公共政策在基層組織執(zhí)行中存在的問題及思考

林麗珊

（揭陽廣播電視大學，廣東 揭陽 522000）

公共政策在基層組織執(zhí)行中存在的問題及思考

林麗珊

（揭陽廣播電視大學，廣東 揭陽 522000）

公共政策執(zhí)行是一項極其復(fù)雜的社會實踐活動，在政策實施的過程中，常常會由于這樣或那樣的原因而導致出現(xiàn)執(zhí)行偏差。本文運用所掌握的理論知識，就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織執(zhí)行政策出現(xiàn)偏差的問題提出相關(guān)的對策建議。

公共政策執(zhí)行；執(zhí)行偏差；政策執(zhí)行力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國農(nóng)村基層的行政組織。新中國建立六十多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這一層次管理的核心，是直接與九億農(nóng)民打交道，也是構(gòu)建和諧社會的重要行政組織。國家的政策實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織是最主要的政策實施主體，它在解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，達到政策目標中有著極為重要的責任。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織對公共政策的執(zhí)行情況如何直接影響到政策的權(quán)威性，其行為的好壞代表和體現(xiàn)政府的形象，其質(zhì)量的優(yōu)劣影響公眾對政府的支持度和信任度。如果我們不能抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層次的發(fā)展和穩(wěn)定，就不能真正實踐“三個代表”重要思想，不能真正樹立和落實科學發(fā)展觀，不能真正做到“立黨為公，執(zhí)政為民”。所以，我們必須規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織對公共政策的執(zhí)行，努力提高政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)，并建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部政策執(zhí)行績效考評和干部問責制度。

一、公共政策執(zhí)行的含義、地位與作用

（一）公共政策執(zhí)行的內(nèi)涵

對于公共政策執(zhí)行的含義，我國臺灣的學者林水波、張世賢認為，政策執(zhí)行可謂為一種動態(tài)的過程，在整個過程中，負責執(zhí)行的機關(guān)與人員組合各種必要的要素，采取各項行動，扮演管理的角色，進行適當?shù)牟昧?，?yīng)用協(xié)商化解沖突，以達到特定地政策目標。所謂公共政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實現(xiàn)公共政策目標，通過各種措施和手段作用于公共政策對象，使公共政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的行動過程。公共政策執(zhí)行的本質(zhì)是將一種政策付諸實施的所有行動的總和。

（二）公共政策執(zhí)行的重要作用與地位

公共政策執(zhí)行是政策過程的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)政策目標和解決政策問題的直接途徑。任何政策都是針對一定的政策問題而提出和制定的，而政策的制定并不等于問題的解決，從政策的規(guī)劃和合法化到政策目標的實現(xiàn)之間，還有一段很長的距離，這是一個十分復(fù)雜的過程，只有通過執(zhí)行機構(gòu)和人員的有效執(zhí)行，才能保證政策目標的實現(xiàn)。美國學者艾利森認為，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余 90%取決于有效的執(zhí)行?！庇秩?，江澤民同志曾指出：政策的制定與執(zhí)行是相互聯(lián)系的統(tǒng)一過程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于執(zhí)行政策，執(zhí)行得不好，再好的政策也只會落空，而且會損害黨和政府的形象、聲譽。從這些我們可以看出，公共政策執(zhí)行在整個政策周期中的特殊作用與地位。

二、基層組織公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式

政策的執(zhí)行是一項極為復(fù)雜的社會實踐活動，在政策實施的實際過程中，常常會由于這樣或那樣的原因而導致執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行偏差的本質(zhì)就是不能實現(xiàn)政策目標的預(yù)期效果，不能解決現(xiàn)實中的政策問題。其現(xiàn)象表現(xiàn)為“執(zhí)行不力”、“有令不行，有禁不止”，現(xiàn)象反映本質(zhì)，執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式反映出執(zhí)行偏差的具體內(nèi)容、具體性質(zhì)。在駐村期間，筆者總結(jié)了政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式主要有以下幾種：

