)奈的自殘“自救”，才能成為具有制度性保障的依法“他救”，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法利益。

（一）職業(yè)病鑒定主體的設(shè)置不當(dāng)

單純從醫(yī)療技術(shù)層面上講，塵肺癥狀明顯，有著認(rèn)定資格的職業(yè)病防治所，應(yīng)該可以診斷出來(lái)。然而，一位普通農(nóng)民工的職業(yè)病診斷為什么竟然弄到“開胸驗(yàn)肺”的地步呢？一個(gè)很重要的原因就是職業(yè)病鑒定主體的設(shè)置出現(xiàn)了問(wèn)題?！堵殬I(yè)病防治法》第39條規(guī)定，職業(yè)病診斷應(yīng)當(dāng)由省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)承擔(dān)，也就是說(shuō)，對(duì)職業(yè)病的檢驗(yàn)與防治有權(quán)施行的是政府特別設(shè)立的職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)，其他任何醫(yī)療權(quán)威機(jī)構(gòu)均無(wú)此權(quán)限。然而，職業(yè)病鑒定包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是所患病癥是不是職業(yè)??；二是所患職業(yè)病與用人單位間的因果關(guān)系。對(duì)于第一方面內(nèi)容的認(rèn)定，并不是只有省級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門特別批準(zhǔn)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)才有能力。如果說(shuō)鑒定需要一定的專業(yè)性的話，那就是第二個(gè)鑒定內(nèi)容，因?yàn)樗枰b定者具備醫(yī)學(xué)和相關(guān)特殊專業(yè)知識(shí)。實(shí)際上，《職業(yè)病防治法》所指的“職業(yè)病診斷”，是指行政法意義上的、具有當(dāng)然賠償效力基礎(chǔ)的鑒定結(jié)論，它的實(shí)質(zhì)是法定職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)根據(jù)病人的病情結(jié)合其職業(yè)經(jīng)歷所作的、能夠認(rèn)定其病情與職業(yè)有直接因果關(guān)系的書面證詞。法律之所以規(guī)定職業(yè)病診斷需由有資質(zhì)的單位和人員進(jìn)行，主要是因?yàn)檫@種診斷書具有當(dāng)然的賠償效力基礎(chǔ)。換言之，沒有“職業(yè)病診斷資質(zhì)”，其他正常醫(yī)療機(jī)構(gòu)照樣可以對(duì)患有職業(yè)病的病人進(jìn)行醫(yī)學(xué)上的診斷和治療。職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)鑒定“職業(yè)”，又負(fù)責(zé)診斷“病”，這一機(jī)制是不盡合理的。

法律將職業(yè)病診斷設(shè)定為一種專有權(quán)、并賦予職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)獨(dú)家的職業(yè)病鑒定資格，初衷是通過(guò)專業(yè)化和權(quán)威性來(lái)提升職業(yè)病防治水平，兼以防止勞動(dòng)者舞弊，終極目的是為了更好地維護(hù)勞動(dòng)者的健康。然而，這種職業(yè)病鑒定只能由具有職業(yè)病鑒定資質(zhì)的職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)檢查認(rèn)定的規(guī)定，其中缺失了對(duì)職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)的監(jiān)督規(guī)定，對(duì)不負(fù)責(zé)任的職業(yè)病鑒定相應(yīng)的處罰措施也顯得過(guò)輕。現(xiàn)實(shí)中，職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)以特權(quán)回避競(jìng)爭(zhēng)，其疾病防治水平未見提高，倒是助長(zhǎng)了官僚主義習(xí)氣。絕對(duì)的壟斷，必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這一已被反復(fù)證明的鐵律，絲毫沒有改變這一領(lǐng)域的管理思維和模式。其實(shí)，疾病防治本身帶有濃厚的專業(yè)化、職業(yè)化特征，職業(yè)病防治缺的不是專業(yè)化，而是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。所以應(yīng)取消職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)的壟斷特權(quán)，給予更多醫(yī)療機(jī)構(gòu)職業(yè)病診斷資質(zhì)，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使其與其它醫(yī)院展開專業(yè)與服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管防止醫(yī)患串通。除此之外，則有必要就職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)的誤診做出明確的罰則，從而避免可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租。據(jù)2009年8月15日《新京報(bào)》報(bào)道，“開胸驗(yàn)肺”事件發(fā)生后，河南省3家省級(jí)醫(yī)院（鄭州大學(xué)第一附屬醫(yī)院、河南省人民醫(yī)院、河南省胸科醫(yī)院）經(jīng)批準(zhǔn)獲得職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)資質(zhì)。期望這種制度能進(jìn)一步在法律中得到體現(xiàn)，從而在全國(guó)范圍內(nèi)得以實(shí)施。

