我國(guó)縣級(jí)財(cái)政債務(wù)問(wèn)題研究

○馬昊 周孟亮

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410128）

縣級(jí)政府是中國(guó)歷史上最重要和最穩(wěn)定的政府級(jí)次，它在中國(guó)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮以及社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。從地方財(cái)政運(yùn)行的總體情況看，縣級(jí)財(cái)政是具有財(cái)政運(yùn)行能力的最低政府級(jí)次，基本處于財(cái)政收入的最初端和財(cái)政支出的最末端，所有的收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問(wèn)題都集中反映于縣級(jí)財(cái)政。

一、縣級(jí)財(cái)政債務(wù)問(wèn)題的主要表現(xiàn)及特點(diǎn)

1、縣級(jí)地方債務(wù)規(guī)模龐大

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握。但從對(duì)某些地區(qū)的典型案例來(lái)看，地方政府債務(wù)的規(guī)模較大，有的甚至已經(jīng)超過(guò)了地方財(cái)政的承受能力。比如，2003年審計(jì)長(zhǎng)李金華向全國(guó)人大常委會(huì)的報(bào)告中指出，在審計(jì)署2002年對(duì)中西部10個(gè)省、市的9個(gè)縣（市）市財(cái)政收支狀況進(jìn)行的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，截至2001年底，累計(jì)債務(wù)163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)，有的專家估計(jì)有1萬(wàn)億元的顯性債務(wù)，財(cái)政部認(rèn)可的數(shù)額是4000億元。在山東省2004年9月對(duì)全省17個(gè)縣市區(qū)所轄245個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15865個(gè)村的調(diào)查統(tǒng)計(jì)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)負(fù)債總額47.35億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債1932.7萬(wàn)元，債權(quán)債務(wù)相抵后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均凈負(fù)債1359.4萬(wàn)元。安徽省人大常委會(huì)2003年上半年對(duì)全省50個(gè)縣125個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)大范圍的調(diào)查后初步統(tǒng)計(jì)，截至2003年底，該省縣鄉(xiāng)政府負(fù)債約313億元，幾乎所有的縣鄉(xiāng)都有負(fù)債，且逾期不能償還的現(xiàn)象突出。

2、縣級(jí)地方債務(wù)種類繁多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜

表現(xiàn)之一是債務(wù)類別多。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2002年重慶市直接顯性債務(wù)規(guī)模超過(guò)200億，其中內(nèi)債規(guī)模達(dá)到150億。一是重慶市縣（市、區(qū)）累計(jì)拖欠工資達(dá)到19億元左右，平均每個(gè)縣（市、區(qū)）拖欠工資近4750萬(wàn)元。二是基層地方政府存在大量負(fù)債，負(fù)債非常普遍，其中很多成為死賬壞賬。三是基層財(cái)政承擔(dān)的糧食虧損掛賬、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、制度性支出負(fù)擔(dān)十分沉重，轉(zhuǎn)嫁的可能性很大。

表現(xiàn)之二是舉債主體多。在各地，縣級(jí)地方政府的債務(wù)為何借、如何借、借多少，并非全部由財(cái)政部門來(lái)決定，政府各部門都有舉債的權(quán)力，造成“債出多門”。一般的情況是政府有關(guān)部門借債，財(cái)政算賬和“兜底”，這也導(dǎo)致了財(cái)政部門無(wú)法對(duì)政府債務(wù)實(shí)行全方位的管理和監(jiān)控，造成財(cái)政部門在債務(wù)管理方面的“缺位”現(xiàn)象。

表現(xiàn)之三是債務(wù)投向多種多樣。縣級(jí)地方政府債務(wù)按照其形成的來(lái)源，可以分為因借款而形成的債務(wù)和因欠款而形成的債務(wù)兩類。對(duì)于前者，使用方向主要是用于改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施、教育、公共衛(wèi)生等社會(huì)民生事業(yè)；對(duì)于后者，政府債務(wù)則有受地方政府財(cái)力局限而形成的對(duì)個(gè)人（如拖欠國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的工資津貼等）和對(duì)企業(yè)單位（如拖欠建筑工程款）的欠款。

