淺論警察執(zhí)法責(zé)任

肖付全

(山東警察學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

淺論警察執(zhí)法責(zé)任

肖付全

(山東警察學(xué)院,山東濟(jì)南 250014)

對警察執(zhí)法責(zé)任的概念、構(gòu)成和類型以及警察執(zhí)法責(zé)任的意義的理解應(yīng)在闡明法律責(zé)任和行政責(zé)任概念的基礎(chǔ)上進(jìn)行。應(yīng)該嚴(yán)格追究違法警察的執(zhí)法責(zé)任,實(shí)現(xiàn)以責(zé)限權(quán),追求警察執(zhí)法的權(quán)責(zé)一致。

法律責(zé)任;警察執(zhí)法責(zé)任;以責(zé)限權(quán)

一、警察執(zhí)法責(zé)任的相關(guān)概念

(一 )法律責(zé)任

要準(zhǔn)確地界定“法律責(zé)任”這一概念并不容易,迄今為止,無論是法學(xué)界還是哲學(xué)界,都未形成一個(gè)能讓人廣為接受并能廣泛適用的法律責(zé)任的定義。在中國,傳統(tǒng)法理學(xué)認(rèn)為,法律責(zé)任有廣義和狹義之分,多數(shù)學(xué)者傾向于在狹義上使用法律責(zé)任這一概念,具體界定法律責(zé)任的代表性觀點(diǎn)主要有以下三種:第一,“后果說”,法律責(zé)任即法律上的不利后果。該觀點(diǎn)從利害關(guān)系角度揭示了法律責(zé)任與違法行為的聯(lián)系。第二,“處罰說”。法律責(zé)任即指處罰、懲罰、制裁。第三,“義務(wù)說”。法律責(zé)任是一種特殊意義上的義務(wù)。特殊意義上的義務(wù)是與一般意義上的義務(wù)相對而言的,一般意義上的義務(wù)又稱“第一性義務(wù)”,即人們通常所說的法律義務(wù),包括法定的作為或者不作為義務(wù)以及合法約定的作為或者不作為義務(wù);特殊意義上的義務(wù)又稱“第二性義務(wù)”,通常是指由于違反了法定義務(wù)或者約定義務(wù)而引起的新的義務(wù)。綜合上述觀點(diǎn),法律責(zé)任即是指有責(zé)主體因法定義務(wù)違反之事實(shí)而應(yīng)當(dāng)承受的由專門國家機(jī)關(guān)依法追究的合理負(fù)擔(dān)[1]。筆者比較認(rèn)同這種定義,并以此來厘定行政責(zé)任和警察執(zhí)法責(zé)任。

警察法律責(zé)任即人民警察的法律責(zé)任,是指人民警察違反《人民警察法》及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,未履行或者不正確履行其法定職責(zé)和義務(wù)所承擔(dān)的法律后果。它包括人民警察的行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和賠償責(zé)任[2]。

從警察法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式看,有積極意義上的警察法律責(zé)任和消極意義上的警察法律責(zé)任。前者是通過法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等形式加以規(guī)定的或者被法律所認(rèn)可的義務(wù),由于這種責(zé)任是由法律直接規(guī)定或者認(rèn)可的,因此在法理學(xué)上及在立法和執(zhí)法實(shí)踐中稱其為警察法律義務(wù)。后者是指由于責(zé)任主體即警察沒有履行或者沒有完全履行上述警察法律義務(wù)而應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)法律后果的義務(wù),在法理學(xué)及在立法和執(zhí)法實(shí)踐中通常所說的警察法律責(zé)任實(shí)際上就是這種消極意義上的警察法律責(zé)任。

(二 )行政責(zé)任

在行政法學(xué)中,行政責(zé)任是行政法律規(guī)范所設(shè)定的一種法律責(zé)任。不同的國家對行政責(zé)任有不同的稱謂,美國稱之為“政府責(zé)任”或“政府侵權(quán)責(zé)任”,英國稱之為“國家責(zé)任”,日本稱之為“國家賠償責(zé)任”,德國稱之為“公務(wù)責(zé)任”,我國則稱之為“行政責(zé)任”或“行政法律責(zé)任”。

