中國(guó)環(huán)境管制的現(xiàn)狀、問(wèn)題及其對(duì)策

○劉志闊 劉承毅 （浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院 浙江 杭州 310018）

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)雖然取得了很大進(jìn)展，但主要污染物排放量超過(guò)環(huán)境承載能力，生態(tài)環(huán)境受到不同程度的破壞，環(huán)境污染事故時(shí)有發(fā)生，環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2009）。《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算報(bào)告2004》顯示，2004年全國(guó)因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元，占當(dāng)年GDP的3.5%，而當(dāng)年全國(guó)環(huán)境污染治理成本為2874億元，占當(dāng)年GDP的1.8%。在環(huán)境管制方面，國(guó)家雖然重視環(huán)境法制建設(shè)，采取加強(qiáng)環(huán)境管制的策略。但是，環(huán)境保護(hù)中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍，環(huán)境違法處罰力度不足以及違法成本低、守法成本高等問(wèn)題還很?chē)?yán)重，有些地方甚至存在著嚴(yán)重的地方保護(hù)主義（溫家寶，2006；國(guó)家審計(jì)局，2009）。

正如有些學(xué)者指出，中國(guó)目前的環(huán)境問(wèn)題是現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的結(jié)果，而這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式又是特定發(fā)展階段的產(chǎn)物。由于中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在很大程度上是依靠地方政府片面追求GDP及其帶來(lái)的財(cái)政收入所推動(dòng)的，由此轉(zhuǎn)向更加注重增長(zhǎng)的可持續(xù)性，是一個(gè)與激勵(lì)相關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)行為（蔡昉等，2008；齊曄，2008）。因此，環(huán)境管制是否與地方政府動(dòng)機(jī)激勵(lì)相容，是所有環(huán)境管制政策能否得以有效實(shí)施的關(guān)鍵。

基于以上現(xiàn)狀，本文主要分析我國(guó)環(huán)境管制的法律法規(guī)體系、環(huán)境管制機(jī)構(gòu)設(shè)置以及相關(guān)的管制政策三個(gè)方面，從地方政府治理的角度來(lái)研究我國(guó)目前環(huán)境管制體系存在的問(wèn)題，并給出相關(guān)政策建議。

二、我國(guó)環(huán)境管制的法律體系的現(xiàn)狀及其問(wèn)題

建國(guó)以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放30年以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境立法有了很大發(fā)展，現(xiàn)已初具規(guī)模，形成了較為完善的環(huán)境法律體系。其主要包括：憲法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過(guò)的法律，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和各部門(mén)、委員會(huì)制定的部門(mén)規(guī)章，以及地方人大制定的地方性法規(guī)和地方政府制定的行政規(guī)章，還有一些單行條例和自治條例對(duì)環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定等。由此，從規(guī)模上和層次上可以看出，我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)不斷完善，環(huán)境保護(hù)事業(yè)快速發(fā)展。盡管我國(guó)環(huán)境立法取得了一定成果，形成了較為全面的環(huán)境管制法律體系，但是仍然存在一些問(wèn)題，尤其缺少對(duì)于地方政府對(duì)環(huán)境管制進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)的限制，即缺乏針對(duì)管制缺位或者“政府失靈”情況的制度安排（王曦，2008）。首先，缺乏上級(jí)政府環(huán)保部門(mén)直接制約下級(jí)政府環(huán)保不作為或不當(dāng)作為的制度安排。其次，缺乏防止地方政府對(duì)本級(jí)環(huán)保部門(mén)不當(dāng)干預(yù)的制度安排。特別是在以晉升激勵(lì)和財(cái)政分權(quán)為特征的中國(guó)式治理模式下，地方政府以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)來(lái)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高速度，這進(jìn)一步惡化了我國(guó)環(huán)境狀況，同時(shí)也不利于環(huán)境管制政策的有效實(shí)施。另外，法律對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)權(quán)責(zé)規(guī)定過(guò)于寬泛，而且缺乏程序性立法，不利于具體操作和實(shí)施。因此，我國(guó)環(huán)境立法還需進(jìn)一步完善，以限制地方政府對(duì)于本級(jí)環(huán)境執(zhí)法的不正當(dāng)干預(yù)，防止環(huán)境管制中的“政府失靈”。

三、我國(guó)環(huán)境管制機(jī)構(gòu)體系的現(xiàn)狀及其問(wèn)題

到目前為止，我國(guó)已經(jīng)建立了多方位、多層次的環(huán)境保護(hù)法律體系，從立法層面上保證了我國(guó)的環(huán)境管制有法可依，但是“徒法不足以自行”，仍需要結(jié)構(gòu)合理的環(huán)境管制機(jī)構(gòu)來(lái)具體執(zhí)行各項(xiàng)法律法規(guī)。我們將分別從權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)三個(gè)維度來(lái)研究我國(guó)目前環(huán)境管制組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況與運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題。