3、縣級(jí)或有債務(wù)問(wèn)題突出，極易產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

（1）項(xiàng)目多。主要包括外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、地方政府擔(dān)保、核實(shí)的糧食企業(yè)虧損掛賬、公益性國(guó)有企業(yè)的救助、政府性基金的收支缺口、地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)、一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)虧損的債務(wù)最后的清償、對(duì)非公共部門債務(wù)的清償、下級(jí)政府的財(cái)政收支缺口和債務(wù)。這些政府或有債務(wù)有的是政府的直接經(jīng)濟(jì)行為引起的，有的是由其他市場(chǎng)主體行為轉(zhuǎn)化而來(lái)的。

（2）規(guī)模大。盡管由于或有債務(wù)的不確定性，目前還沒(méi)有任何一個(gè)部門能夠說(shuō)清我國(guó)地方政府債務(wù)的具體規(guī)模，但是從一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中能夠看出地方政府或有債務(wù)的基本情況。以河南省為例，截至2004年底，已經(jīng)有外國(guó)政府貸款項(xiàng)目106個(gè)，承諾金額18.5億美元。

（3）結(jié)構(gòu)不均衡。首先，不同級(jí)次的政府或有負(fù)債規(guī)模差別很大?？傮w而言，越到基層，政府或有負(fù)債引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越突出。其次，或有負(fù)債與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化程度關(guān)系密切?？傮w來(lái)看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政府財(cái)力薄弱的地區(qū)，政府的或有負(fù)債規(guī)模較大。

4、縣級(jí)財(cái)政償債能力低，違約率高

一些處于困境中的縣級(jí)政府償債能力低下，違約情況嚴(yán)重。負(fù)債運(yùn)行的縣級(jí)基層財(cái)政一般經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，還債缺乏經(jīng)濟(jì)支撐。一方面，各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)、形象工程導(dǎo)致債務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)；另一方面，因?yàn)閭鶆?wù)不能按期償還，本息不斷堆積，市場(chǎng)融資能力下降，還債能力下降。另外，隨著農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的取消，縣鄉(xiāng)的財(cái)政能力有所削弱，在目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善的情況下，債務(wù)的償還會(huì)受到影響也是自然結(jié)果。

二、產(chǎn)生縣級(jí)財(cái)政債務(wù)問(wèn)題的原因分析

1、不同類別的債務(wù)有其不同的存在依據(jù)

縣級(jí)地方政府的債務(wù)按照我們的分類，共包括直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)四類，不同類別債務(wù)的形成有其不同的原因。

（1）直接顯性債務(wù)的存在是地方資本性公共產(chǎn)品的融資需要。為了滿足地方資本性公共產(chǎn)品的需要，地方政府必須具有適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)融資權(quán)，進(jìn)而地方債務(wù)的存在也就成為必然。特別是中國(guó)的縣級(jí)政府面臨推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)壓力，其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支出相應(yīng)也比較大，這在一定的程度上要求縣級(jí)地方政府擁有舉借中長(zhǎng)期債務(wù)以籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的權(quán)利。

（2）直接隱性債務(wù)存在原因。地方政府出于公眾期望等因素考慮，極可能會(huì)承擔(dān)包括公共投資項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)常性支出、非法定的未來(lái)社會(huì)保障支出等開(kāi)支，從而形成直接隱性債務(wù)。對(duì)于非法定的社會(huì)保障項(xiàng)目，如企業(yè)主辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，如果未來(lái)出現(xiàn)收支缺口，地方政府出于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平等方面的考慮，往往也會(huì)承擔(dān)其中的部分甚至是全部開(kāi)支。

（3）地方政府的顯性或有債務(wù)主要是由地方政府的擔(dān)保引起。地方政府提供的擔(dān)保，一方面是出于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的客觀需要，一方面是由擔(dān)保自身的特點(diǎn)所決定的。此外，擔(dān)保方式的靈活性也是顯性或有債務(wù)存在的重要原因。為了達(dá)到一定的目的，地方政府通過(guò)擔(dān)保方式來(lái)承擔(dān)顯性或有債務(wù)，相對(duì)于直接的支出而言，在實(shí)施上具有較大的靈活性。