（一）象征式的政策執(zhí)行

其特點是政策最終成了一紙空文，根本談不上解決什么具體的政策問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織執(zhí)行政策中往往把主要精力集中在任期內(nèi)要實現(xiàn)的短期目標上，以提高自己的政績和地方的知名度，而忽視了對策問題的解決，使得出現(xiàn)的問題能避開的就避開，造成了很多社會隱患，進而導致發(fā)展中的“畸形發(fā)展”和片面的經(jīng)濟指標增長。譬如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行我國環(huán)境保護政策時，往往重視本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，忽視環(huán)境的保護。其實，無論是科學發(fā)展觀，還是“十一五”規(guī)劃，對治污減排早有明確的政策指標?？扇缃竦膯栴}是具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行落實時常常出現(xiàn)權(quán)責不清，賞罰不明，推諉扯皮。在某些污染事件中，很少有官員接受刑事處罰，黨紀行政處分如“蜻蜓點水”，甚至還出現(xiàn)過此地革職、異地上任的怪事。相對于污染處罰的“低風險”粗放發(fā)展的“高回報”更是一些官員所熱衷“口頭環(huán)保”的根本原因所在。

（二）附加式的政策執(zhí)行

主要是指政策在執(zhí)行過程中被附加了不恰當?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對象、范圍、力度、目標超越了政策原定的要求，特別是執(zhí)行者在現(xiàn)行政策的目標的基礎(chǔ)上再自行增添了若干個新目標?！巴琳摺蓖歉郊邮降恼邎?zhí)行的一種典型表現(xiàn)形式?！巴琳摺笔侵复蛑瀼厣霞壵咭Y(jié)合實際的旗號而自行附加額外目標的政策，它另搞一套，使政策執(zhí)行復(fù)雜化，影響政策目標的實現(xiàn)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織以地方實際情況為借口，對國家政策增加了地方的內(nèi)容，如在政策實施中增加更多的執(zhí)行程序和審批環(huán)節(jié)，為了謀求地方和個人利益，增加更多的收費項目。

（三）替代式的政策執(zhí)行

主要是指在政策執(zhí)行過程中被換上與現(xiàn)行政策表面上一致而事實上背離的內(nèi)容。這是一種極為嚴重的執(zhí)行偏差，其政策內(nèi)容、目標已發(fā)生了根本的改變。它的特點是執(zhí)行者在政策實施過程中“掛羊頭，賣狗肉”。這種情況往往發(fā)生在政策與執(zhí)行主體之間出現(xiàn)極為激烈的利益沖突的時候。“上有政策，下有對策”就是一種典型的替代式的政策執(zhí)行?！坝欣木蛨?zhí)行，不利的就變形”。這就嚴重的損害了政策的權(quán)威性和嚴肅性。黨中央、國務(wù)院推動的農(nóng)村稅費改革是減輕農(nóng)民負擔的一項重要舉措。然而，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行該政策時卻自行“變通”，變著法子向農(nóng)民亂收費。在農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可以支配的財政資金減少了很多，而各項支出卻不會減少，有些支出根本沒辦法保證。這在一定程度上表明了政策執(zhí)行者有著不同于政策制定者的特殊動機。

（四）照搬式的政策執(zhí)行

主要是指在政策實施過程中，執(zhí)行主體機械的照搬照抄，“原原本本傳達，不折不扣落實”。這樣呆板的執(zhí)行政策往往不能真正的解決問題、實現(xiàn)政策目標。它的特點是執(zhí)行者把原則性和靈活性嚴重的分離。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中運用粗放的管理方式，簡單的行政手段，這樣造成了政策執(zhí)行中不合理的現(xiàn)象，直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行主體的政策執(zhí)行力的大小。所謂政策執(zhí)行力，指的是執(zhí)行主體推動政策實施的程度，是作用于目標群體使其改變行為和方向的程度，以及實現(xiàn)政策目標并最終解決社會公共問題的程度，也就是政策被有效執(zhí)行的程度。