由于對行政責(zé)任范圍劃定的不同,國內(nèi)學(xué)界對行政責(zé)任的定義有許多種,但從我國行政法制的現(xiàn)狀和行政法更注重控權(quán)的角度出發(fā),本文主要研討對權(quán)力運(yùn)行起主導(dǎo)作用的行政主體行政責(zé)任,因此本文采納的行政責(zé)任的定義為:行政責(zé)任是指行政主體及其行政公務(wù)人員所承擔(dān)的因違法、不當(dāng)或者部分合法行政行為引起的并由法定國家機(jī)關(guān)認(rèn)定追究的法律責(zé)任[3]。行政責(zé)任作為一種獨(dú)立的責(zé)任形式,不僅區(qū)別于國家責(zé)任和政治責(zé)任,而且區(qū)別于民事責(zé)任和刑事責(zé)任。它首先是行政主體的責(zé)任,是行政主體違法行政、不當(dāng)行政或者部分合法行政行為所引起的不利法律后果;其次行政責(zé)任是一個(gè)完整的責(zé)任體系,既有違法責(zé)任,也有不當(dāng)責(zé)任和合法責(zé)任;再次行政責(zé)任是一種獨(dú)立的法律責(zé)任。行政責(zé)任必須具備下列要件:第一,行政違法、行政不當(dāng)是行政責(zé)任產(chǎn)生的前提條件;第二,行政責(zé)任必須是法律規(guī)范所明確規(guī)定的;第三,承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體應(yīng)具有主觀過錯(cuò)[4]。

二、警察執(zhí)法責(zé)任概述

(一)警察執(zhí)法責(zé)任的概念

要討論和完善警察執(zhí)法責(zé)任及其制度體系,探尋警察執(zhí)法責(zé)任的法理基礎(chǔ)是需要首先解決的關(guān)鍵性問題,只有在充分說明警察執(zhí)法責(zé)任存在的法理基礎(chǔ),在警民接受并認(rèn)同該制度后,才能構(gòu)建警察執(zhí)法責(zé)任的完整體系,增強(qiáng)其制度的運(yùn)行實(shí)效。通過探析和考察,我們發(fā)現(xiàn)與法治學(xué)說相伴而生的人民主權(quán)理論、人權(quán)保障理論、權(quán)責(zé)統(tǒng)一理論和行政法治理論就是警察執(zhí)法責(zé)任的法理基礎(chǔ)。

關(guān)于警察執(zhí)法責(zé)任的概念,有的學(xué)者認(rèn)為:“警察執(zhí)法責(zé)任是指警察機(jī)關(guān)及其警察人員在執(zhí)行職務(wù)過程中由于違反法律法規(guī),侵犯警察管理相對人的合法權(quán)益,或損害國家和社會公共利益以及不履行法定職責(zé)與義務(wù)的執(zhí)法行為而承擔(dān)的責(zé)任?！盵5]筆者認(rèn)為,警察執(zhí)法責(zé)任是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察在執(zhí)法過程中,由于行政違法、行政不當(dāng),侵犯警察管理相對人的合法權(quán)益或者損害國家和社會公共利益所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

警察執(zhí)法責(zé)任具有以下特征:第一,警察執(zhí)法責(zé)任是由特定主體承擔(dān)的法律責(zé)任,此處的特定主體就是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察。第二,警察執(zhí)法責(zé)任與人民警察的執(zhí)法工作直接相關(guān),只是指人民警察在執(zhí)行職務(wù)、行使職權(quán)等執(zhí)法過程中,因執(zhí)法行為存在過錯(cuò)而引起的法律責(zé)任,它不同于警務(wù)人員在非職務(wù)過程中的違法而承擔(dān)的民事、刑事等法律責(zé)任。第三,警察執(zhí)法責(zé)任的追究機(jī)關(guān)具有多元性。依法有權(quán)追究警察執(zhí)法責(zé)任的機(jī)關(guān)包括國家和縣以上的地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)、人民政府、司法機(jī)關(guān)、警務(wù)人員所在的公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和警務(wù)督察機(jī)構(gòu)等。第四,警察執(zhí)法責(zé)任的類型、形式呈多樣化。因?yàn)榫靾?zhí)法責(zé)任的類型不是單一的,而是由行政責(zé)任和刑事責(zé)任等構(gòu)成,追究警察執(zhí)法責(zé)任的形式包括行政處分、行政處罰、特殊的警務(wù)懲戒和刑事制裁等。

