軍隊(duì)引入績效預(yù)算的思

○劉 凡

（1、71320部隊(duì)后勤部 河南 開封 475000；2、軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 4

在我國，隨著預(yù)算體制改革的不斷深入，績效評價(jià)也被日益重視起來。黨的十六屆三中全會明確提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，標(biāo)志著預(yù)算的績效理念開始制度化。

一、績效預(yù)算的內(nèi)涵

所謂績效預(yù)算，就是要闡述和明確請求撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用那些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作情況?？冃ьA(yù)算是指結(jié)合政府的中長期戰(zhàn)略計(jì)劃，用績效目標(biāo)作為約束手段，以政府職能的整體目標(biāo)為導(dǎo)向的一種新型預(yù)算模式。績效預(yù)算是由績、效和預(yù)算三個(gè)要素構(gòu)成?！翱儭笔侵肛?cái)政支出所要得到的結(jié)果，“效”是指完成目標(biāo)的情況和取得的效果，“預(yù)算”是指財(cái)政為支出目標(biāo)提供的撥款額。結(jié)果是“量”，是指提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的多少；效果是“質(zhì)”，是指提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)相對人們的初衷、意圖是否理想，是否讓人滿意。

軍費(fèi)績效預(yù)算是一種把軍事資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合起來的預(yù)算系統(tǒng)，是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算模式。軍隊(duì)實(shí)行績效預(yù)算有助于提高軍費(fèi)的使用效率，為軍隊(duì)提供了科學(xué)的、合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，有效地促進(jìn)了軍隊(duì)體制編制的改革。它能準(zhǔn)確地反映出干部的實(shí)際工作能力，同時(shí)，使一些低效能的機(jī)構(gòu)或一些無績效、無所事事的軍事機(jī)構(gòu)暴露出來，為合理消減某些軍費(fèi)支出和精簡某些機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)上的依據(jù)。

二、軍隊(duì)實(shí)行績效預(yù)算的必要性

1、軍隊(duì)實(shí)行績效預(yù)算是實(shí)現(xiàn)部隊(duì)科學(xué)理財(cái)?shù)男枰?/h3>

新世紀(jì)，我軍提出了“科學(xué)理財(cái)”的方略，要求全軍各級財(cái)務(wù)部門走科學(xué)理財(cái)?shù)穆纷?。科學(xué)理財(cái)要求軍費(fèi)分配合理、軍費(fèi)支出規(guī)范，而績效預(yù)算要求按照業(yè)績和效果的比較來安排經(jīng)費(fèi)，這就能實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性；績效預(yù)算要求控制項(xiàng)目成本，把預(yù)算控制延伸到執(zhí)行環(huán)節(jié)，這確保了軍費(fèi)支出的規(guī)范性。因此，通過建立績效預(yù)算制度可以促進(jìn)科學(xué)理財(cái)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、軍隊(duì)實(shí)行績效預(yù)算是推進(jìn)軍隊(duì)預(yù)算改革的發(fā)展趨勢

雖然近年來軍隊(duì)相繼推行的部門預(yù)算改革，零基預(yù)算改革等取得了很大進(jìn)展，但由于缺少預(yù)算績效方面的考核管理，導(dǎo)致各項(xiàng)預(yù)算改革始終處于各行其是的分散狀態(tài)，不僅不利于整體推進(jìn)各項(xiàng)預(yù)算改革，也不利于整合財(cái)力資源，提高軍費(fèi)的使用效益。比如，在推行部門預(yù)算改革條件下，難以避免很多部門編制預(yù)算時(shí)“漫天要價(jià)”的不合理現(xiàn)象；在推行預(yù)算管理體制改革方面，產(chǎn)生各部門爭要?？畹膶？罘簽E現(xiàn)象等，導(dǎo)致軍費(fèi)的低效運(yùn)行。實(shí)行以提高軍費(fèi)使用效益為導(dǎo)向的績效預(yù)算制度，能夠緊緊抓住預(yù)算改革的主線，整體推進(jìn)軍隊(duì)預(yù)算體制的改革。

3、軍隊(duì)實(shí)行績效預(yù)算可以降低預(yù)算的行政控制成本

績效預(yù)算作為一種以追求效益為目的的公共支出預(yù)算模式，要求明確預(yù)算所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需的成本，以及用哪些指標(biāo)來衡量取得的成績和完成工作的情況。實(shí)行績效預(yù)算有利于強(qiáng)化軍隊(duì)單位和各部門使用預(yù)算資金的責(zé)任，有效地避免資金流失和資金使用的盲目性，抑制軍費(fèi)支出膨脹，降低公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供成本，提高軍費(fèi)的使用效益。

