對(duì)新生代農(nóng)民工權(quán)益保障制度建設(shè)的思考

○李洪梅

（江蘇徐州市賈汪區(qū)委黨校 江蘇 徐州 221011）

“東西南北中、打工到廣東”，改革開放以來，百萬民工涌向南粵曾經(jīng)蔚為壯觀。然而，年初新一輪用工短缺使這個(gè)積聚了2600多萬農(nóng)民工的用工大省用工缺口達(dá)90萬人，珠三角、長(zhǎng)三角先后出現(xiàn)“民工荒”。對(duì)于這一問題的成因，有關(guān)專家學(xué)者舉出了諸如經(jīng)濟(jì)好訂單增導(dǎo)致農(nóng)民工“吃緊”，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇導(dǎo)致農(nóng)民工“分流”，經(jīng)濟(jì)落差縮小導(dǎo)致農(nóng)民工“回流”，供求結(jié)構(gòu)錯(cuò)位導(dǎo)致農(nóng)民工“缺位”等。但筆者以為這種狀況出現(xiàn)的原因不僅是結(jié)構(gòu)性問題，而是農(nóng)民工權(quán)益缺乏保障（即“權(quán)益荒”）所導(dǎo)致的。

一、“民工荒”實(shí)質(zhì)上是“民工權(quán)利荒”

我國(guó)農(nóng)民工人數(shù)已經(jīng)超過1.4億，如果加上在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工的農(nóng)民工，總?cè)藬?shù)達(dá)2億多，已經(jīng)超過由城鎮(zhèn)居民構(gòu)成的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人群體，農(nóng)民工已經(jīng)成為我國(guó)工人階級(jí)的新成員和重要組成部分。

從社會(huì)分工角度來看，農(nóng)民本來是一種職業(yè)，然而在我國(guó)農(nóng)民自古以來就帶有身份的色彩。改革開放以后，農(nóng)村生產(chǎn)率的迅速提高，使本來就人多地少的農(nóng)村有了大量剩余勞動(dòng)力，當(dāng)城市工礦產(chǎn)業(yè)改革邁開腳步時(shí)，大批農(nóng)民涌入城市務(wù)工。其實(shí)在20世紀(jì)80年代中期。農(nóng)民工的出現(xiàn)在填補(bǔ)城市職業(yè)的空白、給城市居民帶來許多方便的同時(shí)，也促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在我國(guó)由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使得農(nóng)民工這一特殊群體不能得到與市民同等待遇。一方面，農(nóng)民工付出的勞動(dòng)代價(jià)與所獲經(jīng)濟(jì)收益的差距在持續(xù)拉大，農(nóng)民工的特殊身份標(biāo)識(shí)與農(nóng)民工自我追求升華的沖突越來越顯性化，農(nóng)民工權(quán)益意識(shí)高漲與維權(quán)機(jī)制不暢的矛盾越來越突出。另一方面，政府的社會(huì)保護(hù)機(jī)制依然缺乏，農(nóng)民工在工傷、疾病醫(yī)療、養(yǎng)老、貧困等方面的后顧之憂極多，而維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的機(jī)制亦因法制不完善、監(jiān)察機(jī)制不健全、工會(huì)作用不大等，依然處于缺失狀態(tài)，農(nóng)民工權(quán)益受損后的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在高速積累。入城務(wù)工人員勞動(dòng)關(guān)系處于法律法規(guī)的“邊緣和真空”地帶，是無固定工作、無固定居所、無生活來源、無人身安全感、無社會(huì)保障的“二等工人”。他們與有城市戶口的工人同工不同酬，同工不同權(quán)，同工不同福利保障，就業(yè)單位的管理人員還把他們當(dāng)作另類工人管理，甚至有的城市規(guī)定限制他們進(jìn)入某些行業(yè)就業(yè)。

這些現(xiàn)象，不僅明顯違反社會(huì)主義社會(huì)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)、選擇職業(yè)、取得勞動(dòng)報(bào)酬等一系列權(quán)利；而且背離了現(xiàn)代社會(huì)通行的文明準(zhǔn)則，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平等規(guī)則，傷害了為數(shù)眾多的農(nóng)民工的尊嚴(yán)，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，妨礙城市發(fā)展的正?；M(jìn)程，甚至對(duì)目前的貧富兩極分化也起著推波助瀾的作用。同時(shí)，農(nóng)民工的社會(huì)保護(hù)與維權(quán)機(jī)制缺失，給人們直接的感覺，就是它放大著社會(huì)業(yè)已存在的不公。

