關(guān)于加強(qiáng)遼寧省水土保持工程管理的設(shè)想

劉慶富，張奎夫

(1.遼寧省水利廳，沈陽110003;2.沈陽市渾南新區(qū)規(guī)劃設(shè)計研究院，沈陽110015)

1 目前在水土保持工程管理方面亟待解決的5個主要問題

目前，遼寧省多數(shù)地方，尤其是東中部地區(qū)在水土流失方面幾乎看不到大面積集中治理、連續(xù)治理、規(guī)模治理、高標(biāo)準(zhǔn)治理的治理場面。東部地區(qū)山高、坡陡、土層薄，很難像遼西那樣修建大面積、大土方量的坡面治理工程，所以在水土保持工程的擺布上，顯得沒有像遼西那樣壯觀。但大面積亟待治理、但目前又很難治理的坡耕地和星羅棋布的采礦點以及蠶場等，又不得不令人對其今后生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生擔(dān)憂。目前，有以下5個方面的問題應(yīng)當(dāng)引起我們足夠的重視:

1)多數(shù)地方只注重要錢、不重視治理。所以出現(xiàn)了有的小流域雖然治理了好幾年，可到現(xiàn)在連一處面積大一點的高標(biāo)準(zhǔn)治理工程都沒有。譬如，大面積荒山及坡耕地還沒治理，治理下面的小河道又有何用?

2)有的地方在申報項目時，連該項目的水土流失面積是多少都說不清楚，那么究竟應(yīng)該干點啥、怎么干，更是說不清楚(比如省今年下達(dá)的治理項目，有的地方到現(xiàn)在還說不清楚其水土流失面積是多少;有的申請的治理面積、竟比該小流域的總面積還大;有的在“其它”一欄填報100%，在報表時還不知道要干什么)。由于許多地方是基于這種情況報的項目，就決定了其所報的項目不可能做到科學(xué)合理。又由于省里在研究計劃時往往是“今天”來錢、“明天”就要求報出，所以對各地申報的項目來不及逐一審核;加之各地又多是等額上報，使得省局對各地申報的項目，根本就沒有調(diào)整的可能。進(jìn)而造成了各地咋報、省里咋批，使得批復(fù)的計劃很難具有可操作性。

3)有的地方水土保持部門只負(fù)責(zé)向省局要錢、要項目，但錢怎么花、項目怎么干，卻說了不算。盡管省局多次強(qiáng)調(diào)要整合資金，但有的地方不僅沒有整合、相反卻被別的部門整合了。(比如有的地方在申報項目時，竟把河道清淤、筑堤、打井、修丁字壩等也作為水土保持內(nèi)容;有的干脆串項到其它鄉(xiāng)鎮(zhèn))。

4)多數(shù)地方“撒芝麻鹽”或“1年換1個地方”的做法(如去年各地申報的項目有64%是10萬元項目、有71%是新建項目，很少像興城的溝道治理工程連續(xù)干好幾年)。使得項目過于分散、不集中連片。

5)多數(shù)地方將生態(tài)修復(fù)當(dāng)成是湊數(shù)、頂面積的工具，并沒有打算很好地治理。例如有一個地方上報的項目，個個都有生態(tài)修復(fù)。每個生態(tài)修復(fù)治理面積都占70%以上、有的還達(dá)到了100%。本來年初就應(yīng)該實施的工程，但到現(xiàn)在還沒有采取任何措施。

2 對進(jìn)一步加強(qiáng)我省水土保持工程管理的設(shè)想

2.1 總的思路與做法

今后我省每年總的思路及打法是:以13.33萬hm2治理任務(wù)為中心，以國家及省屬項目為龍頭，突出規(guī)模治理，著重解決我省當(dāng)前普遍存在的水土流失治理不集中、不連片、不成規(guī)模和治理質(zhì)量低下的問題。

