我國開征環(huán)境稅必要性、時機(jī)選擇及稅制設(shè)計構(gòu)想

王克群汪華

（1.濟(jì)南市委黨校，山東 250014；2.山東省地方病研究所，濟(jì)南 250014）

我國開征環(huán)境稅必要性、時機(jī)選擇及稅制設(shè)計構(gòu)想

王克群1汪華2

（1.濟(jì)南市委黨校，山東 250014；2.山東省地方病研究所，濟(jì)南 250014）

環(huán)境保護(hù)是一個世界性難題，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長，征環(huán)境保護(hù)稅是解決我國當(dāng)前環(huán)境問題的必要措施。環(huán)境保護(hù)稅的實施可以提高人們的環(huán)境保護(hù)意識，促使人們自覺珍惜每一種資源，重視人類賴以生存的環(huán)境，節(jié)約資源，提高資源使用效率。通過征收環(huán)境保護(hù)稅籌集的稅收資金可以以專款專用方式投入環(huán)保建設(shè)，加大治理污染力度。

環(huán)境稅 可持續(xù)發(fā)展 時機(jī)選擇 稅制設(shè)計

環(huán)保部、財政部和國家稅務(wù)總局等三部門將向國務(wù)院提交環(huán)境稅開征及試點的請示，湖北、湖南、江西、甘肅四省則有望成為首批開征環(huán)境稅的試點地區(qū)。2010年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委的《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見》中明確提出，將研究開征環(huán)境稅的方案。環(huán)境稅試點草案目前正處于征求各省意見階段。從2008年起，湖北省就已經(jīng)將排污費由環(huán)保部門征收改為稅務(wù)部門征收。這可看作是在向開征環(huán)境稅的方向行進(jìn)。像武漢城市圈和長株潭城市群這樣的“兩型”社會綜改區(qū)，有條件先行先試“費改稅”，取得一些經(jīng)驗后可向全國推廣。環(huán)境稅非常重要，一是我國的稅收制度正在發(fā)展完善當(dāng)中，總體來講環(huán)境稅比較缺失，通過完善環(huán)境稅對中國的稅制建設(shè)非常有好處，二是開征環(huán)境稅，對生態(tài)環(huán)境的改善，對節(jié)能減排任務(wù)的完成非常有利。中央對環(huán)境稅也是非常重視，國家規(guī)劃和相關(guān)政策里多次提到要研究開征環(huán)境稅。

一、開征環(huán)境稅有助于解決環(huán)境污染問題

（一）我國環(huán)境現(xiàn)狀

1.水體污染嚴(yán)重。在我國，主要污染物有城市生活污水、工業(yè)廢水、化肥、農(nóng)藥等。據(jù)環(huán)境部門監(jiān)測，全國城鎮(zhèn)每天至少有一億噸污水直接排入水體。在《2007年中國環(huán)境狀況》中也指出：我國“水污染形勢依然嚴(yán)峻”，“197條河流的407個斷面中，Ⅰ—Ⅲ類，Ⅳ—Ⅴ類，劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為49.1%、26.5%和23.6%?！?/p>

2.氣體及煙塵污染加劇。在我國，對空氣影響比較嚴(yán)重的是二氧化碳、二氧化硫以及氮氧化物的排放。我國的二氧化碳的排放量（約31億噸，占全世界排放總量的14%）僅次于美國（54.7噸，占全世界排放總量的24%），居于世界第二位；二氧化硫和消耗臭氧層物質(zhì)（ODS）排放量居于世界第一位。

3.固體廢棄物污染嚴(yán)重。凡是由人類活動過程產(chǎn)生的，且對所有者已不再具有使用價值而被廢棄的固態(tài)或半固態(tài)物質(zhì)，都被通稱為固體廢棄物。在我國固體廢棄物尤其是城市生活垃圾的處置依然比較簡單，主要分為掩埋和焚燒。這種掩埋處理不僅沒有達(dá)到應(yīng)有的效果，在雨水的沖擊下反而對土壤和地下水造成了污染。

