農(nóng)村居民點整理中存在的問題及建議——以江蘇省高淳縣為例

孫曉中，楊鳳靈

（1.南京農(nóng)業(yè)大學，江蘇 南京 210095；2.華北水利水電學院，河南 鄭州 450045）

農(nóng)村居民點整理可以有效節(jié)約土地，在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，節(jié)省出來的建設(shè)用地指標可以用來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟；在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，節(jié)省出來的土地則可以用于增加耕地數(shù)量，發(fā)展農(nóng)業(yè)[1]。蘇南地區(qū)作為經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，對土地的需求日益增加，因此，農(nóng)村居民點整理在該區(qū)域具有很高的實用價值[2]。高淳縣作為蘇南地區(qū)重要的縣級市，也開展了一系列農(nóng)村居民點整理項目。筆者對高淳縣幾個居民點整理的項目區(qū)進行了實地調(diào)研，從農(nóng)戶家庭基本信息、農(nóng)戶居住條件、家庭經(jīng)濟狀況、居住環(huán)境、社會資本和人際關(guān)系的變化，對居民點整理的認知和整理意愿等幾個角度，以農(nóng)戶訪談的形式，對相關(guān)問題加以探討分析，以期為其他類似地區(qū)開展工作提供借鑒與參考。

1 調(diào)研地基本概況

高淳縣為南京市下轄的一個縣，地處南京市南部。東鄰江蘇省溧陽市，南接安徽的宣城市宣州區(qū)、郎溪縣，西臨當涂縣，北臨溧水縣。全縣總面積802 km2，轄1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、8個鎮(zhèn)、134個行政村，總?cè)丝?3萬。陸路直上寧高高速，距南京祿口國際機場45 km，寧望一級公路、蕪太公路直達寧杭高速；水路西進長江黃金水道，東連太湖蘇南水網(wǎng)，區(qū)位優(yōu)勢明顯。此次筆者分別對高淳縣四個進行居民點整理的項目區(qū)進行了實地調(diào)研，以農(nóng)戶訪談的形式共獲取有效問卷80份。分別是古柏鎮(zhèn)項目區(qū)、椏溪鎮(zhèn)項目區(qū)、東壩鎮(zhèn)項目區(qū)與淳溪鎮(zhèn)項目區(qū)。其整理類型分屬于“新農(nóng)村村容規(guī)劃整治”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，涉及農(nóng)戶總數(shù)249戶。

2 農(nóng)戶現(xiàn)狀分析

2.1 農(nóng)戶基本信息

此次調(diào)研采取了農(nóng)戶訪談的形式共獲取有效問卷80份，涉及農(nóng)戶80戶，涉及人口241人，戶均年齡為40.35歲。其中非農(nóng)就業(yè)人口比例為51.24%，無業(yè)人口比例為43.80%，其中包含在校學生人口比例為38.68%，占總?cè)丝诘谋壤秊?6.94%。農(nóng)業(yè)人口比例為2.48%，農(nóng)業(yè)兼業(yè)人口，即同時從事農(nóng)業(yè)與非農(nóng)就業(yè)的人口比例為2.48%。

2.2 家庭經(jīng)濟狀況

通過對數(shù)據(jù)的整理，發(fā)現(xiàn)在80戶受訪農(nóng)民家庭中，81.25%的農(nóng)戶的家庭主要收入來源于打工等非農(nóng)就業(yè)，僅有5%的農(nóng)戶收入主要來源于農(nóng)業(yè)。認為居民點整理對家庭支出有影響的農(nóng)戶比例高達83.75%，并且產(chǎn)生影響的原因全部為生活成本的增加，具體體現(xiàn)為蔬菜、食品還有水電費的增加。認為居民點整理對家庭收入有影響的農(nóng)戶比例為39.25%，這部分人中有79.31%的農(nóng)戶認為對收入的影響是負面的，即農(nóng)業(yè)收入的減少。有8.75%的農(nóng)戶認為居民點整理使得家庭整體經(jīng)濟狀況變好了，50%的農(nóng)戶認為居民點整理使得家庭整體的經(jīng)濟狀況變差了，41.25%的農(nóng)戶認為沒有變化。對目前家庭經(jīng)濟狀況的滿意程度，28.75%的農(nóng)戶認為滿意，27.5%的農(nóng)戶認為不好不壞，43.75%的農(nóng)戶認為不滿意。

通過上面的數(shù)據(jù)分析可以看出，居民點整理短期內(nèi)對農(nóng)戶家庭的整體經(jīng)濟狀況造成了較多的負面影響，主要體現(xiàn)在生活成本突然增加，以及農(nóng)業(yè)方面的部分收入的減少，但該負面影響僅是居民點整理對農(nóng)民造成的短期影響，長期來說，農(nóng)戶可以通過職業(yè)轉(zhuǎn)換以及失地補償款項的逐步到位得到彌補。但對于某些弱勢群體，如獨居的老年人以及勞動能力低下的人群，該影響短期內(nèi)無法消除，這就需要相關(guān)政府部門提供專門的社會保障，以避免引起相關(guān)社會問題。