所謂規(guī)模治理，就是目前我們常說的“集中治理、連續(xù)治理、規(guī)范治理”。即就是要做到“項目與項目連片、工程與工程連片、坡面治理與溝道治理有機(jī)結(jié)合、治理工程充分發(fā)揮效益”。具體有以下4個方面:

1)項目與項目連片，就是要將幾條相連的小流域捆綁起來，同時設(shè)計、同時立項、同時治理，而不再是“東打一槍、西放一炮”。

2)工程與工程連片，就是要使1個小流域內(nèi)的各種治理措施不斷擋，不再是“東治一條、西治一塊”，要對該小流域內(nèi)的所有水土流失地塊均采取治理措施(但由于受資金和勞力的限制，多數(shù)小流域的水土流失不可能在1 a內(nèi)治理完畢，要堅持“連續(xù)治理”。凡是正在治理的小流域，在沒有全部完成治理之前，其治理工作不應(yīng)該中斷。

3)坡面治理與溝道治理有機(jī)結(jié)合，就是要按照“先治上、后治下，先治坡、后治溝”的順序進(jìn)行治理，而不再是坡面大面積水土流失還沒治理，就治理其下游的小河道。

4)治理工程充分發(fā)揮效益，就是要消滅“半拉子”工程，要治1塊、成1塊、見效1塊。不要再出現(xiàn)有的地方土埂梯田的田埂沒有20 cm高、果樹盤沒有5 cm深的情況。這樣的工程不如不干，干了反倒加劇了水土流失。

2.2 抓好4個方面的工作

為了切實做到規(guī)模治理，應(yīng)主要抓好以下4個方面的工作:

2.2.1 以國家及省屬項目為龍頭，推動全省的規(guī)模治理

在我省每年13.33萬hm2治理任務(wù)中，國家及省級財力投資的治理面積約占1/2。因此，實行規(guī)模治理，應(yīng)該首先從抓好國家及省屬項目入手，并以此推動全省的規(guī)模治理。

2.2.1.1 抓好大凌河流域治理工程，推動全省的規(guī)模治理

該工程是國家財政部列專項扶持的全國八片水土保持重點工程之一。目前，全省包括建昌、朝陽、北票、凌源、喀左、建平、龍城、雙塔、義縣、凌海等10個縣(市、區(qū))在內(nèi)的《2008－2012年大凌河流域水土流失綜合治理規(guī)劃》已于近日得到國家的正式批準(zhǔn)。我們將抓緊組織相關(guān)市、縣做好外業(yè)調(diào)查、測繪及編制《初設(shè)》的準(zhǔn)備工作，待國家的資金計劃正式下達(dá)后，即刻組織《初設(shè)》的編制，盡快掀起大凌河流域水土流失綜合治理的高潮，確保今年大凌河流域治理任務(wù)的全面完成。

2.2.1.2 抓好黑土區(qū)一期工程，推動全省的規(guī)模治理

全省黑土區(qū)一期工程共涉及鐵嶺、昌圖、西豐、阜新、彰武、黑山、桓仁、瓦房店等8個縣(市)，從前兩年各地完成情況來看，坡耕地治理欠賬多、工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低、治理面積欠缺是各地普遍存在的問題，而且有的地方還出現(xiàn)了串項的問題。黑土區(qū)一期工程是以治理坡耕地為主要內(nèi)容、以確保糧食安全為主要目標(biāo)的一項國家級重點工程。盡管有的地方開始意識到在爭取這個項目的時候，對在現(xiàn)行政策下，實施坡耕地治理的難度估計不足，但既然項目已經(jīng)確立，就必須想方設(shè)法地去完成，而且要完成好。2007年國家從農(nóng)業(yè)開發(fā)的角度扶持黑龍江、吉林兩省1.2億元用于黑土區(qū)治理。上述8個縣(市)及我省其它地方，能否從國家再爭取到資金，關(guān)鍵看全省黑土區(qū)一期工程干的好壞。希望上述8個縣(市)要克服畏難情緒，當(dāng)好政府的參謀，依靠政府的力量搞好組織發(fā)動、整合各方資金、協(xié)調(diào)有關(guān)部門抓緊補上在治理坡耕地方面的欠賬;要嚴(yán)格按照省當(dāng)年批復(fù)的治理內(nèi)容認(rèn)真組織實施，以切實完成好以坡耕地治理為主要內(nèi)容的黑土區(qū)治理任務(wù)。另外我們發(fā)現(xiàn)，有的《初設(shè)》編的太粗糙(如有的將疏林地規(guī)劃成了坡耕地)，希望這些地方要抓緊對不符合實際的《初設(shè)》進(jìn)行修改，以確?！冻踉O(shè)》切實可行。