（二）開征環(huán)境保護(hù)稅的必要性

1.我國現(xiàn)行稅制對環(huán)境保護(hù)的局限性。目前我國稅收政策在環(huán)保方面的內(nèi)容較少，規(guī)定也較粗，現(xiàn)有的政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以控制對能源的消費和環(huán)境的污染，現(xiàn)行稅制對環(huán)境保護(hù)起一定作用的稅種僅局限在增值稅、所得稅、資源稅等少數(shù)幾個稅種上，對環(huán)境保護(hù)的作用僅體現(xiàn)在稅收留成、補貼、優(yōu)惠等減免稅手段上，而且減免稅的強(qiáng)度不夠大，因此不能有效地刺激各經(jīng)濟(jì)主體合理利用開發(fā)資源、積極治理環(huán)境污染的行為?，F(xiàn)行稅制對環(huán)境保護(hù)的作用沒有形成一個以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，各稅種和稅制各要素相互配合、相互聯(lián)系和制約的相對獨立的環(huán)保稅收體系。總體上我國現(xiàn)行稅制不能滿足我國環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀的需要，僅靠這幾個稅種顯然是不可能對社會生產(chǎn)和生活的各個環(huán)節(jié)和方面的環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)節(jié)的，這也和我國市場經(jīng)濟(jì)條件下對環(huán)境保護(hù)的要求不相適應(yīng)。

2.我國現(xiàn)行排污收費制度存在很多問題。長期以來，我國環(huán)境保護(hù)的主要政策手段是征收排污費和規(guī)定排污標(biāo)準(zhǔn)。從1982年開始我國對工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放的廢氣、廢水、廢渣等征收排污費，對造成環(huán)境污染企業(yè)收取排污費是我國治理環(huán)境污染的主要辦法，但排污費的收取存在很多問題：一是主要污染物征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，征收范圍狹窄。收取的排污費小于治理費，某些項目排污費甚至不及治理成本的10%，直接導(dǎo)致企業(yè)繼續(xù)超標(biāo)排污，而且現(xiàn)行排污費的征收范圍受征收主體的約束，沒有包括所有污染環(huán)境的行為，如惡臭物質(zhì)、部分工業(yè)廢棄物、汽車廢氣、生活垃圾、生活污水、電磁波輻射等，直接造成治理經(jīng)費嚴(yán)重不足，許多污染行為得不到有效控制。二是征收難度大。排污費由環(huán)保部門征收，立法基礎(chǔ)薄弱，因為不具有完全的強(qiáng)制性，缺乏剛性，故在征收過程中阻力大，拖欠、拒繳現(xiàn)象嚴(yán)重。三是排污費資金使用監(jiān)管難度大。收費不同于收稅，費用的收取和使用具有彈性的特點，按現(xiàn)行的排污費征收規(guī)定：收入納入各級財政地方預(yù)算管理，資金由征收單位全部繳入地方金庫；支出本著量入為出、?？顚Ｓ玫脑瓌t，由環(huán)保部門統(tǒng)籌安排。但在目前實際執(zhí)行中難以實施有效監(jiān)管，各級環(huán)保部門都設(shè)立了收入過渡賬戶，造成收入不能及時繳庫，截留移用現(xiàn)象比較普遍，使正常的項目資金得不到及時的撥付。由于上述問題的存在，使排污費的作用非常有限，難以滿足環(huán)境保護(hù)和治理污染對資金的需要。然而稅收以其固有的特征可以為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供強(qiáng)有力的資金來源和財力保證，將大大擴(kuò)大稅收收入的規(guī)模。

3.開征環(huán)境保護(hù)稅對環(huán)境保護(hù)的積極作用。對一國來說，經(jīng)濟(jì)能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，完全取決于環(huán)境與資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，世界各國從上世紀(jì)70年代起就紛紛利用稅收的方式來解決所存在的環(huán)境問題，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，征收環(huán)境保護(hù)稅已成為一股不可扭轉(zhuǎn)的世界潮流。比如美國為了保護(hù)環(huán)境，不僅開征了二氧化硫稅、噪音稅等環(huán)保稅，還及時根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對現(xiàn)行稅制進(jìn)行“綠色”調(diào)整；挪威、瑞典、荷蘭等國家也相繼采取了稅收的“綠色行動”，開征了燃料稅、水污染稅、二氧化碳稅、固體廢物稅等。這些稅種的開征，在環(huán)境保護(hù)方面取得了很大成效，這些國家的成功案例為我國開征環(huán)境保護(hù)稅提供了寶貴經(jīng)驗。