從環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐可以看出，我國(guó)的環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，環(huán)境管制組織機(jī)構(gòu)體系缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行環(huán)境管制政策的有效制約。我國(guó)環(huán)境管制機(jī)構(gòu)體系的特點(diǎn)是龐大的行政機(jī)關(guān)與力量相對(duì)弱小的權(quán)力機(jī)關(guān)和司法審查機(jī)關(guān)平行共存。地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)地方政府環(huán)境管制政策的監(jiān)督往往力不從心。同時(shí)，為了防止司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)分干涉，我國(guó)的司法機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的審查往往處于一種被動(dòng)地位，對(duì)環(huán)境案件的審查亦是如此，由此容易形成地方保護(hù)主義。第二，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的地位缺乏獨(dú)立性。我國(guó)的地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)不僅在縱向上受到上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，更重要的是在橫向上受到本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，其財(cái)政權(quán)和人事任免權(quán)由相應(yīng)的地方人民政府掌握，因此其地位的不獨(dú)立性可能導(dǎo)致其行為受地方政府意志的支配，不能有效地行使環(huán)境行政權(quán)。更為重要的是，在晉升激勵(lì)和財(cái)政分稅制的制度背景下，地方政府往往片面地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高速度而忽視環(huán)境管制，傾向于做出違背公共目的的行為。

四、我國(guó)環(huán)境管制政策現(xiàn)狀及其問(wèn)題

根據(jù)環(huán)境政策工具的特征及其演變歷程，環(huán)境政策可以劃分為三種類(lèi)型：第一代工具，傳統(tǒng)的“命令—控制”型管制；第二代工具，市場(chǎng)化工具或基于市場(chǎng)的政策工具；第三代工具，自愿環(huán)境管制（郭朝先，2007；金碚，2008）。“命令—控制”型管制政策能夠?qū)崿F(xiàn)較高的管制效果，管制成本也較低，但總體缺乏效率，因?yàn)槠錄](méi)有考慮被管制者的成本差異，會(huì)造成社會(huì)福利損失，且不利于企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。由于“命令—控制”型管制政策易于實(shí)施，其在我國(guó)的應(yīng)用較為廣泛，主要包括：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污許可證等?；谑袌?chǎng)的環(huán)境管制政策工具主要包括排污費(fèi)（Baumol and Oates，1988）和排污權(quán)交易（Tietenberg，1980）。目前，我國(guó)主要有征收排污費(fèi)、超標(biāo)后罰款和部分地區(qū)的排放權(quán)交易等。自愿性環(huán)境政策包括由各類(lèi)國(guó)際組織（如UNEP、ISO、國(guó)際商會(huì)）、工業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起的，在法規(guī)要求之外，旨在推動(dòng)排污企業(yè)改進(jìn)環(huán)境行為的各種自愿性環(huán)境保護(hù)憲章、環(huán)境行為準(zhǔn)則和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)（馬小明、趙月煒，2005）。

從理論上來(lái)看，各種管制政策都能有效控制污染，然而政府管制也是具有局限性的。因?yàn)?，要保證政府管制的充分有效，就必須首先滿足十分嚴(yán)格的條件，而實(shí)現(xiàn)這些條件可能比實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)有效運(yùn)行的條件更困難（金碚，2009）。我國(guó)環(huán)境管制政策的執(zhí)行者主要是地方政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，然而環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)主要受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，而地方政府是否有動(dòng)力進(jìn)行環(huán)境管制就成為環(huán)境管制能否有效的一個(gè)核心問(wèn)題。在以晉升激勵(lì)和財(cái)政分權(quán)為特征的治理模式下，地方政府本身缺乏環(huán)境管制的內(nèi)在動(dòng)力，同時(shí)法律法規(guī)體系的不完善使其缺乏環(huán)境管制的外在壓力，由此造成的環(huán)境管制不到位的情況十分嚴(yán)重。如《“三河三湖”水污染防治績(jī)效審計(jì)調(diào)查結(jié)果》顯示，淮河和巢湖等5個(gè)流域1199個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)保驗(yàn)收工作不夠規(guī)范；海河和巢湖等5個(gè)流域的7個(gè)?。ㄖ陛犑校┎糠值貐^(qū)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確；海河、淮河2個(gè)流域的4個(gè)?。ㄖ陛犑校┎糠值貐^(qū)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)率低，少數(shù)單位甚至違規(guī)干擾自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備的正常運(yùn)行，以逃避處罰。

五、結(jié)論及其政策含義

基于我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境狀況以及環(huán)境管制中存在的一系列問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的事實(shí)，從長(zhǎng)期來(lái)看，解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的根本途徑仍然是調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。然而，就目前來(lái)看，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際，環(huán)境管制仍是我國(guó)環(huán)境保護(hù)最有利和最有效的政策工具，同時(shí)也是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步的有力保證。由上文通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境管制法律體系、管制組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制以及環(huán)境管制政策實(shí)施等三個(gè)方面的分析，我國(guó)的環(huán)境管制存在著許多問(wèn)題仍需進(jìn)一步完善。