2.2.1.3 抓好3個國家級試點工程，推動全省的規(guī)模治理

全省共有撫順、本溪、東港、瓦房店、清原、新賓、北票、綏中、弓長嶺等10個縣(市、區(qū))分別被列為國家級生態(tài)修復(fù)、面源污染、清潔型小流域的試點。這10個縣(市、區(qū))所在的市，應(yīng)認(rèn)真按照《實施方案》的要求抓緊組織實施。當(dāng)好政府的參謀，充分發(fā)揮縣政府試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門按照各自職能的分工完成好《實施方案》所確定的各項任務(wù)。清原縣的面源污染和撫順、本溪、東港、瓦房店4縣(市)的生態(tài)修復(fù)試點，今年國家要正式驗收，上述5個縣(市)要全力以赴做好收尾工作、該補漏的補漏、該加強(qiáng)的加強(qiáng)，確保一次性通過國家驗收，一定要以優(yōu)異成績向國家交一個滿意的答卷;清原、新賓、桓仁3縣應(yīng)抓緊組織實施清潔型小流域試點工作，為明年的國家驗收做好準(zhǔn)備。北票、綏中、弓長嶺等3個縣(市、區(qū))的生態(tài)修復(fù)試點，國家的資金已經(jīng)下達(dá)，待《可行性研究報告書》經(jīng)省發(fā)改委批準(zhǔn)后，即刻開展組織實施。

2.2.1.4 抓好省屬項目，推動全省的規(guī)模治理

今年省屬項目共有211個，占省以上項目總數(shù)的80%，是實施規(guī)模治理的重點;同時，它多數(shù)沒有編制《初設(shè)》，即使個別有《初設(shè)》，但編的也不規(guī)范，甚至有的連水土流失面積及分布情況都沒有闡述。所以，抓好省屬項目的規(guī)模治理，其難度要比國家級項目大得多。在此方面，①要加大對省屬項目規(guī)模治理的檢查督促力度，由過去的抽樣檢查、抽樣驗收，變?yōu)橹饤l小流域的檢查、逐條小流域的驗收;②要改革驗收的賦分辦法，將規(guī)模治理作為驗收賦分的重要依據(jù)。即每到1處小流域就看工程是否集中連片;工程質(zhì)量是否達(dá)到要求;是否符合“先治上、后治下，先治坡、后治溝”的原則。如果出現(xiàn)“有坡不治，卻先治溝”的情況，就不給賦分。尤其是在溝道治理的問題上，應(yīng)嚴(yán)格堅持“先溝后道”的順序，不能現(xiàn)成的侵蝕溝不治，卻去治理離山腳很遠(yuǎn)的小河道。同時加大“以獎代補”資金的補助份額，使驗收結(jié)果與更多的投資相銜接;③要充分發(fā)揮市級水土保持部門的組織協(xié)調(diào)作用，實行層級管理，并將市級水土保持站長作為省驗收組的成員。每年全省實施的省市縣3級小流域大體有800多條，只有充分依靠市級水土保持部門的力量，才能切實將這么多條小流域的規(guī)模治理工作抓好。④印發(fā)《省屬項目治理工作技術(shù)規(guī)程》，對省屬項目規(guī)模治理的技術(shù)要求，做出明確的規(guī)定，使省屬項目的規(guī)模治理工作有據(jù)可依。五是總結(jié)推廣各地規(guī)模治理的經(jīng)驗，使各地在實施規(guī)模治理時，有榜樣可學(xué)。力爭在幾年內(nèi)，使每個縣(市、區(qū))都能夠建成幾處場面大、標(biāo)準(zhǔn)高、效果好、影響力強(qiáng)的規(guī)模治理工程。