當(dāng)“綠色”、“低碳”成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱詞，當(dāng)西方國家進(jìn)入全面“綠化”稅制的新階段，當(dāng)我國面臨的“節(jié)能減排”目標(biāo)日益艱巨，當(dāng)單靠法律和行政干預(yù)已不能解決我國環(huán)境污染問題的時候，稅制“綠化”在我國也成為大勢所趨。2007年6月，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，明確提出要“研究開征環(huán)境保護(hù)稅”。2010年政府工作報告提出，要打好節(jié)能減排攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。2010年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》中亦明確表示，要加快理順環(huán)境稅費制度，研究開征環(huán)境保護(hù)稅?？梢钥闯觯_征環(huán)境保護(hù)稅的相關(guān)工作在我國已經(jīng)開始積極推進(jìn)。2009年12月7日，聯(lián)合國氣候變化大會在丹麥?zhǔn)锥几绫竟_幕，以抑制全球氣候溫室效應(yīng)為主題。國務(wù)院總理溫家寶18日在會議上發(fā)表了題為《凝聚共識加強(qiáng)合作推進(jìn)應(yīng)對氣候變化歷史進(jìn)程》的重要講話，承諾到2020年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%，并表示我們的減排目標(biāo)將作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，在如此長時間內(nèi)這樣大規(guī)模降低二氧化碳排放，需要付出艱苦卓絕的努力，對此我國開征環(huán)保稅很有必要。環(huán)境保護(hù)是一個世界性的難題，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長，征環(huán)境保護(hù)稅是解決我國當(dāng)前環(huán)境問題的必要措施。環(huán)境保護(hù)稅的實施可以提高人們的環(huán)境保護(hù)意識，促使人們自覺珍惜每一種資源，重視人類賴以生存的環(huán)境，節(jié)約資源，提高資源使用效率。通過征收環(huán)境保護(hù)稅籌集的稅收資金可以以?？顚Ｓ玫姆绞酵度胗诃h(huán)保建設(shè)，加大治理污染的力度。此外，加入WTO以來，我國面臨的是越來越多的綠色貿(mào)易壁壘，開征環(huán)境保護(hù)稅一方面可以促使企業(yè)節(jié)約資源、控制污染、開發(fā)和采用環(huán)保產(chǎn)品和環(huán)保技術(shù)，進(jìn)行綠色生產(chǎn)；另一方面，有利于提高有害生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)品和技術(shù)以及洋垃圾的輸入成本，使其無利可圖，遏制生態(tài)環(huán)境惡化之勢，最終實現(xiàn)我國資源的可持續(xù)利用。

二、外國環(huán)境稅開征的經(jīng)驗借鑒

由于西方國家的工業(yè)化程度以及工業(yè)化結(jié)構(gòu)不盡相同，西方國家的環(huán)境稅立法也出現(xiàn)了各自的特點，以下筆者介紹西方國家的幾種比較典型的環(huán)境稅種：

（一）水污染稅

水污染稅即對直接或間接對水資源造成污染的行為征稅。德國是水污染稅開征較早的國家，其水污染制度相對比較健全，它以廢水的“污染單位”（相當(dāng)于一個居民一年的污染負(fù)荷）為基準(zhǔn)，實行全國統(tǒng)一稅率。開征第一年的稅率為每“污染單位”12馬克，以后不斷提高，在2007年其稅率已達(dá)到了35.9歐元/污染單位，并規(guī)定進(jìn)行污水處理投資可減稅。

（二）大氣污染稅

大氣污染稅即對排放生活環(huán)境和臭氧層有害的氣體，主要有二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等行為征稅。以二氧化碳稅為例，其含義是對排放二氧化碳污染物行為進(jìn)行征稅。瑞典是最早開征環(huán)境稅的國家，其二氧化碳稅也于1991年開始征收，其稅基則是根據(jù)各種不同燃料的平均含碳量和發(fā)熱量來確定，稅率為每公斤二氧化碳排放量納稅0.25克朗。

（三）固體廢棄物稅

固體廢棄物稅是指對固體廢棄物按其不同種類排放行為征收的一種環(huán)境稅。富有“千島之國”的北歐挪威是實施固體廢棄物稅較早的國家之一，其征收范圍包括對飲料包裝、飲料容器等廢棄物排放行為。從20世紀(jì)70年代初至今，三十余年的時間中，國外發(fā)達(dá)國家通過實施環(huán)境稅，的確在很多方面收獲頗豐，在環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)、社會等方面都取得不錯的成效，排污量大大減少，空氣污染大幅減輕，財政收入也有所增加，人們思想意識有了很大改觀。

