南津渡水電站水庫確權與土地管理探析

周作斌

（湖南省南津渡水電站 永州市 425000）

前 言

人口、土地、主權是國家三大要素。土地是一個國家的重要財富，也是企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分。國土資源部發(fā)布的信息及有關資料顯示，我國國有企業(yè)所占用的土地資產(chǎn)總價值高達300 000億元，如果這些土地資產(chǎn)的價值完全顯化，企業(yè)的土地資產(chǎn)價值將占到企業(yè)總資產(chǎn)的50%左右。因此，土地資產(chǎn)已成為企業(yè)投資者和經(jīng)營管理者必須重視的內(nèi)容。但是，企業(yè)的大量土地尤其是計劃經(jīng)濟體制下劃撥給的土地多數(shù)并沒有納入企業(yè)經(jīng)濟核算的范圍，不同類型的企業(yè)對土地資產(chǎn)的重視程度也各不相同，土地資產(chǎn)管理存在的問題目前還相當突出。下面針對南津渡水電站（下稱電站）水庫確權及土地資源現(xiàn)狀，對如何推進水庫確權及水電站土地管理的科學發(fā)展進行探析。

1 南津渡水電站水庫土地管理現(xiàn)狀

（1）電站土地資產(chǎn)基本情況。

自建站以來，由于工程、安居、防洪等需要，電站共征用土地362.51 hm2（5 437.67畝），已由國土部門頒發(fā)土地使用證土地 193.82 hm2（2 907.25畝），其中劃撥土地188.58 hm2（2 828.65 畝），出讓地 5.24 hm2（78.6 畝）。

（2）部分土地產(chǎn)權關系亟待明晰。

電站土地大部分由國家通過行政手段劃撥，使用的大量土地是無償使用。因此電站既不將土地納入核算范圍，也不必為此支付費用。同時，電站也僅能按現(xiàn)狀占有、使用，并獲取一定收益權，但沒有處置權，不得轉讓、出租或抵押國家劃撥的土地。這樣，一方面，雖然法律明確了國家對土地的所有權，但實際上國家并沒有因擁有這項財產(chǎn)而獲得合理收益；另一方面，電站沒擁有土地的處置權，即便是閑置的土地也無權將其出讓。因此電站所占有的土地的各項權能并不能充分發(fā)揮，造成資源的浪費，形成企業(yè)的無效資產(chǎn)。

（3）土地開發(fā)利用空間巨大。

由于電站土地是在建設時期由政府征收或劃撥，有著特定的歷史背景，特別是電站雖是企業(yè),卻在某種程度上承擔著社會職能，給電站土地管理帶來很大難度。2003年，由零陵區(qū)政法委牽頭，組織國土、水利、政法、調(diào)糾、司法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）等部門對電站土地進行過一次清查，基本解決大部分土地權屬，為電站土地開發(fā)利用打下了良好的基礎。但由于界限長期不清、土地已經(jīng)被村民長期使用、某些土地帶有移民安置性質(zhì)、長期沒有全面清查管理等種種原因，由于有效的管理機制沒有形成，造成電站國有土地或閑置或低效率或流失現(xiàn)象嚴重，沒能充分發(fā)揮土地資產(chǎn)所潛在的巨大價值。

（4）若干歷史遺留問題急需集中解決。

一是部分土地被當?shù)乩习傩涨终冀ǚ哭k廠：沿渠近兩岸至大壩，部分土地已被老百姓建私有房（2003年只進行部分處置）；袁家碣（關刀洲）一帶長期被占用辦廠、辦豬場，造成土地被侵占有擴大趨勢；建設時期征收的沙溝灣2組墨塘、渠道入水口塘2個大面積的水面近13.33 hm2（200畝），被村民長期占有，或無償使用或由他們租賃給他人經(jīng)營；建設時期征收的荷葉塘、渠道進水口左岸2個大面積的推土區(qū)被村民長期占有并無償使用。