2.2.2 通過加強(qiáng)對生態(tài)修復(fù)措施的管理，推動全省的規(guī)模治理

目前，我省每年實施生態(tài)修復(fù)治理的面積占全省總治理面積的40%。其完成質(zhì)量的好壞、面積的準(zhǔn)確與否，直接影響著200萬畝的治理水平。但從各地實施的情況來看，各地上報完成的生態(tài)修復(fù)治理面積，有相當(dāng)一部分是湊面積、頂任務(wù)的虛假數(shù)據(jù)，根本就沒有采取任何治理和管護(hù)措施。所謂生態(tài)修復(fù)，①通過建立鄉(xiāng)規(guī)民約、配備專(兼)職管護(hù)人員、修建必要的圍欄、設(shè)置警示標(biāo)志、采取相應(yīng)的替代措施將小流域封禁起來，防止出現(xiàn)新的人為破壞;②在坡面采取必要的人工輔助治理措施;③按照“先溝頭防護(hù)、再進(jìn)行閘溝、最后自山腳向下治理小河道”的順序進(jìn)行溝道治理。上述3個方面的措施缺一不可，決不是簡單地將山上封禁起來、而不采取相應(yīng)的替代措施、不實行必要的坡面人工輔助治理和溝道治理措施;更不是在臨接受驗收時，隨手一指，就算生態(tài)修復(fù)，將生態(tài)修復(fù)當(dāng)成是湊面積、頂任務(wù)的手段或工具。

有生態(tài)修復(fù)治理內(nèi)容的小流域，要連續(xù)治理3～5 a以上，不能一年一換，而且要將實施生態(tài)修復(fù)的地塊繪制到1/10 000的經(jīng)緯圖上，以避免出現(xiàn)重復(fù)上報面積的情況。

2.2.3 實行分區(qū)管理，因地制宜推動全省的規(guī)模治理

全省地圓遼闊，每個地區(qū)有著各自不同的情況和特點。我們要本著“因地制宜、因害設(shè)防”的原則，實施規(guī)模治理。

2.2.3.1 遼西地區(qū)的降水少、土層厚，植被蓋度低，水土流失嚴(yán)重，水資源匱乏

要按照以“保水”為首要目標(biāo)，堅持以工程措施為先導(dǎo)、以植物措施為輔的原則，實行“草、灌、喬”相結(jié)合，通過以工程促植物、以植物保工程來實現(xiàn)控制水土流失的目的。具體來講，就是要在加大對坡面水土流失綜合防治的同時，抓好溝道治理。在坡面治理的問題上，應(yīng)以工程措施為主，植物措施通過整合資金、整合項目來完成;在適合生態(tài)修復(fù)的地方實施生態(tài)修復(fù)。

2.2.3.2 遼東地區(qū)山高、坡陡、土層薄、降水多

要加大宣傳力度，強(qiáng)化憂患意識，應(yīng)以“保土”為首要目標(biāo)，堅持先治上、后治下，先治坡、后治溝的原則，以“生態(tài)修復(fù)”為主要途徑，保護(hù)和培育好坡面植被，重點治理蠶(參)場、板栗園、廢棄的無主礦點及溝道的水土流失，并盡可能地治理好坡耕地的水土流失。比如像清原、新賓、本溪、桓仁、寬甸、鳳城、岫巖等地，因為坡耕地治理不了、采伐跡地有人栽樹、破壞的礦點實行誰破壞誰治理，真正的廢棄無主礦點和像遼西那樣的荒山已不多見，應(yīng)以治理溝道的水土流失為主。