特別是當(dāng)前，新生代農(nóng)民工占外出農(nóng)民工的6成以上，成為勞動(dòng)力市場(chǎng)的主力軍，他們生于20世紀(jì)80年代以后，平均年齡在23歲左右，近8成未婚，大都在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的就業(yè)，家庭經(jīng)濟(jì)情況、受教育程度和法律意識(shí)等都已經(jīng)明顯提高。新生代農(nóng)民工適應(yīng)新事物的能力更強(qiáng)，同時(shí)在城市中形成了較高的心理需求，主體意識(shí)更加強(qiáng)烈，有強(qiáng)烈的城市化傾向，他們不再滿足于社會(huì)地位低下而且報(bào)酬極低的體力勞動(dòng)，迫切要求逾越橫亙?cè)诿媲暗闹贫?、文化之墻，要求與住所地居民（城市居民）更多的平等權(quán)利，要求得到一樣的尊重與認(rèn)可。調(diào)查顯示：新生代農(nóng)民工比上一代農(nóng)民工更注重精神需求，對(duì)于知識(shí)、技能及人際交往更加渴求。當(dāng)昔日農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)打工的最大動(dòng)力因素——區(qū)域經(jīng)濟(jì)落差在逐漸消失或減小時(shí)，珠三角要應(yīng)對(duì)可能成為常態(tài)的用工短缺，單純依靠提高工資待遇，只能緩解而不能從根本上解決“民工荒”問題，甚至現(xiàn)在炒得火熱的珠三角地區(qū)的企業(yè)紛紛朝內(nèi)地遷移，也是由于用工短缺而導(dǎo)致的用工成本升高而引起的。我們要應(yīng)新形勢(shì)下新生代農(nóng)民工對(duì)權(quán)益保障上的訴求，加大農(nóng)民工權(quán)益保障制度的建設(shè)和完善，加大其對(duì)所在打工城市的歸屬感，促進(jìn)打工一族真正融入城市。這是珠三角及其他發(fā)達(dá)地區(qū)未來吸引力的關(guān)鍵所在。

二、完善農(nóng)民工權(quán)益保障制度，破解“民工荒”的現(xiàn)實(shí)之策

2010年中央1號(hào)文件首次將“新生代農(nóng)民工”的提法納入中央文件，可以看出新生代農(nóng)民工之“新”，不僅“新”在年齡上，而且“新”在群體生態(tài)和生活質(zhì)量上。新生代農(nóng)民工不只是代際劃分和年齡概念，更是一個(gè)權(quán)利進(jìn)步的符號(hào)。令人關(guān)注的是，珠三角許多政府將此輪民工短缺作為完善勞動(dòng)力市場(chǎng)的契機(jī)和動(dòng)力。歷史上每次大的危機(jī)都是引發(fā)特定群體權(quán)益保障受到重視的良好機(jī)遇。1929年的美國(guó)大蕭條使得成千上萬的失業(yè)工人生計(jì)無著，美國(guó)政府開始考慮為產(chǎn)業(yè)工人建立失業(yè)保險(xiǎn)；1997年的東南亞金融危機(jī)使得我國(guó)部分城市困難家庭陷入困境，城市低保制度建設(shè)被提上日程。我國(guó)更應(yīng)抓住此次全球經(jīng)濟(jì)的調(diào)整機(jī)遇，關(guān)注農(nóng)民工的權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)民工權(quán)益保障制度的建設(shè)和完善。