三、基層組織公共政策執(zhí)行偏差的原因

（一）政策執(zhí)行者素質(zhì)不高

政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)在相當程度上決定了公共政策執(zhí)行的成敗。公共政策執(zhí)行主體的政策水平、知識結(jié)構(gòu)、組織能力以及目標群體的受教育程度、政治參與水平和社會能力等素質(zhì)條件是公共政策執(zhí)行的重要政治資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織作為公共政策執(zhí)行主體的素質(zhì)不高可能造成政策認知的不當，由于政策水平或知識水平有限，不能正確地理解具有戰(zhàn)略性和抽象性的宏觀政策；不能認清公共政策的精神實質(zhì)，即最高目標和最低目標、長遠目標和近期目標的區(qū)別與聯(lián)系；不能認清公共政策的內(nèi)在機理，即公共政策的目標、原則、計劃、程序、手段的內(nèi)在統(tǒng)一性；不能認清公共政策的相互關(guān)系，即舊政策與新政策、中央政策與地方政策的關(guān)系。

（二）政策執(zhí)行者的利益驅(qū)動

在許多情況下，政策執(zhí)行者的利益和政策制定者的利益是有差別的，甚至會發(fā)生沖突。此時，執(zhí)行者就有可能不顧大局而去保護、謀求自身的利益。如果執(zhí)行者把自己所代表的局部或個人利益的損益作為政策執(zhí)行的參數(shù)，必然會影響政策范圍的整體利益，而使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織擁有了一定的相對獨立的利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織擔當了推動地區(qū)經(jīng)濟增長的重任。由于國家的政策是實現(xiàn)社會經(jīng)濟福利最大化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標是實現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定和充分就業(yè)等，所以兩者并不完全一致，這就在一定程度上導致國家的政策并不能得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的有效執(zhí)行。

（三）公共政策執(zhí)行準備不充分

主要表現(xiàn)為執(zhí)行者在執(zhí)行之前沒有很好地理解領(lǐng)會政策意圖或沒有做充分的政策宣傳。政策制定過程中需要有執(zhí)行人員的參與，這樣才能保證政策得以執(zhí)行。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織在實施政策方案前缺乏相應(yīng)的準備，導致政策的目標群體不能深入、正確地理解政策的內(nèi)容和意義，因而執(zhí)行者在執(zhí)行中不能得到群眾的積極配合，也導致了執(zhí)行者對政策目標重視不夠，執(zhí)行中敷衍塞責。

（四）對公共政策執(zhí)行者監(jiān)管不力

監(jiān)督體制和方法的不當，監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力過小或過大，監(jiān)督制度的不健全，都會對政策執(zhí)行機構(gòu)和人員的行為產(chǎn)生重要的影響，也就有可能導致或助長政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生與擴大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織在執(zhí)行國家政策時，缺乏健全的監(jiān)督機制，政策執(zhí)行者擁有較大的自主性，這樣就很難做到遵循政策的精神實質(zhì)，保持政策的嚴肅性和權(quán)威性。

四、基層組織公共政策執(zhí)行偏差的矯正對策

政策執(zhí)行偏差的矯正是指政策主體采取一定的糾正措施，使政策執(zhí)行回到正確的方向并且消除不良的后果及減緩社會消極影響的過程。

（一）努力提高基層組織公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)