2.2.3.3 中部地區(qū)一部分地方與遼東的特點相似、另一部分地區(qū)與遼西相同;同時又因其人口密集、城市集中、使得該地區(qū)人為水土流失遠(yuǎn)比東、西兩翼嚴(yán)重

這一地區(qū)應(yīng)嚴(yán)格遵守堅持先治上、后治下，先治坡、后治溝的原則，治理好坡面及溝道的水土流失。

2.2.4 嚴(yán)格項目管理，確保規(guī)模治理得以全面實施

項目安排的合理與否，是決定規(guī)模治理能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。如果不合理的項目太多(如新建項目太多、設(shè)計不合理的項目太多、補助額度太少的項目太多、不打算干活的項目太多等)，那么規(guī)模治理就將成為空話。從去年各地申報的237個項目來看，71%是新建項目、64%是10萬元項目，很難做到規(guī)模治理。另外，盡管省局在下發(fā)的《治理措施分解表》中，有坡耕地治理、生態(tài)修復(fù)治理、工程整地治理、蠶場治理、果樹池臺田治理、礦山跡地治理、風(fēng)沙地治理、溝道治理等比較詳盡的治理措施欄目，但有的地方在“其它”措施一欄，填寫治理面積竟占總治理面積的94%，連干什么都沒設(shè)計好，更何談規(guī)模治理。

為了避免上述問題的再度出現(xiàn)，今年在審查各地申報的2009年度項目申請時，除了要審查各地申報的小流域是否在全省水土保持小流域?qū)傩詳?shù)據(jù)庫之中;是否有水土流失面積;是否符合每公頃補助80元的標(biāo)準(zhǔn);是否符合壓縮10萬元項目的原則、使每條小流域的補助額度在20～30萬元;東部山區(qū)大型水庫的項目是否真正在大型水庫上游、是否真正用于水土保持等5個方面外，還要著重審查以下5個方面:①審查各地所申報的項目是否符合集中治理、連續(xù)治理的原則(即凡是各地申請并經(jīng)省在2008年計劃文件中下達(dá)的小流域，如果在2008年底水土流失面積不為零，且又是通過驗收的小流域，各地在申報2009年計劃時應(yīng)繼續(xù)申報。尤其是有生態(tài)修復(fù)治理內(nèi)容的小流域，應(yīng)至少連續(xù)申報3～5 a，不能一年一換;如果沒有申報，則視為沒有通過驗收，那么我們將建議省局領(lǐng)導(dǎo)要求各地在5 a之內(nèi)不得再行申報該小流域);②審查是否有2008年實施較差的項目，對2008年實施較差的項目不予審批;③審查是否符合先治上、后治下，先治坡、后治溝的原則;④要對人為破壞較嚴(yán)重的地方，或新增無主廢棄礦點的地方，建議省局領(lǐng)導(dǎo)削減其投資，不能讓這邊投資治理、那邊繼續(xù)破壞的情況再度發(fā)生;⑤要壓縮10萬元項目數(shù)量，將2008年排名靠后的10萬元項目的投資額度，調(diào)整到干得比較好的10萬元項目中來，以增加2009年度20～30萬元的項目數(shù)量。

［1］王振穎，蔡景平，張中凱.遼寧省水土流失現(xiàn)狀、動態(tài)變化及防治對策［J］.水土保持科技情報，2002(5):32－35.

［2］張瑛，王煒航.遼寧省水土流失危害特征及發(fā)展演變趨勢［J］.遼寧地質(zhì)，2000，17(3):230 －234.

［3］王心.遼寧省水土流失特點及成因分析［J］.中國科技信息，2008(12):24.