二是北花園土地未全部開發(fā)利用，臨街地于2001年已被國土部門處置，現(xiàn)還存在被連續(xù)處置的風險。鑒于此，站領導高屋建瓴，2009年7月啟動了房地產(chǎn)開發(fā)項目，北花園土地的開發(fā)利用已經(jīng)提上議事議程。

三是土地點多線長面廣，由于長期利用沒有明顯分界，有些土地已被老百姓強行占用并造成不同程度流失。

四是原電站果園土地帶有政府移民扶助性質(zhì)，村民要求永久無償使用，電站處置困難。

五是南、北花園土地及大壩工業(yè)園土地沒有整體規(guī)劃，可能會造成土地開發(fā)的無序，同時租地（屋）的收費標準不統(tǒng)一。

2 科學核算土地資產(chǎn)，加強企業(yè)土地資源管理

隨著市場體系的不斷完善，土地市場已日益規(guī)范。因此，科學核算電站土地資產(chǎn)，完整反映電站所擁有的資產(chǎn)，對于電站下一步的土地資源管理十分必要。

2.1 進一步明晰土地產(chǎn)權關系，為土地資產(chǎn)核算奠定基礎

明晰企業(yè)土地產(chǎn)權關系是企業(yè)合理核算土地資產(chǎn)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎。將土地作為資源管理，其目的是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而企業(yè)將土地作為資產(chǎn)來進行管理，其目的是為了實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。電站作為土地的使用者，并不具有完整意義上的土地產(chǎn)權，而是具有土地的部分權利。因此，必須明晰企業(yè)的土地產(chǎn)權，以明確土地的產(chǎn)權主體，按市場規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營要求，使土地資產(chǎn)能夠得到優(yōu)化配置。

2.2 進一步健全土地管理機制，為土地管理提供支撐

要通過健全完善與創(chuàng)新機制，推動土地管理水平的提高。一是要創(chuàng)新規(guī)劃引導機制。要做好與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，保持與兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，注重發(fā)揮電站在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地和工業(yè)小區(qū)規(guī)劃的財富功能。通過城市總體規(guī)劃引導，充分展示我們城市內(nèi)用地和工業(yè)小區(qū)的發(fā)展前景，造就不同地段的增值預期，吸引投資者的重點關注，形成土地市場的有效需求。二是要創(chuàng)新土地增值機制。土地的價值地于吸附的物化勞動。在同一塊土地上因追加勞動形成的價值即級差地租是城市土地財富產(chǎn)生的主要源泉。通過創(chuàng)新土地增值機制，變“生地”為“熟地”，從而使企業(yè)獲取的土地權益最大化。

2.3 進一步強化土地日常工作，為規(guī)范土地管理打下基礎

（1）全面清查。全面進行企業(yè)土地資產(chǎn)登記，使企業(yè)土地產(chǎn)權登記管理工作制度化，明確企業(yè)所占有土地的時空特征。

（2）依法確權。依據(jù)取得土地使用權的方式，依法界定企業(yè)所擁有的土地產(chǎn)權。不論是以行政劃撥方式取得的土地，還是以出讓方式取得的土地，土地的最終處置權都歸國家，但企業(yè)應擁有的占有、使用權和一定的收益權一定要清晰。

（3）劃界立樁。確權劃界立樁工作是電站2009年三大重點之一，站部多次召開專門會議，在2009年6月19日零陵區(qū)南電庫區(qū)工作會議上也做了重點部署，9月9日正式啟動的全站性土地確權劃界立樁工作已經(jīng)進行過半，定立主樁290個、副樁330個。通過確權劃界立樁，將從法律上進一步保障國有土地權益，明確電站土地權利，從形式上進一步告知電站土地范圍，對侵占、蠶食電站土地的行為給予警示，對于電站土地管理的科學化、規(guī)范化，形成有效的土地管理機制有著極大意義。全面完成土地確權劃界立樁工作后，對侵占電站土地的行為要主動出擊，嚴厲打擊，形成高壓態(tài)勢，以徹底杜絕再次被侵占。