1、完善我國(guó)的環(huán)境管制法律體系

環(huán)境管制政策的實(shí)施，會(huì)牽涉到多方的利益，而法律是管制的基礎(chǔ)和依據(jù)，所以完善我國(guó)環(huán)境管制體系我們要做到立法先行。由上文分析可知，目前我國(guó)環(huán)境法律體系還存在著一些缺陷，尤其缺少對(duì)于地方政府對(duì)環(huán)境管制進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)的限制，即缺乏針對(duì)管制缺位或者“政府失靈”情況的制度安排。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境管制立法，從法律層面調(diào)整地方政府的激勵(lì)機(jī)制，從制度上限制其不正當(dāng)干預(yù)行為。為此，我國(guó)已相應(yīng)地頒布了一系列規(guī)章制度，用來(lái)制約地方政府產(chǎn)生違背公共利益的不正當(dāng)動(dòng)機(jī)，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》。然而這并沒(méi)有克服地方政府對(duì)環(huán)境管制的不正當(dāng)干預(yù)，仍存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和違法不究的地方保護(hù)主義。因此，我們要將環(huán)境問(wèn)責(zé)制度納入法律體系，從法律的高度保障地方各級(jí)政府行為符合環(huán)境保護(hù)的要求。

2、完善環(huán)境管制組織機(jī)構(gòu)體系

環(huán)境法律體系的完善是重要的，同時(shí)還需要相應(yīng)的管制組織機(jī)構(gòu)來(lái)有效執(zhí)行相關(guān)管制政策，具有相對(duì)獨(dú)立地位和統(tǒng)一行政職權(quán)的環(huán)境管制機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。因?yàn)楣苤七^(guò)程涉及各利益集團(tuán)的博弈與沖突，意圖保持中立地位的管制機(jī)構(gòu)必須被授予巨大而廣泛的權(quán)力，具備相當(dāng)?shù)莫?dú)立性與權(quán)威性，才可能實(shí)現(xiàn)管制的政策目標(biāo)（王俊豪，2008）。我國(guó)需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的行政執(zhí)法地位。根據(jù)委托—代理理論，代理層級(jí)越多，政府偏離公共目標(biāo)的可能性就越大。在晉升激勵(lì)和財(cái)政分權(quán)制度背景下，隨著行政機(jī)關(guān)中自上而下代理層級(jí)的不斷增多，為制約地方政府的自利行為，我們應(yīng)當(dāng)從國(guó)務(wù)院自上而下層層加強(qiáng)對(duì)各級(jí)地方政府的垂直監(jiān)督。同時(shí)，從環(huán)境保護(hù)部至地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，不斷加強(qiáng)各級(jí)環(huán)境主管部門(mén)的行政執(zhí)法地位，從而保證環(huán)境主管組織機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法效力。

3、加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境管制政策建設(shè)

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管制政策主要是“命令—控制”型以及最常用的排污收費(fèi)政策。但我國(guó)企業(yè)污染排放乃至超標(biāo)排和違法排放的成本過(guò)低，再加上我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)和督察設(shè)備、人員配置不足，以及地方政府與企業(yè)的“合謀”時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)有的環(huán)境管制制度不足以對(duì)企業(yè)的排污行為產(chǎn)生震懾作用，企業(yè)排污成本遠(yuǎn)低于污染控制與治理成本（王俊豪、李云雁，2009）。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)環(huán)境污染的處罰力度較輕，即使2008年對(duì)《水污染防治法》進(jìn)行了修訂，但該法對(duì)環(huán)境處罰中的罰款規(guī)定對(duì)企業(yè)的排污行為仍然不具有很強(qiáng)的威懾力。因此，我們要加大環(huán)境違法成本，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的懲處力度。同時(shí)，完備的環(huán)境管制政策是環(huán)境污染治理的前提，但更為重要的是政策能夠得到有效的執(zhí)行，這需要從法律層面杜絕一些利益主體對(duì)管制政策的不正當(dāng)干預(yù)，并保證管制機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。

[1]蔡昉、都陽(yáng)、王美艷：經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與節(jié)能減排內(nèi)在動(dòng)力[J].經(jīng)濟(jì)研究，2009（6）.

[2]王曦：當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)亟需解決的三大問(wèn)題[J].法學(xué)評(píng)論，2008（4）.

[3]蘇明、傅志華：中國(guó)節(jié)能減排的財(cái)稅政策研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

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[5]金碚：資源環(huán)境管制與工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力關(guān)系的理論研究[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（3）.

[6]張坤民、溫宗國(guó)、彭立穎：當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境政策：形成、特點(diǎn)與評(píng)價(jià)[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2007（2）.

[7]郭朝先：我國(guó)環(huán)境管制發(fā)展的新趨勢(shì)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007（28）.

[8]王俊豪：中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)行機(jī)制[M].商務(wù)印書(shū)館，2008.

[9]齊曄：中國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制研究[M].上海三聯(lián)書(shū)店，2008.

[10]王俊豪、李云雁：民營(yíng)企業(yè)應(yīng)對(duì)環(huán)境管制的戰(zhàn)略導(dǎo)向與創(chuàng)新行為——基于浙江紡織行業(yè)調(diào)查的實(shí)證分析[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（9）.