三、軍隊(duì)實(shí)行績效預(yù)算面臨的困難

1、軍隊(duì)自身的特殊性，影響了績效考核

軍隊(duì)是提供國家安全的公共部門，不同于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)，“績效”難以量化。它追求的是戰(zhàn)斗力最大化目標(biāo)，雖然在戰(zhàn)斗力形成過程中，會消耗一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)，但經(jīng)費(fèi)消耗的結(jié)果只能體現(xiàn)為一定數(shù)量的戰(zhàn)斗力，而戰(zhàn)斗力指標(biāo)難以用數(shù)字量化。這是在軍事領(lǐng)域運(yùn)用績效預(yù)算制度的理論困難。

2、績效預(yù)算在軍隊(duì)的實(shí)施缺乏立法保障

績效預(yù)算在軍隊(duì)的實(shí)施涉及到職權(quán)在不同單位和各部門之間的重新分配，立法保障成為開展績效預(yù)算的前提和基礎(chǔ)。軍隊(duì)預(yù)算的正確編制和嚴(yán)格執(zhí)行需要法規(guī)的規(guī)范和約束，健全的法規(guī)是防止預(yù)算編制的隨意性，以及增強(qiáng)預(yù)算約束力的重要保證。目前，軍隊(duì)預(yù)算活動中存在的主要問題是預(yù)算編制的隨意性比較大，預(yù)算約束力弱化，預(yù)算的編制與執(zhí)行脫節(jié)。究其原因，雖然有預(yù)算活動主體法制觀念淡薄，不能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法規(guī)方面的因素，但是更重要的則是預(yù)算法規(guī)的制定滯后、法規(guī)體系不健全所致。由于尚未出臺全軍統(tǒng)一的有關(guān)經(jīng)費(fèi)支出績效評價(jià)工作法律法規(guī)，績效評價(jià)缺乏制度保障，從而嚴(yán)重影響著績效預(yù)算的順利實(shí)施。

3、軍隊(duì)現(xiàn)行的會計(jì)核算制度不適應(yīng)績效預(yù)算要求

目前，軍隊(duì)的會計(jì)核算仍使用收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)方法，這種會計(jì)方法存在的一個(gè)嚴(yán)重問題是，它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金，人為地操縱各年度的支出，同時(shí)也不能將資本性項(xiàng)目的購買成本在使用年限內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)?。收付?shí)現(xiàn)制的會計(jì)核算方法使得預(yù)算單位的支出僅包括以現(xiàn)金實(shí)際支付的部分，不反映那些當(dāng)期雖已發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付放入部分。這樣在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，各級部門經(jīng)常會遇到預(yù)算已經(jīng)安排，但由于各種原因當(dāng)年無法支出而不得不作出年終結(jié)余處理事項(xiàng)。

4、改革的現(xiàn)實(shí)制約因素

一是思想觀念未完全適應(yīng)預(yù)算改革的要求。軍隊(duì)財(cái)務(wù)保障長期存在一種“要錢、分錢”的思維，下級總希望獲得盡可能多的經(jīng)費(fèi)，上級也習(xí)慣于給錢給物滿足下級需要，而對如何在現(xiàn)有制度約束下，發(fā)揮資金的最大效用，用最少的錢辦更多的事則考慮不細(xì)。要讓績效預(yù)算制度能夠順利建立，必須改變只管給錢不管效益的做法，增強(qiáng)效益觀念，努力發(fā)揮現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)的最大效能。二是財(cái)務(wù)人員的配置和知識結(jié)構(gòu)缺乏復(fù)合型。軍隊(duì)財(cái)務(wù)人員的學(xué)歷層次大多還只是大專層次，本科和研究生層次的財(cái)務(wù)人員還比較欠缺，隨著軍事人力資本投資越來越重視，軍隊(duì)財(cái)務(wù)干部的學(xué)歷需要更進(jìn)一步的提高。由于績效預(yù)算方式和評價(jià)的特殊性，財(cái)務(wù)干部只具備財(cái)會、審計(jì)方面的知識是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要通曉經(jīng)濟(jì)管理和工程等多方面的知識。

四、加強(qiáng)軍隊(duì)績效預(yù)算實(shí)施的思考

1、建立科學(xué)的預(yù)算支出績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

績效預(yù)算是以績效評價(jià)為核心，以業(yè)績效果為依據(jù)來編制預(yù)算、評價(jià)預(yù)算。而績效評價(jià)離不開科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)。根據(jù)軍隊(duì)的實(shí)際情況，軍費(fèi)預(yù)算支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立必須遵循軍事經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標(biāo)相結(jié)合的原則。軍隊(duì)軍費(fèi)預(yù)算支出績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置的目標(biāo)就是形成一套完整的軍費(fèi)預(yù)算支出績效評價(jià)指標(biāo)庫。這種指標(biāo)庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴于在實(shí)踐中逐步完善和健全。根據(jù)軍費(fèi)預(yù)算支出績效評價(jià)的層次，在軍費(fèi)預(yù)算支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立在軍費(fèi)預(yù)算支出項(xiàng)目績效評價(jià)、單位軍費(fèi)預(yù)算支出績效評價(jià)、部門軍費(fèi)預(yù)算支出績效評價(jià)、軍費(fèi)預(yù)算支出綜合績效評價(jià)指標(biāo)庫。根據(jù)指標(biāo)的性質(zhì)不同，可以將各類軍費(fèi)預(yù)算支出績效評價(jià)指標(biāo)劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。