(二)警察執(zhí)法責(zé)任的構(gòu)成

首先,警察執(zhí)法責(zé)任的主體必須是依法享有行政職權(quán)并能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的公安機(jī)關(guān)及其人民警察。公安機(jī)關(guān)及其人民警察承擔(dān)警察執(zhí)法責(zé)任的前提條件是其在執(zhí)法過程中具有濫用職權(quán)、行政越權(quán)、違反法定程序、適用的法律法規(guī)錯(cuò)誤或者不履行法定職責(zé)等行政違法、執(zhí)法不當(dāng)和執(zhí)法不作為等違法行為[6]。據(jù)報(bào)道:陜西吳旗縣農(nóng)民白彩珍家中被盜,報(bào)案十余天,不見民警出警。為此,白彩珍找到縣公安局局長張鴻翔,由于不滿其辦案態(tài)度,對張辱罵了一句,因此白被該縣公安局處以七日的行政拘留。這是一起典型的違法執(zhí)法、執(zhí)法不作為和濫用職權(quán)的案件[7]。能夠作為警察執(zhí)法責(zé)任主體的既包括依法享有權(quán)力的公安機(jī)關(guān),也包括具體執(zhí)法的人民警察個(gè)人,他們都是能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的執(zhí)法主體。

其次,承擔(dān)警察執(zhí)法責(zé)任的公安機(jī)關(guān)及其人民警察必須在主觀方面有過錯(cuò),包括故意或者過失的心理狀態(tài)。警察的違法執(zhí)法行為是受本人的主觀心理態(tài)度支配的。如果明知自己的行為會發(fā)生侵犯執(zhí)法對象合法權(quán)益的結(jié)果,并且希望或放任這種結(jié)果的發(fā)生的,就是故意的造成違法行為;如果是執(zhí)法的人民警察應(yīng)當(dāng)預(yù)見其執(zhí)法行為可能發(fā)生侵犯執(zhí)法對象的合法權(quán)益的結(jié)果,但因?yàn)槭韬龃笠舛鴽]有預(yù)見,或者已經(jīng)預(yù)見但輕信能夠避免,因而引起了侵犯執(zhí)法對象合法權(quán)益這一危害后果的發(fā)生的,是過失實(shí)施的違法執(zhí)法行為。這種主觀過錯(cuò)是警察承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任的主觀基礎(chǔ)。

再次,在客觀方面,需要承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任的人民警察所實(shí)施的執(zhí)法行為必須是違反《人民警察法》及其他有關(guān)警察職責(zé)的法律法規(guī)、規(guī)章紀(jì)律的行為。執(zhí)法的警察沒有履行法定的義務(wù)并且發(fā)生在警察執(zhí)行職務(wù)的過程中或者與警察身份相聯(lián)系,從而造成行政違法結(jié)果的行為,具體表現(xiàn)為《人民警察法》第二十二、四十八、四十九條規(guī)定的十三種違法行為[8]。警察執(zhí)法責(zé)任的主要表現(xiàn)為違背職責(zé)和義務(wù)的后果,而這一后果產(chǎn)生的法律依據(jù)是基于公安行政執(zhí)法職能的內(nèi)在需要和公共利益的本質(zhì)要求,即警察執(zhí)法的過程必須受到法律規(guī)范的制約和控制,以更好地平衡警察權(quán)力和警察執(zhí)法相對人權(quán)利之間的利益沖突。警察執(zhí)法責(zé)任的確立,則能很好地平衡兩者之間的關(guān)系,使警察在行政執(zhí)法的進(jìn)程中依法享有權(quán)力的同時(shí)正確履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)。

(三)警察執(zhí)法責(zé)任的類型

因?yàn)榫靾?zhí)法責(zé)任的產(chǎn)生必須以警察執(zhí)法行為違法為前提,所以依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),相應(yīng)地可將警察執(zhí)法責(zé)任分成多種類型。

1.依據(jù)警察執(zhí)法的內(nèi)容不同,可分為實(shí)體上的警察違法行為責(zé)任和程序上的警察違法行為責(zé)任。由實(shí)質(zhì)上的警察違法行為所產(chǎn)生的警察執(zhí)法責(zé)任即實(shí)體上的警察違法行為責(zé)任,也稱為實(shí)質(zhì)上的警察違法行為責(zé)任;由程序上的警察違法行為所產(chǎn)生的警察執(zhí)法責(zé)任即程序上的警察違法行為責(zé)任,也稱形式上的警察違法行為責(zé)任。

2.依警察執(zhí)法方式不同,可分為作為的警察違法行為責(zé)任和不作為的警察違法行為責(zé)任。因公安機(jī)關(guān)及其人民警察實(shí)施了法律法規(guī)禁止實(shí)施的行為,沒有履行法定的不作為義務(wù)所導(dǎo)致的警察執(zhí)法責(zé)任是作為的警察違法行為責(zé)任;因公安機(jī)關(guān)及其人民警察不實(shí)施法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)實(shí)施的某種行為,沒有履行法定的作為義務(wù)所導(dǎo)致的警察執(zhí)法責(zé)任是不作為的警察違法行為責(zé)任。