（4）隱性或有債務(wù)存在的依據(jù)是政府充當(dāng)最后支付人角色。系統(tǒng)性的公共風(fēng)險(xiǎn)如金融危機(jī)、自然災(zāi)害、突發(fā)事件等，通常會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行造成嚴(yán)重?fù)p害。對(duì)此，地方政府必須承擔(dān)最后“兜底”的職責(zé)，運(yùn)用公共資源來(lái)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性公共風(fēng)險(xiǎn)的暴發(fā)，從而造成隱性或有債務(wù)的存在。

2、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌不到位導(dǎo)致縣級(jí)政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)不分

我國(guó)正處于由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的時(shí)期，舊的體制正在被打破，新的體制尚未完全建立，這種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)體制背景使我國(guó)地方政府債務(wù)帶有明顯的轉(zhuǎn)軌性特征，突出的表現(xiàn)就是由于政府與市場(chǎng)以及政府與企業(yè)的關(guān)系尚未調(diào)整到位而帶來(lái)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府一方面擁有了自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，中央政府逐步下放的權(quán)限，使地方政府獲得了前所未有的發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的能力。在強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，地方政府必然要追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。然而在這一過(guò)程中，地方政府大多熱衷于“替代市場(chǎng)”，而非“服務(wù)市場(chǎng)”，以致形成一方面政府該退出的領(lǐng)域沒(méi)有及時(shí)退出，政府作用仍然突出，另一方面政府該進(jìn)入的領(lǐng)域和重點(diǎn)扶持的領(lǐng)域還必須盡可能地進(jìn)入和予以保證。表現(xiàn)在財(cái)政上，就是不僅原有的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)無(wú)法減輕，而且又有了新的財(cái)政支出重點(diǎn)，地方政府被迫通過(guò)各種融資渠道籌集資金，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重。

就地方政府與地方國(guó)有企業(yè)的關(guān)系來(lái)說(shuō)，由于原有政企合一的管理模式，使地方政府一直有一種“準(zhǔn)企業(yè)”傾向?！捌髽I(yè)興則城市興、地區(qū)興，企業(yè)衰則城市衰、地區(qū)衰”，所以，雖然我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)政企分離，但是目前地方政府與其企業(yè)的關(guān)系顯然還遠(yuǎn)未達(dá)到這一目標(biāo)。其表現(xiàn)就是從地方政府的償債職責(zé)來(lái)看，不僅要責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起地方政府貸款的償債責(zé)任，而且還可能要連帶承擔(dān)起地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)的償還責(zé)任，包括經(jīng)過(guò)地方政府擔(dān)保的和未經(jīng)地方政府擔(dān)保的債務(wù)。在目前我國(guó)地方政府擔(dān)保的債務(wù)中，存在著大量對(duì)企業(yè)，特別是地方國(guó)有企業(yè)的擔(dān)保債務(wù)。

3、債務(wù)管理制度改革滯后

（1）債務(wù)管理體制分散，難以進(jìn)行有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化管理。目前我國(guó)各級(jí)地方政府除了對(duì)各種轉(zhuǎn)貸性的債務(wù)資金實(shí)施了較為統(tǒng)一的管理以外，地方政府其他大量的債務(wù)融資分散于眾多的職能部門及其所屬的企事業(yè)單位。名目繁多的公司、企業(yè)舉債或項(xiàng)目融資，多數(shù)具有地方政府提供的擔(dān)保，是地方政府的一種間接和或有的債務(wù)。但是，這些債務(wù)卻長(zhǎng)期游離于政府和人大的監(jiān)督管理之外，致使債務(wù)融資總量難以把握。由于債務(wù)融資的總額無(wú)法量化，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種量化指標(biāo)，如負(fù)債率、償債率等也就無(wú)法操作，財(cái)政部門也就不可能將有關(guān)政府債務(wù)的償還納入年度預(yù)算，及早安排償債資金，