2.3 居住條件及居住環(huán)境

在居住條件方面，通過對整理前后的居住面積及建筑面積，以及房屋結(jié)構(gòu)的變化，供水條件的變化等來分析。通過數(shù)據(jù)整理，集中居住前受訪的80戶農(nóng)戶的戶均居住面積為122 m2，整理后的戶均居住面積變?yōu)榱?12 m2，土地的集約利用有所成效。整理前有83.75%的農(nóng)戶房子為磚混結(jié)構(gòu)，15%的房子為磚木結(jié)構(gòu)，僅有1.25%的房子為框架結(jié)構(gòu)，集中居住后房屋結(jié)構(gòu)大多數(shù)都有所改進，50%的房子為磚混結(jié)構(gòu)，50%的房子為框架結(jié)構(gòu)，房屋質(zhì)量大大增加。因此，56.25%農(nóng)戶對現(xiàn)在的住房條件滿意，16.25%的農(nóng)戶認為不好不壞，只有27.5%的農(nóng)戶對現(xiàn)今的住房條件不甚滿意。

在居住環(huán)境方面，有16.25%的農(nóng)戶認為與整理前相比當?shù)氐目諝赓|(zhì)量下降了，26.25%的農(nóng)戶認為空氣質(zhì)量變好了，有相當一部分人認為變化不大。在噪音方面，有28.75%的農(nóng)戶認為噪音加大，主要原因在于周圍車輛變多，另外鄰里之間挨得近了互相影響。32.5%的農(nóng)戶認為噪音比以前少了，有38.75%的農(nóng)戶認為噪音水平和以前差不多。據(jù)調(diào)查，整理前農(nóng)戶能夠使用垃圾處理設(shè)施的有71.25%，并且在這部分中有70.18%的在整理后享受到了更加完備的垃圾處理設(shè)施，即有所改善。整理前能夠使用下水道的農(nóng)戶有87.5%，且在這部分中有57.14%的在整理后使用上了更加完善的設(shè)施。由此可見，整理加強了對于垃圾處理和下水道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)戶的居住環(huán)境有所改善。

2.4 對社會關(guān)系的影響

居民點整理對農(nóng)戶與親戚朋友之間的關(guān)系影響不大，但對于鄰里之間的影響還是存在的，認為整理后與親戚朋友之間的關(guān)系還和以前一樣好，沒有受到影響的占了55%，認為受到整理的些許影響的占了37.5%，不聯(lián)系受到徹底破壞的占了5%，認為說不清的占了2.5%。對于鄰里之間的關(guān)系，認為和整理前相比，比以前交流多的占了6.25%，認為交流沒有變化，還和以前一樣的占了42.5%，認為受到影響，交流比以前少的占了51.25%。分析認為，居民點整理造成原先的村莊形態(tài)變化較大，多是幾個村子的合并，因此鄰里之間的變化也較大，對于農(nóng)民的生活習慣都會造成一定程度的影響。

2.5 農(nóng)戶心理變化及對居民點整理的認知和整理意愿

農(nóng)戶心理的變化調(diào)查可以反映出其對居民點整理的認同感，在調(diào)查的對象中有18.75%的農(nóng)戶認為十分享受目前的生活，有12.5%的農(nóng)戶認為比過去有一點點優(yōu)越感，有27.5%的農(nóng)戶認為基本上沒有影響，無所謂。有38.75%的農(nóng)戶認為不習慣現(xiàn)在的生活，有2.5%的農(nóng)戶認為以前的生活遭到了破壞。由此可見，除去認為沒有影響的一部分人以外，大部分人對目前的生活不習慣。

在受訪的80戶農(nóng)戶當中，有33.75%的農(nóng)戶對居民點整理的效果滿意，有26.25%的農(nóng)戶認為不好不壞，有40%的農(nóng)戶對居民點整理的效果不滿意。在問及對農(nóng)村居民點整理是否有所了解時，只有33.75%的農(nóng)戶認為自己有所了解，其余大部分農(nóng)戶都對居民點整理毫不了解。這反映出相關(guān)政府部門在進行工作的過程中沒有注意到一些細節(jié)問題，沒有做充足的前期的準備動員工作。在支持居民點整理的農(nóng)戶當中，他們中大多數(shù)支持的理由如下:（1）住房條件改善了；（2）改善了地方交通、通訊、學校、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎(chǔ)公共服務(wù)條件，生活更加方便；（3）生活的環(huán)境有所改善。在不支持居民點整理的農(nóng)戶當中，他們的理由如下:（1）整理的補償費用太低；（2）整理后生產(chǎn)生活成本有所增加；（3）農(nóng)工收入降低，很難找到合適的工作，生活水平有所下降；（4）土地減少或者消失，失去了生活的保障；（5）原來的獨門獨院沒了，居住面積也變小了；（6）不習慣擁擠的居住環(huán)境，不習慣整理后的生活習慣。

