治理視角下的非政府組織職能研究

路穩(wěn)玲

（巢湖學(xué)院，安徽 巢湖 238000）

治理視角下的非政府組織職能研究

路穩(wěn)玲

（巢湖學(xué)院，安徽 巢湖 238000）

隨著我國(guó)社會(huì)改革的深入，非政府組織在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高公民的參與意識(shí)等方面發(fā)揮了重要作用。但是由于政府模糊的態(tài)度、公民意識(shí)的缺失以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱等因素造成了非政府組織合法性不足、監(jiān)督機(jī)制缺失、自身能力建設(shè)不足等問(wèn)題。本文針對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析、闡述。

治理；非政府組織；職能

1995 年，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理做出了如下界定：治理是公共或私人機(jī)構(gòu)管理所屬共同事務(wù)諸多方式的總和，它使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程，既包括有權(quán)迫使民眾服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種民眾同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。①俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.政治學(xué)中它表明，現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家正在把原先由它獨(dú)立承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門(mén)和公民自愿團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。它是國(guó)家與市民社會(huì)突破零和博弈，實(shí)現(xiàn)雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，由一元、強(qiáng)制、壟斷走向了多元、民主、合作。具體說(shuō)來(lái)，首先，治理理論認(rèn)為政府不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種民間組織如非政府組織、協(xié)會(huì)、志愿性組織等同樣是合法權(quán)力的來(lái)源；其次，治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家與公民社會(huì)之間的合作，如談判對(duì)話、模糊公私部門(mén)之間的界限，并重視公私之間的依賴(lài)關(guān)系；再次，治理注重在各種組織和個(gè)人參與的基礎(chǔ)上，最終通過(guò)形成一個(gè)合作的網(wǎng)絡(luò)，來(lái)分擔(dān)各種公共事務(wù)和責(zé)任。

隨著治理理論的發(fā)展與不斷完善，科學(xué)發(fā)展觀和諧社會(huì)深入人心，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家與公民社會(huì)的良性互動(dòng)，促進(jìn)民主政治的進(jìn)一步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府達(dá)到善治成為關(guān)注的焦點(diǎn)。而非政府組織的發(fā)展為善治的實(shí)現(xiàn)搭起了一座通往成功的橋梁。非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯(lián)合國(guó)憲章第71款正式使用的，歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，非政府組織在處理國(guó)際和國(guó)內(nèi)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化、教育、衛(wèi)生保健、科學(xué)、技術(shù)、人道主義和人權(quán)，以及其他一些相關(guān)的問(wèn)題中發(fā)揮了舉足輕重的作用。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入非政府組織大發(fā)展的時(shí)期。根據(jù)民政部門(mén)《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》的數(shù)據(jù)，2008年在我國(guó)登記的各類(lèi)非政府組織共有23萬(wàn)個(gè)，比上一年增長(zhǎng)了8.5%。在和諧社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程中，我國(guó)的非政府組織發(fā)揮著舉足輕重的作用。

1 我國(guó)非政府組織的主要職能

1.1 促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變

中共十七大報(bào)告首次明確我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府就是“為人民服務(wù)的政府，用政治學(xué)的語(yǔ)言表述是為社會(huì)服務(wù)，用專(zhuān)業(yè)的行政語(yǔ)言表述就是為公眾服務(wù)，服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨?！雹?gòu)埧抵?限制政府規(guī)模的理念[J].行政論壇，2000，（4）：7-13.這一目標(biāo)的確立就要求政府還權(quán)于社會(huì)，改變“大政府，小社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮社會(huì)的自主管理能力。服務(wù)型政府不是依靠強(qiáng)制、權(quán)力或權(quán)威的運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而應(yīng)是通過(guò)引導(dǎo)和支持社會(huì)力量參與社會(huì)的治理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)的一些非政府組織已經(jīng)很好承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的這部分職能，如：2006年4月我國(guó)首個(gè)“NGO與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目”，隨著6家NGO的工作人員分別進(jìn)駐江西省樂(lè)安、寧都、興國(guó)等3個(gè)縣的6個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)村，正式啟動(dòng)，其運(yùn)作方式是江西省扶貧辦出資金，NGO出人出力到村里實(shí)施扶貧工作，2008年9月，該項(xiàng)目如期完成，標(biāo)志著中國(guó)扶貧從政府 “包辦”向“政府——非政府組織”合作轉(zhuǎn)變的第一步，也是政府、非政府組織和企業(yè)共同攜手扶貧的一次新嘗試。②林閩鋼，陶鵬.中國(guó)貧困治理三十年回顧與前瞻[J].公共行政，2009，（4）.非政府組織不僅在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，在環(huán)境保護(hù)、艾滋病的防治、社會(huì)保障與福利、弱勢(shì)群體的救助、以及慈善事業(yè)領(lǐng)域都發(fā)揮著不可替代的作用。