解決當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的農(nóng)民工權(quán)益保障問題，要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮，遵循城鄉(xiāng)國(guó)民待遇平等原則，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工作為國(guó)民的待遇和權(quán)利。以權(quán)利平等為基礎(chǔ)，從農(nóng)民權(quán)利和農(nóng)民發(fā)展的角度出發(fā)，正視農(nóng)民的問題，真正以“農(nóng)民”為本。具體而言，保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，就應(yīng)切實(shí)消除對(duì)流動(dòng)人口特別是進(jìn)城務(wù)工人員的歧視性政策，包括戶口、身份、工作崗位、子女上學(xué)、社會(huì)保障等方面的限制，改善就業(yè)環(huán)境，使其盡可能地享有獲得平等的國(guó)民待遇。切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)與生命健康權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民工公平地參與發(fā)展成果的共享。農(nóng)民工問題的核心是公民平等權(quán)利缺失。我們?cè)谟懻撧r(nóng)民工問題，首先要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，他是公民，必須得到平等的公民權(quán)利。例如，迅速取消對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的各種政策限制與地域歧視，享受平等就業(yè)權(quán)，開放就業(yè)市場(chǎng)，給他們更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民工獲得合理的工資報(bào)酬并且確保這種報(bào)酬符合分配正義的原則；健全勞動(dòng)保護(hù)機(jī)制與勞動(dòng)監(jiān)察、安全監(jiān)管措施，確保農(nóng)民工的生命與健康權(quán)益不受損害。

第一，生存權(quán)的保障。生存權(quán)的最簡(jiǎn)單涵義是在一定社會(huì)關(guān)系中和歷史條件下，人們應(yīng)當(dāng)享有的維持正常生活所必需的基本條件的權(quán)利。我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元管理體制，公民身份二元化繼續(xù)存在，農(nóng)民工進(jìn)城后無法獲得相應(yīng)的城市戶口。盡管近年來城鄉(xiāng)戶籍制度改革在部分地區(qū)已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但城鄉(xiāng)居民仍然不能享有平等的就業(yè)、社會(huì)保障等方面的權(quán)利。對(duì)農(nóng)民工的歧視還具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，農(nóng)民工生存保障的社會(huì)化和生存環(huán)境的市民化的問題沒有得到根本解決，造成從城市農(nóng)民工到產(chǎn)業(yè)工人和市民的職業(yè)和身份變化過程步履維艱，極大地?cái)D壓了新生代農(nóng)民工的城市生存空間，他們?cè)诔鞘兄袩o法實(shí)現(xiàn)真正立足，但也不愿甚至沒有能力退回到農(nóng)村中務(wù)農(nóng)，成為了城市和農(nóng)村之間真正的“兩棲人”。

第二，就業(yè)權(quán)的保障。新生代農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)涵蓋就業(yè)保障、勞動(dòng)權(quán)益、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益、自由擇業(yè)權(quán)益、勞動(dòng)休息權(quán)益等勞動(dòng)權(quán)益。新生代農(nóng)民工的就業(yè)能力明顯不足，與第一代農(nóng)民工相比缺乏回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的退路，與城市勞動(dòng)力相比，缺乏必要的專業(yè)技能和進(jìn)入正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)的本領(lǐng)；農(nóng)民工的法律素質(zhì)較低，對(duì)自己的權(quán)益受損忍氣吞聲，很少努力爭(zhēng)取自己的維權(quán)直通車合法權(quán)益，更有甚者連自己的合法權(quán)益都不明確；就業(yè)環(huán)境也不樂觀，涉及到農(nóng)民工勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行的重要領(lǐng)域無相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范和解決，而有些行之有效的措施還停留在政策層面，主要靠行政手段來實(shí)施，缺乏穩(wěn)定性、持久性和徹底性；雖有一些法律、法規(guī)的很多規(guī)定涉及到農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)問題，部分地方政府出于代表城市市民本位利益（如市民充分就業(yè)）的考慮，在對(duì)待市民化乃至農(nóng)民進(jìn)城問題上，排斥和抑制多于鼓勵(lì)和支持。在政策制度的安排上，不把農(nóng)民工與市民同等對(duì)待，而是采取重堵輕疏、重管理輕服務(wù)、重義務(wù)輕權(quán)益、重城市就業(yè)輕農(nóng)民工安排的政策。