（2）債務(wù)資金的籌集與使用缺乏科學(xué)性和規(guī)范化，加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度。一是債務(wù)資金的籌集與使用缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)翔實(shí)的項(xiàng)目論證。債務(wù)融資的多部門分散管理，使地方政府債務(wù)在總體上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃。二是債務(wù)融資的償債責(zé)任不明確，約束軟化。如前所述，目前地方政府大量的債務(wù)融資主要是依托于地方商業(yè)銀行或各職能部門所屬的信托投資公司運(yùn)作的，這些機(jī)構(gòu)本身具有商業(yè)屬性，但同時(shí)又不得不兼顧地方政府的政策性投資需求，力求體現(xiàn)社會(huì)效益，所以債務(wù)融資的決策主體和投資主體之間在責(zé)、權(quán)、利等關(guān)系的界定上十分模糊，從而在一定程度上加大了地方政府的債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。

（3）直接融資渠道的缺位，客觀上增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性。一般來(lái)說(shuō)，地方政府以債務(wù)融資方式獲取一定的資金是當(dāng)?shù)胤秸慕?jīng)常性資金來(lái)源難以滿足其提供地方公共品的需要時(shí)的一種補(bǔ)充形式。由于目前我國(guó)中央政府不允許地方政府以直接的融資方式獲取資金，地方政府為了彌補(bǔ)資金的不足，就以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，這種做法的直接后果就是增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，不利于對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和防范。

三、縣級(jí)財(cái)政債務(wù)制度改革的政策建議

1、加強(qiáng)縣級(jí)債務(wù)管理的基礎(chǔ)制度建設(shè)

第一，要進(jìn)行縣級(jí)政府會(huì)計(jì)和預(yù)算基礎(chǔ)的改革。傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)和預(yù)算一般采取收付實(shí)現(xiàn)制，它在財(cái)政管理方面顯示出多方面的不足，可以考慮在政府會(huì)計(jì)與預(yù)算中分階段引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，以全面反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息。第二，編制縣級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算。國(guó)際貨幣基金組織修訂的《財(cái)政透明度手冊(cè)》就指出：財(cái)政預(yù)算所依據(jù)的一些估計(jì)結(jié)果和經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)常常面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，這包括宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)與項(xiàng)目估計(jì)的假設(shè)和參數(shù)發(fā)生變化的影響以及具體支出承諾的成本的不確定性。最好的做法是在政府文件中包括有關(guān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的說(shuō)明，以便評(píng)估預(yù)算的可行性，確保預(yù)算的有效實(shí)施。第三，要建立完整的縣級(jí)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債是一種可以有效監(jiān)督、控制和預(yù)測(cè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，而編制和公布政府廣義的資產(chǎn)負(fù)債表是財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理的重要內(nèi)容，因此必須建立完整的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

2、加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前縣級(jí)政府債務(wù)的清理與整頓工作

在近期要組織財(cái)政、審計(jì)等部門，對(duì)與形成縣級(jí)政府債務(wù)相關(guān)的部門、機(jī)構(gòu)的債務(wù)狀況進(jìn)行徹底清查，準(zhǔn)確把握縣級(jí)政府債務(wù)的總體規(guī)模。對(duì)應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)的債務(wù)，要做好償還資金的準(zhǔn)備工作。對(duì)于純商業(yè)性的、政府沒(méi)有介入的債務(wù)融資項(xiàng)目，要由企業(yè)負(fù)責(zé)，政府不予承擔(dān)償債責(zé)任。對(duì)一些企業(yè)因無(wú)力歸還而形成的不良債務(wù)，應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行處理，或轉(zhuǎn)為金融部門債權(quán)或讓企業(yè)破產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，建立健全統(tǒng)一的縣級(jí)政府債務(wù)管理體制。鑒于財(cái)政部門是政府債務(wù)的直接擔(dān)保者和承貸者，對(duì)政府債務(wù)的借、用、還全過(guò)程都負(fù)有無(wú)法推卸的責(zé)任，所以，建議加強(qiáng)財(cái)政對(duì)地方政府債務(wù)的集中統(tǒng)一管理的力度，以改變目前由于地方政府債務(wù)的分散管理所造成的弊端。