1.2 提高公民的政治參與意識(shí)

在傳統(tǒng)社會(huì)中由于冗長(zhǎng)的官僚結(jié)構(gòu)，公民在表達(dá)其利益需求和意見(jiàn)時(shí)，需要付出較高的時(shí)間成本和金錢(qián)成本，同時(shí)社會(huì)精英又往往掌握著社會(huì)的大部分權(quán)利，利益表達(dá)的結(jié)果又有很大的不確定性，加之傳統(tǒng)思想的影響，我國(guó)公民的政治參與的深度和廣度都比較低。非政府組織具有志愿性、民間性等特點(diǎn)，其使命就是“為饑餓的人覓到食物，挽救人的靈魂，展示偉大的藝術(shù)或找到癌癥的治愈方法”，③維克默里著，潘鴻雁譯.加拿大非營(yíng)利組織管理的獨(dú)特性及挑戰(zhàn)[J].公共行政，2009，（1）.其產(chǎn)生的根源就是源于社會(huì)群體的需要，真正是從群眾中來(lái)，到群眾中去，想民眾之所想，急民眾之所急，與民眾的利益休戚相關(guān)，因而具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，強(qiáng)大的社會(huì)凝聚力和高度的人文關(guān)懷，公民愿意也樂(lè)于通過(guò)此平臺(tái)來(lái)表達(dá)個(gè)人的政治訴求。另一方面我國(guó)政府也越來(lái)越重視非政府組織在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用，這在2008年的汶川地震和奧運(yùn)會(huì)的舉辦中可以看出。因而非政府組織在引導(dǎo)公眾政治參與方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

1.3 推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展

非政府組織不僅能夠承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出的部分權(quán)力，在推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中也發(fā)揮著舉足輕重的作用。其中行業(yè)協(xié)會(huì)在促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)行業(yè)利益方面的作用尤為明顯。如：“廣東證券業(yè)協(xié)會(huì)為避免行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造公平、有序的行內(nèi)秩序，制定了行業(yè)傭金標(biāo)準(zhǔn)，并促使廣州地區(qū)107家證券營(yíng)業(yè)部簽訂了《廣州地區(qū)證券營(yíng)業(yè)部關(guān)于遵守誠(chéng)信諾言執(zhí)行自律規(guī)則的公約》，引導(dǎo)證券營(yíng)業(yè)部通過(guò)提高服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新業(yè)務(wù)來(lái)增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了廣東證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展”；④袁友軍.廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)（商會(huì)）發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].學(xué)理論，2009，（27）：130.農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)合作組織有力的促進(jìn)了農(nóng)業(yè)信息的傳播，整合了農(nóng)村的人力資源、物資資源和資金，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的品牌化、產(chǎn)業(yè)化，形成了具有農(nóng)村特色的市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)體系。

1.4 推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的進(jìn)程

非政府組織作為社會(huì)的“減壓閥”，有利于緩解并解決各種政府和市場(chǎng)無(wú)法解決的矛盾。首先，作為個(gè)體的公民權(quán)益受到侵害而無(wú)力捍衛(wèi)時(shí)，通過(guò)參加健康的公民組織等方式來(lái)彌補(bǔ)自身的軟弱無(wú)力，從而減少其對(duì)社會(huì)的不滿甚至是敵對(duì)情緒。近年來(lái)非政府組織在解決群體性事件上發(fā)揮了政府和企業(yè)難以發(fā)揮的作用。其次，隨著中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會(huì)公眾的權(quán)益訴求日趨多樣化，NGO作為連接政府與社會(huì)的橋梁，及時(shí)反饋著相關(guān)利益群體的權(quán)益訴求，有效的預(yù)測(cè)了危機(jī)的發(fā)生，減少了危機(jī)處理中的人力、物力和財(cái)力的投入，從而維持了社會(huì)的穩(wěn)定，推進(jìn)了和諧社會(huì)的發(fā)展。最后，由于非政府組織多是開(kāi)放式、網(wǎng)絡(luò)式的自愿組織，具有靈活性和創(chuàng)新性的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)民眾的需要有著天生的敏感性，因而能夠吸納有志于服務(wù)社會(huì)的各界人士，其中不乏有相當(dāng)數(shù)量的專(zhuān)家資源，形成廣泛的社會(huì)參與。