公共政策執(zhí)行者是政策實施中的能動因素，他們的政治素質(zhì)、道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和能力素質(zhì)的高低決定著政策執(zhí)行能動性發(fā)揮的大小程度，在公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏差直接與執(zhí)行主體的素質(zhì)有關(guān)。為了減少執(zhí)行偏差，一是要提高其思想政治素質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織要增強大局觀念，防止和克服以權(quán)謀私、地方保護主義；強化行政職業(yè)道德意識，提高自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制以權(quán)謀私、弄虛作假和政治腐敗。二是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行者的政策理論水平，用科學的理論武裝頭腦，指導其工作，善于運用辯證思維，以政策大局、戰(zhàn)略為重，防止和克服短期行為。三是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策者的行政業(yè)務(wù)素質(zhì)，公共政策執(zhí)行者要不斷拓展知識面，提高綜合分析、判斷的能力，進而提高準確理解和把握政策規(guī)定的能力，提高制定公共政策執(zhí)行計劃的能力，提高政策執(zhí)行的實踐能力。四是要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的實際工作經(jīng)驗尤其是學會如何處理利益群體和社會公眾的關(guān)系，提高自身吃苦耐勞、不怕挫折、不怕失敗的心理素質(zhì)。

（二）建立健全基層組織公共政策執(zhí)行的信息溝通

從控制論的角度來分析公共政策執(zhí)行，則公共政策執(zhí)行過程實質(zhì)上是一個有效的信息流通過程。信息是公共政策執(zhí)行的重要資源，信息非對稱性和溝通渠道受阻，都會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織在理解領(lǐng)會政策時發(fā)生偏差，進而嚴重地影響政策的執(zhí)行。因此，建立健全公共政策執(zhí)行的信息溝通機制，保持全真的信息流通，盡量避免或減少政策信息的非對稱性，是防止政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的重要途徑，有利于提高公共政策執(zhí)行的效率。

（三）強化對基層組織公共政策執(zhí)行的監(jiān)督控制

加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行的控制，要求要及時跟蹤評估。當政策執(zhí)行到一定階段或完成一定環(huán)節(jié)時，對政策執(zhí)行的效果及影響進行科學的評估，系統(tǒng)地分析政策實施在政治、經(jīng)濟、文化等各方面產(chǎn)生的直接影響、間接影響和輿論反應(yīng)，以及預(yù)設(shè)目標是否合理、充分、全面等等?？傊?，及時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行的跟蹤評估，有利于發(fā)現(xiàn)執(zhí)行活動中出現(xiàn)的問題和困難，采取行之有效的調(diào)整措施和補救方案，控制政策執(zhí)行的進程和效果，減少政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生概率。強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行的監(jiān)督就是要制定正確、可行的監(jiān)督標準，依照標準檢查政策執(zhí)行行為，糾正政策執(zhí)行偏差。通過加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織政策執(zhí)行的辦事程序監(jiān)督，增加政策執(zhí)行的透明度，實現(xiàn)對政策執(zhí)行過程的有效監(jiān)督，保證政策執(zhí)行活動的順利進行，有力地減少政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生。

（四）構(gòu)建基層組織公共政策執(zhí)行的責任追究機制

公共政策是國家為解決社會公共問題而制定的行為準則，政策執(zhí)行主體依照法定權(quán)力執(zhí)行政策，是權(quán)、責、利的統(tǒng)一體，對政策執(zhí)行須承擔相應(yīng)的政治責任、道德責任、人格責任。為此，我們應(yīng)當重視建立公共政策執(zhí)行者責任制，使政策理解偏差、貫徹不力、執(zhí)行失誤，甚至違背政策的責任落實到具體的執(zhí)行者身上，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織政策執(zhí)行的責任明確，增強執(zhí)行者的責任感、使命感。尤其要建立黨風廉政建設(shè)責任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行的腐敗問題嚴重地影響公共政策執(zhí)行的功能發(fā)揮和公共政策目標的實現(xiàn)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的重要源頭。認真落實黨風廉政建設(shè)責任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子主要領(lǐng)導負總責，實行“誰主管，誰負責”的原則，保證“看好自己的門，管好自己的人”，一級抓一級，層層落實，嚴格實行責任追究。

總之，正確處理好基層政策執(zhí)行的過程，是搞好基層建設(shè)的重要途徑，關(guān)系到國家的長治久安和黨的光輝形象，一定要從嚴從高搞好基層組織的公共政策的執(zhí)行。

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