（二）舉證責(zé)任分配強(qiáng)人所難

根據(jù)衛(wèi)生部頒布的《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》第11條規(guī)定，勞動(dòng)者申請(qǐng)職業(yè)病診斷時(shí)應(yīng)當(dāng)提供職業(yè)史、既往史、職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案復(fù)印件、職業(yè)健康檢查結(jié)果和工作場(chǎng)所歷年職業(yè)病危害因素檢測(cè)、評(píng)價(jià)資料等。雖然，《職業(yè)病防治法》和《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》都規(guī)定用人單位和有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照診斷機(jī)構(gòu)如實(shí)提供必要的資料，但是仍然不合理，無(wú)法保證執(zhí)行。原因在于：一則勞動(dòng)者由于只能從用人單位一方獲取上述材料，所以勞動(dòng)者能否順利獲取這些資料完全取決于用人單位的態(tài)度，這對(duì)于受害人來(lái)說(shuō)，是一條致命的打擊。如果沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以利益為第一目的的企業(yè)在市場(chǎng)中必然是“性本惡”的，為掙錢可以不擇手段，出于利益自保的本能，用人單位對(duì)這種要求顯然會(huì)設(shè)置種種障礙。在切身利益面前，企業(yè)的良心是靠不住的。我們要企業(yè)良心發(fā)現(xiàn)，主動(dòng)為受害者的受害出具證明，無(wú)異于“與虎謀皮”。作為矛盾糾紛的一方當(dāng)事人，用人單位怎么會(huì)情愿出具這些可能不利于自己的材料呢？從邏輯和情理上講，“自證其罪”都是悖論，用人單位推脫相關(guān)義務(wù)也就在所難免了；二則法律關(guān)于“用人單位如實(shí)提供必要的資料”的義務(wù)性規(guī)定，沒有對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任去規(guī)制和懲戒，導(dǎo)致法律義務(wù)虛設(shè)現(xiàn)象，從而給不法企業(yè)以可乘之機(jī)。正是由于這堵制度的“高墻”，無(wú)數(shù)維權(quán)者被擋在門外。勞動(dòng)者申請(qǐng)做職業(yè)病鑒定即使付出很大的代價(jià)，也難以成行；三則法律法規(guī)對(duì)于用人單位拒絕提供“必要資料”的情形，沒有提供“必要”可行的解決途徑。由于證明材料不全，張海超始終被拒之門外。在有關(guān)政府部門的協(xié)調(diào)下，才獲得職業(yè)病鑒定資格。其實(shí)，根據(jù)衛(wèi)生部的規(guī)定，在企業(yè)拒絕提供相關(guān)材料的情況下，職工在打工企業(yè)的胸牌、出入證、工資條、工友證明等，都可以作為職業(yè)史證明。而這個(gè)至關(guān)重要的“維權(quán)利器”，不知為何竟然被束之高閣，任憑農(nóng)民工“手無(wú)寸鐵”地戰(zhàn)斗。張海超的悲情遭遇不是孤例，有太多類似的患者因?yàn)闊o(wú)法獲取單位的證明，而不得不放棄鑒定，在病痛的折磨中含恨終老。

“法律是不強(qiáng)人所難的”。作為保護(hù)勞動(dòng)者健康及其相關(guān)權(quán)益的一件利器，《職業(yè)病防治法》理應(yīng)引入“舉證責(zé)任倒置”制度，以最大限度地減輕勞動(dòng)者的舉證負(fù)擔(dān)。在職業(yè)病鑒定過(guò)程中，受職業(yè)病危害的勞動(dòng)者只需要證明和用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系以及自己受到損害的事實(shí)即可。用人單位則必須提供一切必要資料，只要用人單位不能提供充分的證據(jù)證明該勞動(dòng)者患職業(yè)病與在本單位從事的工作之間無(wú)因果關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。用人單位拒不提供證明的，政府和司法部門可介入調(diào)查?？梢?，實(shí)行舉證責(zé)任倒置不僅能大大增加用人單位的舉證責(zé)任，更能從根本上改變用人單位只顧效益而不管勞動(dòng)者職業(yè)健康的現(xiàn)狀，有利于作業(yè)場(chǎng)所狀況的改變和勞動(dòng)者身體健康的保護(hù)。既然從理性上講，鑒定應(yīng)當(dāng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，那么，對(duì)于此類案件，在司法訴訟中也應(yīng)當(dāng)是舉證責(zé)任倒置。如此一來(lái)，勞動(dòng)者只要被認(rèn)定為職業(yè)病，便可以通過(guò)司法訴訟解決相關(guān)問(wèn)題。若用人單位不能提供其所掌握的職業(yè)健康監(jiān)護(hù)檔案復(fù)印件、職業(yè)健康檢查結(jié)果和工作場(chǎng)所歷年職業(yè)病危害因素檢測(cè)、評(píng)價(jià)資料等，則法院可直接判其敗訴。只有這樣的制度設(shè)計(jì)才是理性的。