2 阻礙非政府組織職能發(fā)揮的因素

2.1 合法性的缺失

合法性是指一個(gè)組織的行動(dòng)路線選擇合乎法律，并且是得到承認(rèn)和正當(dāng)?shù)?。①蔡拓，吳雷?國(guó)際非政府組織發(fā)展的制約因素及其分析[J].公共行政，2010，（3）.主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是 “合法律性”，意指一個(gè)行為或一個(gè)事物的存在符合法律的規(guī)定，接近于legality；二是：“正當(dāng)性”或“合理性”，表征一個(gè)行為或者一個(gè)事物的存在符合某種實(shí)體或程序的價(jià)值準(zhǔn)則以及因其他非強(qiáng)制的原因，而為人們所認(rèn)可或贊同，進(jìn)而自愿接受或服從，接近英文詞legitimacy。以上兩種含義分別涉及“合法性”概念的形式層面與實(shí)質(zhì)層面，前者可謂之法律合法性，后者可謂之認(rèn)同合法性。②尚艷威.中國(guó)語(yǔ)境下非政府組織合法性之研究[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（6）.非政府組織合法性的缺失主要表現(xiàn)在這樣兩個(gè)方面：

2.1.1 法律認(rèn)可的缺失。目前規(guī)范非政府組織的主要法律有 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理辦法》、《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》和《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。但是這些法規(guī)多是為了避免非政府組織給社會(huì)造成不良影響的角度來(lái)制定的，其限制了非政府組織的發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)，造成了管理上的混亂。如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備”，第十三條規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，可以不予批準(zhǔn)登記”。另一方面這些法律多是側(cè)重于對(duì)登記程序的規(guī)定，而對(duì)成立以后非政府組織的運(yùn)行機(jī)制、活動(dòng)內(nèi)容、財(cái)務(wù)狀況等方面都缺少明確而詳細(xì)的規(guī)定。

2.1.2 社會(huì)認(rèn)可的缺失?！癗GO的精神價(jià)值是：一是傳播公共價(jià)值的機(jī)構(gòu)；二是其本身就源于公共價(jià)值的需要”。③徐守振.地震災(zāi)難觸發(fā)中國(guó)NGO發(fā)展新命題[J].2008，（30）.因而從某種意義上來(lái)說(shuō)只要非政府組織實(shí)現(xiàn)了其宗旨，也就實(shí)現(xiàn)了其對(duì)社會(huì)的責(zé)任。但是，事實(shí)卻并非如此。首先非政府組織的成立要受到法律的限制，有些非政府組織不符合法律的要求，沒(méi)能取得相應(yīng)的法律地位，由此就轉(zhuǎn)變成了體制外的組織，但是由于其符合特定群體的利益，因而具有認(rèn)同合法性，這部分組織隨著自身項(xiàng)目的成功開(kāi)展，社會(huì)影響力的增強(qiáng)，最終會(huì)獲得法律合法性：如自然之友、女性成長(zhǎng)之家、索南達(dá)杰自然保護(hù)站。其次，有些非政府組織雖然取得了法律合法性，但是其活動(dòng)卻受到了公眾的質(zhì)疑，沒(méi)能取得認(rèn)可的合法性。第三，從事非法活動(dòng)的非政府組織。

2.2 監(jiān)督機(jī)制的缺失

在5.12汶川地震中國(guó)網(wǎng)易要求中國(guó)紅十字會(huì)全程公開(kāi)募捐款物的單位與使用情況，中國(guó)紅十字會(huì)卻表示“做不到”，公眾對(duì)于400多億善款的去向發(fā)生了質(zhì)疑，因此中央政府對(duì)此進(jìn)行了新的制度安排：“中央成立由中央書(shū)記處書(shū)記，中央紀(jì)委副書(shū)記何勇任組長(zhǎng)，中央紀(jì)委副書(shū)記、監(jiān)察部部長(zhǎng)馬馼和審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義任副組長(zhǎng)，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、民政部、財(cái)政部、審計(jì)署分管官員為成員的抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組”，④徐守振.地震災(zāi)難觸發(fā)中國(guó)NGO發(fā)展新命題[J].2008，（30）.但這個(gè)監(jiān)督小組只是針對(duì)汶川地震中非政府組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，是臨時(shí)的，從中可以看出對(duì)于非政府組織監(jiān)督機(jī)制的缺失。目前對(duì)于非政府組織進(jìn)行監(jiān)督的主體主要有政府監(jiān)管，專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，社會(huì)監(jiān)督，非政府組織自身監(jiān)督，同類(lèi)組織建立相互約束機(jī)制。