第三，子女受教育權(quán)的保障。由于農(nóng)村學(xué)校教育素質(zhì)的普遍較低，家庭教育缺失，中途輟學(xué)一系列原因而出現(xiàn)新生代農(nóng)民工接受教育程度較低，需要接受必要的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，而目前許多城市將其僅作為廉價(jià)勞動(dòng)力，而沒有納入城市人力資源培訓(xùn)和開發(fā)規(guī)劃。同時(shí)許多農(nóng)民工子女由于沒有城市戶口，在接受九年制義務(wù)教育后就是回家接受后續(xù)教育或放棄教育進(jìn)入第二代、第三代農(nóng)民工序列。實(shí)際上反映了一個(gè)教育不公平問題，即現(xiàn)在還難以完全做到農(nóng)民工子女和城里的孩子享受同樣的、均等的、教學(xué)方面的服務(wù)。

第四，社會(huì)保障權(quán)不健全。明確農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)，按照分類分層保障原則為農(nóng)民工提供社會(huì)保障。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)與生活，遭遇著城鎮(zhèn)勞動(dòng)者可能遭遇的各種生活風(fēng)險(xiǎn)，如工傷事故風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、其他意外生活風(fēng)險(xiǎn)以及生活貧困等，農(nóng)民工遭遇上述風(fēng)險(xiǎn)的普遍性正在成為現(xiàn)階段新的社會(huì)問題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)累積的生成條件。目前，新生代農(nóng)民工享受到的社會(huì)保障項(xiàng)目非常有限，很多項(xiàng)目不能續(xù)轉(zhuǎn)，只能離崗?fù)吮?。如有些城市?guī)定必須繳費(fèi)滿15年才能得到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，未到退休年齡要提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民工只能支取個(gè)人賬戶的個(gè)人繳費(fèi)部分。這些不合理的制度安排使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)演變成為一種不確定的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，最終降低了農(nóng)民工抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。而且享受到的社會(huì)保障水平非常低，醫(yī)療衛(wèi)生保健問題難以解決，工傷和職業(yè)病防治問題較突出。近幾年不斷增長(zhǎng)的農(nóng)民工工傷事件（許多甚至是惡性事件）和學(xué)術(shù)界將農(nóng)民工視為社會(huì)弱勢(shì)群體的事實(shí)，反映了農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障權(quán)益的訴求不僅是客觀的，而且是正當(dāng)?shù)?、迫切的?/p>

解決新生代農(nóng)民工權(quán)益保障問題，要立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，抓緊解決實(shí)際問題，逐步解決深層次的問題。為此，需要多管齊下，包括創(chuàng)新體制、更新觀念、立法保護(hù)及輿論導(dǎo)向等，但政府承擔(dān)起自己的責(zé)任將是最重要的。完善相關(guān)法規(guī)，在確立農(nóng)民工平等權(quán)益的同時(shí)，賦予農(nóng)民工維權(quán)的法律手段與有效途徑。規(guī)范用工制度，切實(shí)推行勞動(dòng)合同制，為解決農(nóng)民工問題奠定穩(wěn)定的基石。社會(huì)（主要是城市社會(huì)）要樹立公平、正義、共享的核心價(jià)值觀，用平等的理念與包容的心態(tài)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工的真正開放，并對(duì)農(nóng)民工融入城市采取真正歡迎與積極鼓勵(lì)的取向；改造社會(huì)氛圍，營(yíng)造讓農(nóng)民工融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的軟環(huán)境。企業(yè)要遵守國(guó)家的勞動(dòng)法規(guī)及相關(guān)法律與政策，樹立與現(xiàn)代文明相適應(yīng)的財(cái)富觀，平等地對(duì)待農(nóng)民工，并承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。農(nóng)民工自身則需要不斷提升自己的素質(zhì)，提高一技之長(zhǎng)以謀求更廣闊的發(fā)展空間，并有理性的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃。

三、促進(jìn)農(nóng)民工向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，是解決“民工荒”的根本之策

新一輪用工短缺的更深層次原因在于，我國(guó)在推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，出現(xiàn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化進(jìn)程的不協(xié)調(diào)；在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中，較少重視通過制度創(chuàng)新來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以實(shí)現(xiàn)在工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)民工向產(chǎn)業(yè)工人的身份轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