3.依據(jù)執(zhí)法警察的主觀過錯(cuò)不同,可分為故意的警察違法行為責(zé)任和過失的警察違法行為責(zé)任。由于公安機(jī)關(guān)及其人民警察在履行警察職責(zé)過程中,明知行為違法并預(yù)見自己行為的危害后果,而希望這種結(jié)果發(fā)生的執(zhí)法行為所產(chǎn)生的警察執(zhí)法責(zé)任即為故意的警察違法行為責(zé)任;由于公安機(jī)關(guān)及其人民警察應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為可能違法,因疏忽大意沒有預(yù)見或已經(jīng)預(yù)見但輕信損害結(jié)果可以避免的執(zhí)法行為所產(chǎn)生的警察執(zhí)法責(zé)任即為過失的警察違法行為責(zé)任。

三、警察執(zhí)法責(zé)任的意義

權(quán)力因職責(zé)而產(chǎn)生。權(quán)力是一把雙刃劍,具有利害雙重性,它不僅代表著權(quán)力和地位,同時(shí)也意味著某種責(zé)任和義務(wù)。警察權(quán)正當(dāng)行使能產(chǎn)生預(yù)期的維護(hù)社會公共安全的效果,如果警察權(quán)被擁有者所濫用甚至假公濟(jì)私,對社會公共安全和利益則會造成危險(xiǎn)和危害。警察權(quán)是國家權(quán)力的有機(jī)組成部分,是國家依法賦予人民警察的維護(hù)國家安全和社會治安秩序,保護(hù)公民合法權(quán)益,保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展順利進(jìn)行的強(qiáng)制力量[9]。依法行使警察權(quán)是依法治國的重要體現(xiàn),也是社會主義法治國家對警務(wù)活動的基本要求。公安機(jī)關(guān)及其人民警察作為國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分,其權(quán)力來源于人民,由國家依法賦予,必須對人民負(fù)責(zé),必須嚴(yán)格遵照法律的實(shí)質(zhì)要求和所規(guī)定的程序來履行職責(zé),實(shí)施警務(wù)活動,并且嚴(yán)格將自己的行為限制在法定的授權(quán)范圍內(nèi)。

警察的執(zhí)法過程,應(yīng)當(dāng)是受害人權(quán)利實(shí)現(xiàn)和被保護(hù)的過程,受害人因此有權(quán)知道自己的權(quán)利能否實(shí)現(xiàn),并有權(quán)監(jiān)督警察執(zhí)法行為是否在幫助自己實(shí)現(xiàn)權(quán)利,也就有權(quán)要求警察的職權(quán)行為向自己公開,正如英國那句古老的法律格言所說:“正義不但被伸張,而且必須眼見著被伸張?！?/p>

在現(xiàn)代法治社會中存在兩種互相平行又互相制約的力量,即公權(quán)力與私權(quán)利。警察權(quán)是國家執(zhí)法權(quán)的重要體現(xiàn),是公權(quán)力的一種,其作用在于維護(hù)社會秩序與安全。公民權(quán)是公民個(gè)人權(quán)利,屬于私權(quán)利,是一個(gè)人作為一國公民所享有并為該國的法律所保護(hù)的權(quán)利。個(gè)人自由是目的,限制自由是為了更好地實(shí)現(xiàn)自由。警察權(quán)是公民權(quán)實(shí)現(xiàn)的保證,公民權(quán)是警察權(quán)行使的前提和存在的基礎(chǔ),防止侵害公民權(quán)利和自由是警察權(quán)力運(yùn)行的底線。公權(quán)和私權(quán)都有各自活動的領(lǐng)域。公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域正是在這個(gè)意義上作出劃分的,其中公共領(lǐng)域是公權(quán)控制和支配的空間,而私人領(lǐng)域是私權(quán)擁有和享受的領(lǐng)地。在法治國家,私人領(lǐng)域?qū)嵭袕V泛自治的原則,作為公權(quán)的警察權(quán),除非由于公共需要,否則不得介入私人自治的領(lǐng)域。