（三）維權(quán)與申訴機(jī)制不暢

無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利。根據(jù)《職業(yè)病防治法》第45條的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)職業(yè)病診斷有異議的，只能向做出診斷的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)所在地地方人民政府衛(wèi)生行政部門申請(qǐng)鑒定，并且對(duì)市級(jí)職業(yè)病診斷鑒定委員會(huì)的鑒定結(jié)論不服的，也只能向省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門申請(qǐng)?jiān)勹b定。且根據(jù)《職業(yè)病防治法》第8條和《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》第21條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)病防治的監(jiān)督管理工作，職業(yè)病鑒定委員會(huì)的組織等工作由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)?！堵殬I(yè)病防治法》的這一規(guī)定的局限性在于將對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)限制在衛(wèi)生行政部門內(nèi)部，削弱了衛(wèi)生行政部門鑒定爭(zhēng)議處理結(jié)果的中立性、權(quán)威性和公信力。在地方勢(shì)力與企業(yè)之外，如果沒有無(wú)利害關(guān)系的第三方來(lái)做公證，對(duì)于受害者來(lái)說(shuō)，就永無(wú)出頭之日。從政績(jī)工程出發(fā)的任何地方政府，都會(huì)要求轄區(qū)內(nèi)的所有機(jī)構(gòu)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)。如果一個(gè)地區(qū)不規(guī)范的企業(yè)多、職業(yè)病人數(shù)量大，地方形象和經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)必都要受到影響，為了所謂“地方利益”，地方政府在勞資雙方博弈時(shí)，往往會(huì)偏向于資方的利益。因此，有必要引入其他監(jiān)督者和其他監(jiān)督、救濟(jì)方式。由于職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定只能由法定職業(yè)病監(jiān)督機(jī)構(gòu)（衛(wèi)生行政部門）監(jiān)督，那么向法定職業(yè)病監(jiān)督機(jī)構(gòu)（衛(wèi)生行政部門）申請(qǐng)、由其組織、做出的鑒定行為就是具有行政性的，依法應(yīng)當(dāng)可申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。有了司法權(quán)的介入，勞動(dòng)者職業(yè)健康權(quán)的維護(hù)才更有保證。

四、結(jié)語(yǔ)

為了避免更多的“張海超”出現(xiàn)維權(quán)尷尬，希望盡快完善職業(yè)病鑒定的相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管，修正地方政府的地方保護(hù)主義，嚴(yán)格用人單位遵守安全生產(chǎn)規(guī)則，建立防治職業(yè)病的長(zhǎng)效機(jī)制，做到工傷保險(xiǎn)制度的全面覆蓋，以更好地保護(hù)勞動(dòng)者特別是處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民工的職業(yè)健康權(quán)。

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Abstract:Migrant workers are those who work in cities with identity of rural residence,and they are of double identity of farmers and workers.From the viewpoint of law,poverty of rights is one of the important characteristics of peasants.At present,migrant workers’right of occupational health is suffering serious violations in our country,with the event of“opening chest and checking lung”as a typical example.The loopholes of China’s system of occupational disease prevention become the key factor restricting peasants’right protection which needs to be solved urgently.

Key Words:migrant workers;poverty of rights;occupational health

（責(zé)任編輯：葉劍波）

Deficiency and Relief of Guaranteeing Migrant Workers’Rights

LI Meng-chun
(Law School of Southeast University,Nanjing,211189,Jiangsu)

D902

A

1008-7575（2010）04-0010-05

2010-07-10

李孟春（1985- ），男，山東臨沂人，東南大學(xué)法學(xué)院2008級(jí)碩士研究生，主要從事行政法與人權(quán)法研究。