三、我國環(huán)境稅開征的時機(jī)選擇

目前是開征環(huán)境稅的一個較好時機(jī)。我國經(jīng)濟(jì)表面上是受金融危機(jī)的影響，但金融危機(jī)只是一個外因，造成我國目前經(jīng)濟(jì)形勢的內(nèi)因是長期以來形成的結(jié)構(gòu)失衡問題。此次經(jīng)濟(jì)危機(jī)令我國長期以來不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題暴露無遺，一些傳統(tǒng)的低技術(shù)含量、粗放式發(fā)展的企業(yè)在危機(jī)中十分脆弱。因此，盡管經(jīng)濟(jì)危機(jī)使國民經(jīng)濟(jì)蒙受了巨大的損失，但也指明了調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。要對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，就應(yīng)該使用結(jié)構(gòu)性的調(diào)控政策。就稅收政策而言，就是進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，即有增有減，對高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)減輕稅負(fù)以支持其發(fā)展，而對于落后的夕陽產(chǎn)業(yè)適當(dāng)增加稅負(fù)，加速淘汰，從而促使資源合理流動，提高配置效率。因此，開征環(huán)境稅與結(jié)構(gòu)性減稅的政策并行不悖。另外，有人擔(dān)心開征環(huán)境稅帶來的負(fù)面作用會抵消其積極作用。筆者認(rèn)為，在環(huán)境稅開征之初會帶來負(fù)面影響，這的確是一個難以避免的問題。但這只是一個短期效應(yīng)，若站在長期的科學(xué)發(fā)展角度上，開征環(huán)境稅顯然是利大于弊。目前環(huán)境問題造成的經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)達(dá)到一個驚人的地步，這不利于國民經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展。開征環(huán)境稅，不僅可為環(huán)境治理籌集資金，更可從根本上引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)行為，控制環(huán)境的進(jìn)一步惡化。總之，是否立即開征環(huán)境稅，這是眼前利益與長遠(yuǎn)利益的博弈。現(xiàn)在開征環(huán)境稅，潛在的效率損失是客觀存在的；但是，如果為了保證眼前利益，遲遲不作決斷，則在長期中潛在損失更加難以估量。因此，應(yīng)將現(xiàn)在開征環(huán)境稅造成的效率損失看作是一種成本，既是為糾正以往不合理發(fā)展模式的一種支出，更是為將來獲得更大收益的一種投資。當(dāng)然，這種成本越小越好，這取決于環(huán)境稅的具體設(shè)置情況。

四、我國環(huán)境稅費制度改革的具體稅制設(shè)計

增設(shè)幾種獨立的環(huán)境稅稅種。

（一）排污稅

這一稅種是環(huán)境稅的核心稅種。是在我國原有的排污費的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)而來。其征收原則是污染者負(fù)擔(dān)。征稅主體為國家，但由于其特殊性，可以由國家授權(quán)環(huán)保行政主管部門代為征收。此外，對于家庭生活用水所排放的污水的排污費，可由供水的自來水公司代扣代繳；納稅主體應(yīng)為一切向我國境內(nèi)排放污染物的單位和個人；征稅對象為向大氣、水體排放污染物以及向環(huán)境排放固體廢物、噪聲的行為；稅基應(yīng)以污染物的實際排放量為計稅依據(jù)，采用超額累進(jìn)稅率。此外，可根據(jù)污染物在不同地區(qū)對自然界的邊際影響程度，設(shè)計不同地區(qū)的差別稅率。該稅種亦可規(guī)定當(dāng)排放量達(dá)到特定的廢水、廢氣、廢渣量低標(biāo)準(zhǔn)時，可以給予一定的稅收優(yōu)惠，以此鼓勵排污者積極減排。具體稅目可以考慮初步設(shè)計為：大氣污染稅、水污染稅、固體廢物稅、噪音稅，今后進(jìn)一步擴(kuò)大到放射性物質(zhì)排污稅。

（二）污染產(chǎn)品稅

該稅是指對在使用過程中會造成環(huán)境污染和危害的產(chǎn)品，如有毒性、含重金屬和氯烴類等污染產(chǎn)品所征的稅。它不同于排污稅，并非直接針對污染物，而是針對必然產(chǎn)生污染物的產(chǎn)品。因此，也被稱之為間接稅。其征收原則為使用者補償。它的設(shè)置目的在于，促進(jìn)消費者減少有潛在污染的產(chǎn)品的消費數(shù)量，或者鼓勵消費者選擇使用無污染或低污染的替代消費品。污染產(chǎn)品稅一般可分為兩種：一是燃料環(huán)境稅，二是特種產(chǎn)品污染稅。我們近幾年一直爭論比較大的燃油稅即屬于該稅種。該稅種的征稅主體為稅務(wù)機(jī)關(guān)，納稅主體為在我國境內(nèi)消費使用應(yīng)稅污染產(chǎn)品的單位或個人；征稅范圍可以包括能源燃料、含磷洗滌劑、汞鎘電池、臭氧耗損物質(zhì)、過度包裝材料、化肥、農(nóng)藥、一次性方便餐具、家用辦公電器等幾種產(chǎn)品；稅率可實行定額或比例稅率；課稅環(huán)節(jié)應(yīng)選擇在銷售環(huán)節(jié)最佳。但要注意的是，如果適用了污染產(chǎn)品稅，則必須取消相應(yīng)的消費稅目，以免重復(fù)征稅。