警察權(quán)力是一項(xiàng)特殊的公共權(quán)力,它的運(yùn)行往往需要借助于暴力,因此警察權(quán)力一旦被濫用,就會淪為赤裸裸的暴力,嚴(yán)重危害公民人身和財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益[10]。政治學(xué)家們經(jīng)常說,人類社會存在兩種罪惡:一是犯罪,二是官員們?yōu)E用權(quán)力。就后者而言借助強(qiáng)大的國家機(jī)器,其對社會法律秩序所具有的破壞性絲毫不亞于前者。孟德斯鳩曾言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn),有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵11]警察權(quán)更是符合“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”這一著名的“阿克頓定律”。

警察執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)以自我管理和自我約束為主,但作為行政執(zhí)法的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程,警察執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)是通過落實(shí)法定職責(zé)和責(zé)任承擔(dān)的有機(jī)結(jié)合,保證法律法規(guī)和行政規(guī)章的正確實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的。為了保證執(zhí)法主體能夠正確貫徹和運(yùn)用法律法規(guī)和行政規(guī)章,這就需要包括國家權(quán)力主體在內(nèi)的有權(quán)機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)及其人民警察的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。把外在的監(jiān)督與警察的自我約束很好地結(jié)合起來,將會達(dá)到更好的效果。警察執(zhí)法責(zé)任是公安行政執(zhí)法過程中權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的具體體現(xiàn),由于警察權(quán)力是法律授予公安機(jī)關(guān)及其人民警察的公權(quán)力,這種權(quán)力往往與權(quán)利之間存在著矛盾和沖突,不合理的權(quán)力設(shè)置就意味著對正當(dāng)權(quán)利的限制、侵犯甚至取消,不受限制的權(quán)力必然會走向權(quán)力的濫用,而且又因?yàn)楣珯?quán)力在運(yùn)行中具有擴(kuò)張性、侵犯性與腐蝕性等特點(diǎn),因此對警察的行政權(quán)力進(jìn)行必要的約束成為當(dāng)下法治思想的一個(gè)核心話題,而強(qiáng)調(diào)和設(shè)置警察執(zhí)法責(zé)任正是為了對警察權(quán)力的約束和限制,警察執(zhí)法責(zé)任的意義也正體現(xiàn)在對警察權(quán)的規(guī)范和限制。

對警察權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范和制約成為當(dāng)務(wù)之急。對警察權(quán)的規(guī)范和制約方法很多,其中建立和健全警察執(zhí)法責(zé)任制度最為迫切和必要。法律責(zé)任是法律制度的重要組成部分,沒有法律責(zé)任,法律就成為一紙空文。法律責(zé)任是警察權(quán)力依法運(yùn)行的保證機(jī)制。當(dāng)前警察權(quán)力常被濫用的原因之一就是警察執(zhí)法責(zé)任制度不健全,這從客觀上放縱了某些警察濫用權(quán)力,甚至以權(quán)謀私。當(dāng)任何警察權(quán)力的濫用行為都會使權(quán)力行使者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任時(shí),濫用行為就必然大大減少。行使警察權(quán)力是一種政府行為,而政府也要為它的行為承擔(dān)責(zé)任,這是當(dāng)代責(zé)任政府的理念。在警察執(zhí)法實(shí)踐中,應(yīng)以警察執(zhí)法責(zé)任限制和約束警察權(quán),規(guī)范警察執(zhí)法行為,以實(shí)現(xiàn)以責(zé)限權(quán)和警察執(zhí)法的權(quán)責(zé)一致。

[1]胡肖華.走向責(zé)任政府——行政責(zé)任問題研究 [M].北京:法律出版社,2006.12.

[2]黃娜.警察執(zhí)法全書 (第一卷)[M].北京:群眾出版社,2000.87.

[3]胡肖華.走向責(zé)任政府——行政責(zé)任問題研究 [M].北京:法律出版社,2006.19.

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[11](法)孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務(wù)印書館,1961.154.

BrieflyDiscuss on Police's Responsi bility in Law Enforcement

XIAO Fu-quan
(Shandong Police College,Jinan Shandong China 250014)

Based on illustrating the two concepts,that is,lawful responsibility and administrative responsibility,this papermakes a further discussion on the concept,composition and type of the police's responsibility.It points out the significance of the police's responsibility during the law enforcement.At the end,the paper suggests thatwe should rigidly running police's responsibilities in law enforcement,achieving the purpose of restricting power with responsibility and responsibility accordance with power during law enforcement.

Lawful responsibility;Police's responsibility in law enforcement;Power check by responsibility

D631

A

1008-2433(2010)04-0046-04

2010-06-14

肖付全 (1971—),男,河南民權(quán)人,山東警察學(xué)院講師,管理學(xué)碩士。