3 存在的問題及解決辦法

3.1 補償費用普遍反映偏低

根據(jù)調(diào)查了解到，一些村民認為補償費用至少應(yīng)為600元/m2，即按照農(nóng)民蓋新房自己不能倒貼錢或按照市場平均價格的原則。補償標準的合理性向來都是農(nóng)民反映的熱點問題，如何制定一個讓大多數(shù)人能夠滿意的標準，值得有關(guān)部門思考。應(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際情況并結(jié)合目前的物價水平做好農(nóng)民房屋價值評估，既不可低估，損害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，又不可高估，加大政府的財政支出。

3.2 缺乏對農(nóng)民進行老房拆遷時的評估說明和介紹

據(jù)了解老房面積測量和評估由村統(tǒng)一安排，村民不是很了解，同時又缺少相應(yīng)的公告和解釋；有村民認為存在有不公平對待。另外整個拆遷過程缺乏動員和宣傳，農(nóng)民參與整理工作十分被動，積極性不高，影響了整理工作的效果。所以村委會應(yīng)該對村民及時進行工作進度的公示，主動接受農(nóng)民的監(jiān)督，以獲得村民對居民點整理工作的支持。

3.3 農(nóng)民對居民點整理沒有選擇及參與決策的權(quán)利

農(nóng)民普遍反映不喜歡新住房的戶型結(jié)構(gòu)。并且對于一些家中人口不多的農(nóng)戶來說，過大的房屋面積不僅造成了浪費，還給其生活帶來了沉重的負擔。政府實行類似的整理項目規(guī)劃時，應(yīng)當在施工前征求大多數(shù)農(nóng)民的意見，農(nóng)村居民點整理的對象就是農(nóng)民，應(yīng)當秉承“以人為本”的思想，最大限度地尊重農(nóng)民的意愿，獲得農(nóng)民的廣泛支持。

3.4 居民點整理項目規(guī)劃不合理

拆遷地整理為農(nóng)用地，而有些新建居住區(qū)占用的則又是經(jīng)濟產(chǎn)出高的茶葉種植地等，雖有耕地面積的增加，但是耕地復墾的質(zhì)量大大下降。規(guī)劃的小區(qū)位置也不合理，緊靠路邊，噪聲塵土嚴重影響當?shù)鼐用竦纳?。另外搬遷前，居住區(qū)內(nèi)都是本村村民，大家關(guān)系和睦、民風淳樸，而新的居住區(qū)往往是幾個村子的合并，因此農(nóng)民對于一些不同的鄰居和風俗習慣等需要一個很長的適應(yīng)過程。可以選擇一些荒廢的土地作為集中居住區(qū)統(tǒng)一建房，而非占用質(zhì)量較好的農(nóng)用土地，并且小區(qū)的選址也應(yīng)該仔細斟酌，既要方便農(nóng)民的生活，提供給農(nóng)民一個較為安靜舒適的居住環(huán)境，還要考慮到農(nóng)民原有的生活習慣。即規(guī)劃人員要提高自身專業(yè)水平，遵守職業(yè)道德，采納群眾意見，使規(guī)劃既符合農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，又能結(jié)合農(nóng)村實際，方便群眾生產(chǎn)生活。對居民點內(nèi)部各項用地要做出近期和遠期總體布局與具體規(guī)劃。宅基地的布局形式要根據(jù)各類地區(qū)的實際情況確定，既要考慮村容的整體性，又要注重農(nóng)村住戶從事農(nóng)、林、牧、副、漁各種生產(chǎn)與生活的實用性[3]。

3.5 缺乏專項資金的補助和保障

短期內(nèi)某些群體的失地農(nóng)民存在“隱性失業(yè)”現(xiàn)象，因此建議政府建立專項的居民點整理基金，并安排就業(yè)培訓，提供一些短期的、特殊的、有針對性的保障項目?；鸾⒓盎I措的渠道可以為:土地出讓金的一部分；出臺優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民投資；有條件的地區(qū)可以適當引入市場機制，招商引資，吸引房地產(chǎn)商的投資，并給予相關(guān)政策優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠。

農(nóng)村居民點整理是一個長期、動態(tài)的過程，在這個過程中應(yīng)當切實保障農(nóng)民的權(quán)益，不能侵害農(nóng)民的權(quán)益來發(fā)展經(jīng)濟。在新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)把農(nóng)民的權(quán)益和經(jīng)濟建設(shè)工作有效結(jié)合起來，以科學發(fā)展觀為指導，走土地的可持續(xù)利用之路[4]。

[1]張娟娟.我國農(nóng)村居民點土地整理存在的問題及對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009，（21）:378-379.

[2]宋均梅，陳利根.農(nóng)村居民點用地整理與土地集約利用——江蘇省農(nóng)村居民點整理現(xiàn)狀及思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2006，（3）:26-29.

[3]洪濤，梅昀.農(nóng)村居民點土地整理潛力、存在問題及對策[J].農(nóng)機化研究，2008，（4）:240-242，245.

[4]喬偉峰，張小林，王亞華，石詩源.江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策創(chuàng)新研究[J].農(nóng)機化研究，2010，（3）:239-242.