（三）資源稅

我國現(xiàn)行環(huán)境稅費體系中已存在資源稅這一稅種，包括自然資源稅和有關(guān)土地的稅收兩部分組成。但現(xiàn)行規(guī)定比較繁雜和零亂，且立法層次較低，因而需要進(jìn)一步改革完善。自然資源稅的征稅主體為稅務(wù)機(jī)關(guān)，但在考慮某些資源的特殊情況下，可以由某些單位代扣代繳，比如林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、土地管理部門和供水部門等；納稅主體應(yīng)規(guī)定為在我國境內(nèi)開采利用礦產(chǎn)品、鹽、水、森林、草原、法定野生動植物資源的單位和個人（包括外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國個人）；征稅范圍在現(xiàn)有的礦產(chǎn)品和鹽的基礎(chǔ)上應(yīng)擴(kuò)大到淡水資源、森林資源、草場資源和法定野生動植物資源。稅率也要相應(yīng)提高，應(yīng)該將資源的稀缺性和生態(tài)補償與恢復(fù)的成本費用納入稅額中，同時，也可考慮不同地區(qū)實行差別稅率。在資源稅的計稅方法上也可以參考礦產(chǎn)資源補償費的計費方式，考慮將原有的按開采量來計算改為按銷售收入來計算，這樣隨著資源價格的上漲，稅款額度也會相應(yīng)增加，以此保證稅額在資源價格中所占的比例不變，更符合市場規(guī)律的要求。

五、對我國建立環(huán)境稅體系的建議

首先，我國應(yīng)擴(kuò)大征收范圍，提高環(huán)境稅稅率。資源稅應(yīng)對自然資源以及人造、人力加工后資源同時征收資源稅，自然資源不僅要包括礦產(chǎn)資源，還應(yīng)包括土地、水、森林等，對電力、人造石油、石油加工產(chǎn)品、煤炭加工產(chǎn)品也應(yīng)征收資源稅。重點應(yīng)對在生產(chǎn)、經(jīng)營、生活中因消耗化石燃料而產(chǎn)生二氧化碳、硫化物、氮化物等氣體的企業(yè)和個人征收環(huán)境稅。有必要提高環(huán)境稅稅率，使企業(yè)個人在選擇行為方式前，將環(huán)境稅支出作為成本考慮在內(nèi)。

其次，排污費改環(huán)境稅勢在必行。直接環(huán)境管制措施由于缺乏彈性和效率性，無法導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上最合適的選擇方式，稅收將企業(yè)個人行為產(chǎn)生的社會成本內(nèi)部化，使企業(yè)個人活動時必須考慮其活動產(chǎn)的的社會成本，從根本上改變?nèi)藗兊沫h(huán)保觀念，激發(fā)人們的環(huán)保意識，再者，直接環(huán)境管制由于對管制對象不能有所選擇，對全體企業(yè)采取一視同仁方式，容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源分配扭曲，同時政府實行定期檢查，必然增加行政管理的成本。稅收的強(qiáng)制性可以保證稅收收入的同時，降低環(huán)境監(jiān)管成本。

最后，計稅依據(jù)應(yīng)該以二氧化碳等氣體的排放量為依據(jù)。某種化石燃料燃燒時產(chǎn)生的二氧化碳等氣體與此種化石燃料的質(zhì)量之間存在固定的比例，可以通過測定化石燃料中的碳、硫、氮含量來征稅。這種方法在操作上比較簡單，直接測定二氧化碳排放量，并對其征稅是最好的方法，這種方法不僅可以激勵行為主體減少化石燃料的燃燒還能激勵主體發(fā)展節(jié)能減排以及廢氣回收利用技術(shù)。

〔1〕鄧麗，沈晨玲.4省有望成首批環(huán)境稅試點[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2010-08-10.

〔2〕于迪.關(guān)于我國開征環(huán)境保護(hù)稅的思考[J].吉林省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2010（3）.

〔3〕楊興.對我國開征環(huán)境稅的探討技術(shù)與市場[J].2010（6）：58.

〔4〕謝思遠(yuǎn).環(huán)境稅開征時機(jī)及國際借鑒研究[J].經(jīng)濟(jì)視角（下），2010（6）：48-50.

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【責(zé)任編輯 連家明】

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1672-9544（2010）09-0004-04