政府監(jiān)管：非政府組織在登記注冊(cè)時(shí)要受到民政部門(mén)、業(yè)務(wù)主管單位的管理，成立以后要受到財(cái)務(wù)部門(mén)和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如果是基金會(huì)組織還要接受人民銀行的監(jiān)督，但并沒(méi)有具體的法律規(guī)章對(duì)其成立以后的財(cái)務(wù)、運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管。專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)：目前中國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的第三方對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督：主要包括新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。新聞媒體多是事后監(jiān)督，社會(huì)公眾的監(jiān)督意識(shí)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。非政府組織自身監(jiān)督：目前我國(guó)的非政府組織自身管理機(jī)制還很不完善，自律性較差。同類(lèi)組織建立相互約束機(jī)制：由于非政府組織中缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，延緩了中國(guó)的整個(gè)非政府組織領(lǐng)域發(fā)展的進(jìn)程。

2.3 非政府組織發(fā)展的不平衡

非政府組織發(fā)展的不平衡主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是行業(yè)分布不平衡，其次是地域分布不平衡。依據(jù)功能結(jié)構(gòu)，我國(guó)非政府組織可以分為以下六類(lèi)：政治領(lǐng)導(dǎo)型、業(yè)務(wù)管理型、利益代表型、公益服務(wù)型、文體聯(lián)誼型、學(xué)術(shù)交流型，在我國(guó)的非政府組織中，這六類(lèi)組織的比例分別為1%、28%、6%、6%、11%、48%， 從中可以明顯看出，我國(guó)非政府組織中學(xué)術(shù)交流和業(yè)務(wù)管理型的比例過(guò)高，而公益服務(wù)和利益代表型比例太小，這反映出我國(guó)非政府組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足和適應(yīng)廣大群眾的需要。服務(wù)對(duì)象結(jié)構(gòu)的不合理，主要體現(xiàn)在其服務(wù)對(duì)象大多為社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體，真正面向社會(huì)弱勢(shì)群體的很少。①?gòu)垷ń?關(guān)于培育和發(fā)展我國(guó)非政府組織問(wèn)題[J].黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）.地域分布的不平衡主要表現(xiàn)則是在沿海發(fā)達(dá)城市非政府組織較多，而在落后地區(qū)非政府組織較少，增長(zhǎng)速度也不一。

2.4 非政府組織能力建設(shè)不足

和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的非政府組織還處于起步階段，許多非政府組織對(duì)于理事會(huì)治理、項(xiàng)目運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理等制度建設(shè)非常陌生，其自身能力還有待于進(jìn)一步提高，這也是任何一個(gè)組織在發(fā)展初期無(wú)法回避的問(wèn)題。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長(zhǎng)康曉光在接受《亞洲周刊》專(zhuān)訪時(shí)認(rèn)為：“民間組織的能力有限，特別是針對(duì)這樣復(fù)雜的情況，中國(guó)NGO本身的儲(chǔ)備非常薄弱，很多幫忙成了添亂，這是發(fā)展初期不可避免的。而政府在這方面的準(zhǔn)備也不足，如何與民間力量協(xié)調(diào)對(duì)接，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，在心理上、制度上都是空白?！狈钦M織能力建設(shè)問(wèn)題主要表現(xiàn)是人力資源的匱乏、管理機(jī)制的不完善和資金的短缺。

2.4.1 人力資源的匱乏。非政府組織的宗旨決定了其“為人民服務(wù)”的價(jià)值取向，根據(jù)其宗旨本該吸收到更多的仁人志士參與到其中來(lái)。但是我國(guó)的非政府組織在運(yùn)作方面只是處于初級(jí)階段，很難為其成員提供較高的薪酬，志愿者的權(quán)利也沒(méi)有相應(yīng)的保障，因而也很難吸引到數(shù)量合適的、經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的志愿者和工作人員。由于志愿者和工作人員的素質(zhì)良莠不齊，在某些活動(dòng)中的表現(xiàn)也差強(qiáng)人意，甚至還可能出現(xiàn)幫倒忙的現(xiàn)象。