2、加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)，強(qiáng)化軍隊(duì)預(yù)算的嚴(yán)肅性

目前，在軍隊(duì)預(yù)算管理中，雖然有法規(guī)性質(zhì)的《條例》、《規(guī)定》等，但還缺乏法律的嚴(yán)密性和權(quán)威性，難以從法律上規(guī)范軍隊(duì)預(yù)算行為，尤其是對不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的行為難以追究法律責(zé)任、從而弱化了軍隊(duì)預(yù)算的約束力，影響了軍隊(duì)預(yù)算平衡的實(shí)現(xiàn)。因此，需要制定《軍隊(duì)預(yù)算法》，規(guī)范軍隊(duì)預(yù)算活動，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，追究預(yù)算責(zé)任，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。《軍隊(duì)預(yù)算法》的制定，有利于確定軍隊(duì)預(yù)算的法律地位，有利于增強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算的監(jiān)督力度。另外《軍隊(duì)預(yù)算法》可以增強(qiáng)預(yù)算活動主題的責(zé)任觀念，為追究預(yù)算責(zé)任提供了有力的法律依據(jù)。同時(shí)要對現(xiàn)行《預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》、《事業(yè)部門財(cái)務(wù)管理規(guī)定》、《會計(jì)規(guī)則》、各大單位制定的財(cái)務(wù)規(guī)章制度以及有關(guān)經(jīng)費(fèi)決算辦法進(jìn)行修訂、完善，為預(yù)算改革的健康發(fā)展提供保證。

3、引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，改革軍隊(duì)會計(jì)制度

現(xiàn)行的軍隊(duì)會計(jì)使用的是收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)核算方法，收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制之間最重要的區(qū)別在于會計(jì)基礎(chǔ)不同。前者以款項(xiàng)收付實(shí)際發(fā)生的時(shí)點(diǎn)作為確認(rèn)收入和費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，后者則以權(quán)利和義務(wù)的實(shí)際形成和發(fā)生作為確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。在收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)制度下，可以通過提前或延遲現(xiàn)金支付來人為地操縱各年度的支出，同時(shí)也不能將資本性成本在使用年限內(nèi)進(jìn)行攤銷。權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利的形成和責(zé)任的發(fā)生作為記賬的標(biāo)準(zhǔn)，可以更加全面、準(zhǔn)確地反映軍費(fèi)的使用情況。因此，實(shí)施軍隊(duì)績效預(yù)算必須改革會計(jì)制度，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制。權(quán)責(zé)發(fā)生制的推行可以采取逐步引進(jìn)的辦法。權(quán)責(zé)發(fā)生制的軍隊(duì)會計(jì)制度，能夠比較全面、準(zhǔn)確地反映一些長期項(xiàng)目和或有債務(wù)的信息，有助于增加預(yù)算信息的完整性、可信度和透明度，加強(qiáng)預(yù)算成本計(jì)量與軍費(fèi)支出業(yè)績考核。

4、建立正確的激勵(lì)機(jī)制

過去由于預(yù)算不考慮績效，常常是哪里工作問題比較嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款，隱含在這種做法背后的是一個(gè)令人深思的機(jī)制，它不是在獎(jiǎng)勵(lì)成功，而是獎(jiǎng)勵(lì)失敗。實(shí)行績效預(yù)算就是在預(yù)算和績效之間建立起直接的聯(lián)系，將經(jīng)費(fèi)分配給那些在績效評估方面合理的部門或者項(xiàng)目。另外，對于完成績效合同的單位，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神激勵(lì)。他們可以將當(dāng)年的預(yù)算節(jié)余部分或全部轉(zhuǎn)入下一預(yù)算年度，甚至可以拿出一定比例獎(jiǎng)勵(lì)組織成員。對個(gè)人也要進(jìn)行表彰，并將此作為調(diào)職晉升的評價(jià)依據(jù)。

[1]過劍飛：績效預(yù)算[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[2]孔志峰：績效預(yù)算論[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007.

[3]李英成：國防預(yù)算系統(tǒng)研究[M].海潮出版社，2001.

[4]謝玉山：論績效預(yù)算的法律制度保障[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（6）.

[5]王延杰、鄭思海：關(guān)于建立我國績效預(yù)算制度的思考[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（5）.