（4）重點整治。對于長期被侵占土地，利用確權劃界立樁的良好時機，采取法律手段，收回土地，以絕后患。建議對長期侵占電站土地的行為給予嚴厲打擊，進行重點整治。一是收回被非法侵占的電站在袁家碣一帶土地,撤除袁家碣上一切非法建筑，關閉并遷出在袁家碣一帶非法引進的一切工廠；二是提請調(diào)糾部門、司法機關將本是電站土地的關刀洲爭執(zhí)地判決給電站；三是請求國土部門盡快對電站未持證土地的頒發(fā)權證。

3 實現(xiàn)兩個轉變，提高土地資產(chǎn)利用效率

長期以來，電站只是發(fā)揮了“看更人”的作用，停留在單一的土地管理上，對土地進行簡單的“看管”，沒有進行有效的土地資本運作。為此，我們要以科學發(fā)展觀為指導，進一步解放思想，積極主動地實現(xiàn)兩個“轉變”。

3.1 土地資源向土地資本的轉變

通過加快土地資源向土地資本的轉變，大力實施土地資本化運作，在進一步顯化電站土地資產(chǎn)、提高土地經(jīng)營活力的同時，實現(xiàn)土地收益的最大化和企業(yè)科學發(fā)展的“雙贏”。要改變思維，創(chuàng)新機制，大膽嘗試，突破土地資源和資產(chǎn)范疇，從資本的角度和市場化理念重新認識和審視電站土地的價值和作用，積極實施土地資本運作戰(zhàn)略，變土地資源為土地資本，最大限度地激活土地資本的潛力，實現(xiàn)土地資本增值和企業(yè)土地收益的最大化。

3.2 管理土地向經(jīng)營土地的轉變

通過加快管理土地向經(jīng)營土地的轉變，強化土地的經(jīng)營意識、市場意識和效益意識，把土地作為經(jīng)營對象，積極實施電站的土地經(jīng)營戰(zhàn)略。運用市場經(jīng)濟的經(jīng)營理念、機制和方式，優(yōu)化配置和集約高效利用土地資源，處理好保護土地和經(jīng)營土地的關系，把規(guī)劃、保護、開發(fā)、利用、管理和經(jīng)營土地有機結合起來。

（1）北花園土地屬綜合開發(fā)出讓土地要盡快開發(fā)利用，利用當前金融危機，國家對房地產(chǎn)各種優(yōu)惠政策對北花園進行商業(yè)開發(fā)，現(xiàn)今時機成本低，手續(xù)易辦，優(yōu)惠政策多，材料價格低。同時可利用這個時機，讓民營經(jīng)濟涉入房地產(chǎn)業(yè)，既可解決職工住房問題，又可鍛煉民營地產(chǎn)業(yè)隊伍。

（2）對袁家碣一帶土地的工廠進行徹底清除，開發(fā)袁家碣的旅游休閑。打好袁家碣這張歷史文化古跡的品牌，利用其獨特的山水天然和歷史人文的優(yōu)勢，建成一個集度假、休閑、娛樂、飲食、旅游等一體化的度假休閑勝地。

（3）對墨塘、渠道進水口2處的百余畝水面，可以開發(fā)成休閑農(nóng)莊；對2個推土區(qū)合理規(guī)劃，科學利用，可以考慮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；對開發(fā)價值不大和小面積土地，可以租賃給外來老板或者附近村民。

4 結語

水電站水庫確權與土地資源管理是一個值得深入研究的課題，特別是像水電站水庫土地本就點多線長面廣、長期遺留歷史問題多，因此水庫確權與土地資源管理的日?；⒖茖W化、規(guī)范化、有效化還有大量工作要做，需要我們在以后的工作中進一步探索、分析、創(chuàng)新，才能真正做到水庫確權科學化、水庫利用合理化、土地盤活創(chuàng)新化。