新生代農(nóng)民工的基本取向還是要涌入城市，要圍繞這一點(diǎn)來破除體制障礙，制定政策措施。“涌入城市、公平對(duì)待、權(quán)益保障”，這實(shí)際上是制度改革的過程，就是要推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，使他們能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定地在城市就業(yè)和居住。具體說，則著重于分期分批解決他（她）們的社保、醫(yī)保、失保、住保和教育保障問題。一是把他（她）們納入城鎮(zhèn)職工社保和失保體系，使他（她）們?cè)诿撾x土地后，失業(yè)有低保托底，退休時(shí)有社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老；二是讓他（她）們病有所醫(yī)，教有所學(xué)（當(dāng)下著重于生存技能培訓(xùn)和再教育）；三是保障他們居者有其屋——這一條最關(guān)鍵，是確保他（她）們最終轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛钡幕A(chǔ)之基礎(chǔ)所在；四是對(duì)于80后農(nóng)民工，他（她）們的子女幼教及入學(xué)也必須以輸入地政府的公辦教育為主承擔(dān)。

特別是新生代農(nóng)民工，他們大多出生在城市且在城市文明的熏陶下生活多年，已經(jīng)基本具備產(chǎn)業(yè)工人和城市居民的基本素質(zhì)，國(guó)家和社會(huì)及企業(yè)組織只要注重技能培訓(xùn)并以引導(dǎo)，假以時(shí)日，新生代農(nóng)民工向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)變是沒有問題的。但目前要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變最缺乏的是制度安排，缺乏的是戶籍制度安排，尤其是戶籍背后的公共服務(wù)制度安排。而對(duì)于新生代農(nóng)民工來說，能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向產(chǎn)業(yè)工人身份的轉(zhuǎn)變，能否實(shí)現(xiàn)成為市民的利益訴求，直接決定著他們對(duì)這座城市的歸屬感，也直接關(guān)乎我國(guó)的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程。

當(dāng)前，尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)各界必須采取積極措施提高農(nóng)民工工資待遇，建立有效的工資增長(zhǎng)機(jī)制。盡快提高農(nóng)民工的勞工成本，包括提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)一步細(xì)化，使之更具操作性，通過確立平等的談判與協(xié)商機(jī)制來確保農(nóng)民工工資增長(zhǎng)機(jī)制正?；ㄟ^財(cái)稅政策強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)雇主為農(nóng)民工提供職業(yè)福利。農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬與福利的提升，不僅能夠直接提高數(shù)億農(nóng)民工及其家屬的購(gòu)買力，進(jìn)而改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)過度依賴對(duì)外貿(mào)易與投資拉動(dòng)的弊端，而且可以促使農(nóng)民工素質(zhì)得到提高，農(nóng)村居民的民生問題獲得進(jìn)一步改善。因此，必須摒棄片面的勞工成本低優(yōu)勢(shì)說，代之以適度提高農(nóng)民工的勞工成本（含工資、保險(xiǎn)及福利），并促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

與此同時(shí)，針對(duì)農(nóng)民工非農(nóng)化的現(xiàn)實(shí)及工業(yè)化、城市化進(jìn)程的態(tài)勢(shì)，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步改革農(nóng)村土地承包制度，通過賦予農(nóng)村土地承包權(quán)的實(shí)質(zhì)權(quán)益，讓農(nóng)民工自主選擇戶籍身份置換，既保障農(nóng)民工可以在滿足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或條件下完全融入城市化、工業(yè)化進(jìn)程，又促進(jìn)農(nóng)村土地的集約經(jīng)營(yíng)與規(guī)模效益。一種標(biāo)準(zhǔn)的確立意味著一種新秩序的建立，農(nóng)民工的發(fā)展將會(huì)因此而進(jìn)入有序向上流動(dòng)的通道。

綜上所述，當(dāng)前“民工荒”的問題實(shí)質(zhì)是農(nóng)民權(quán)益問題，農(nóng)民工問題也是農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題。農(nóng)民工在城市的生活和工作面臨的種種困境，市民化進(jìn)程的舉步維艱，迫切需要黨和政府以公正為理念，出臺(tái)相關(guān)的社會(huì)政策來幫助他們改變目前的邊緣狀況，提升社會(huì)地位，享有同等的國(guó)民待遇，推進(jìn)中國(guó)的城市化進(jìn)程。