3、盡快建立并完善縣級(jí)政府債務(wù)管理的各項(xiàng)制度

第一，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。第二，要建立健全地方政府擔(dān)保機(jī)制。對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)的方式，財(cái)政不予擔(dān)保。對(duì)于確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，地方政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。第三，要建立地方財(cái)政償債機(jī)制。地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)通過(guò)年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑以及債務(wù)投資項(xiàng)目效益的一定比例的劃轉(zhuǎn)等途徑，建立財(cái)政償債基金，專項(xiàng)用于各種地方政府債務(wù)的償還，以保證財(cái)政償債有穩(wěn)定的資金來(lái)源。第四，要盡快建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警系統(tǒng)。根據(jù)我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀，盡快研究確定相對(duì)科學(xué)合理的債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系，以保證地方政府債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)，防止發(fā)生債務(wù)危機(jī)。

4、加快地方政府職能的轉(zhuǎn)變和財(cái)政體制的完善，從體制上消除地方政府債務(wù)融資的壓力

具體而言，就是要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的轉(zhuǎn)變，盡快建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政模式，地方政府要按照公共財(cái)政模式的要求，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性的生產(chǎn)領(lǐng)域，盡快解決地方財(cái)政的“越位”問(wèn)題，并且要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重新界定財(cái)政的供給范圍，遏制目前行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開(kāi)支日益增長(zhǎng)的勢(shì)頭，減少地方財(cái)政不必要的債務(wù)負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，要進(jìn)一步明晰中央政府與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)范圍和支出職責(zé)，減少各級(jí)政府間的“侵權(quán)”行為，重新明確各級(jí)政府的償債責(zé)任，增強(qiáng)各級(jí)地方政府的償債意識(shí)，為規(guī)范各級(jí)地方政府的舉債行為創(chuàng)造條件。此外，要加快目前正在進(jìn)行的“費(fèi)改稅”步伐，進(jìn)一步完善地方稅收體系，改善地方財(cái)政收入的來(lái)源結(jié)構(gòu)，并要不斷減少非規(guī)范的稅收返還等轉(zhuǎn)移支付形式，相應(yīng)增大均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，以減輕地方政府特別是基層財(cái)政和欠發(fā)達(dá)地區(qū)因無(wú)足額、穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源而導(dǎo)致的債務(wù)融資壓力。

5、在一定前提條件制約之下給予地方政府適當(dāng)舉債權(quán)

由于資本性支出形成的準(zhǔn)公共服務(wù)的性質(zhì)，使得政府有通過(guò)公債籌集收入的必要。在高度集中的財(cái)政管理體制下，中央政府集中統(tǒng)一管理下級(jí)各地方政府的財(cái)政收支，地方各級(jí)政府的相對(duì)獨(dú)立性很弱，中央政府完全可以以自己的名義發(fā)行債券并將所籌資金撥給地方政府使用。前些年的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，由于地方政府存在管理機(jī)制中的欠缺，為了保證政府的信譽(yù)和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，也只能由中央政府代地方政府發(fā)行債務(wù)。但隨著分稅制財(cái)政體制改革的深化，地方政府將有逐步清晰、相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)與財(cái)權(quán)，統(tǒng)籌本級(jí)政府收支的能力將有所增強(qiáng)。相應(yīng)地，也應(yīng)該具有一定的選擇本級(jí)政府收入來(lái)源與收入結(jié)構(gòu)的權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。因此，可以考慮在一定前提條件制約之下，謹(jǐn)慎進(jìn)行賦予地方政府舉債權(quán)的試點(diǎn)。至少在第一步，可試行將地方政府從項(xiàng)目債、公司債名義變相舉債的行為改為規(guī)范、透明的地方市政債舉借行為，使其可以根據(jù)本地區(qū)支出要求與發(fā)展規(guī)劃在公共財(cái)政框架下籌集所需資金。同時(shí)，要周密設(shè)計(jì)、嚴(yán)格執(zhí)行地方政府舉債的程序和規(guī)模，使地方政府的舉債行為能夠做到內(nèi)部自律和外部有效監(jiān)管。

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