2.4.2 管理機(jī)制的不完善。首先表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力缺失。一般來(lái)說(shuō)非政府組織的創(chuàng)始人都是某一方面的專(zhuān)業(yè)人士，但是其參與非政府組織的活動(dòng)都是利用業(yè)余時(shí)間，這就造成了非政府組織專(zhuān)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的缺失；同時(shí)，由于非政府組織籌資渠道的多樣化，沒(méi)有一個(gè)出資者占據(jù)主導(dǎo)地位，領(lǐng)導(dǎo)人就可能面臨這樣一個(gè)問(wèn)題，一方面要盡量讓出資人滿意，另外一方面又要滿足公眾或是某些利益群體的需要，通常情況下兩者的需求是不同的。其次，非政府組織使命的不明確?！胺钦M織的目標(biāo)常常是多元的、模糊的、難以量化的，甚至有時(shí)是相互矛盾的”。②維克默里著，潘鴻雁譯.加拿大非營(yíng)利組織管理的獨(dú)特性及挑戰(zhàn)[J].公共行政，2009，（1）.第三、效率的低下和腐敗的存在。非政府組織不同于企業(yè)以追求最大利潤(rùn)為發(fā)展目標(biāo)，這就導(dǎo)致非政府組織極易忽視外界環(huán)境的變化，不能及時(shí)有效的為需求者提供相應(yīng)的服務(wù)。由于其收入和支出之間沒(méi)有必然聯(lián)系，資金的運(yùn)作管理缺乏透明性，可能會(huì)引起腐敗的產(chǎn)生。

2.4.3 資金的短缺。我國(guó)非政府組織獲得資金渠道有：政府資助；社會(huì)贊助，包括企業(yè)和公民個(gè)人捐助；服務(wù)性收入；基金會(huì)、促進(jìn)會(huì)等機(jī)構(gòu)資助。由于非政府組織自身的影響力不高，不容易獲得企業(yè)和社會(huì)的捐助，其主要資金來(lái)源于政府。接受政府援助的非政府組織獨(dú)立性較差，有較強(qiáng)的政府化傾向。

3 影響非政府組織職能發(fā)揮的原因分析

3.1 模糊的政治態(tài)度

“中國(guó)非政府組織的發(fā)展是政府理性行動(dòng)的結(jié)果，而非理性設(shè)計(jì)的結(jié)果”。③劉培峰.NGO社會(huì)責(zé)任的幾個(gè)基本問(wèn)題的思考[J].浙江學(xué)刊，2008，（3）.我國(guó)的非政府組織是在政府尋求自身的合法性，探索對(duì)社會(huì)的有效治理中成長(zhǎng)、發(fā)展起來(lái)的。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步深入，政府意識(shí)到非政府組織在構(gòu)建穩(wěn)定、和諧的社會(huì)中所發(fā)揮的重要作用，但又擔(dān)心在發(fā)展過(guò)程中失去對(duì)其的控制，這點(diǎn)從有關(guān)法律規(guī)定中可見(jiàn)一斑?！爸袊?guó)公民的結(jié)社自由在一定程度上還處于抽象肯地和具體否定的狀態(tài)”，①劉培峰.NGO社會(huì)責(zé)任的幾個(gè)基本問(wèn)題的思考[J].浙江學(xué)刊，2008，（3）.導(dǎo)致了非政府組織很難獲得其自身的法律合法性，即使獲得了法律合法性有些非政府組織是在獲得了認(rèn)可合法性之后，通過(guò)自身的影響力才獲得了法律合法性，如：自然之友、南方的一些商業(yè)協(xié)會(huì)；有些非政府組織被迫到工商業(yè)部門(mén)注冊(cè)為企業(yè)性質(zhì)；還有些非政府組織索性成為“地下組織”。

3.2 公民意識(shí)的缺失

首先是中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響。在中國(guó)素來(lái)有自主和互助的傳統(tǒng)，民間結(jié)社、公益活動(dòng)也是又來(lái)已久，但傳統(tǒng)社會(huì)儒家思想占主導(dǎo)地位，形成了“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的“臣民意識(shí)”。歷代統(tǒng)治都不遺余力的“對(duì)社會(huì)底層的非體制化的政治集結(jié)和政治表達(dá)采取抑制態(tài)度，拆散各種先賦的和人為的社會(huì)聯(lián)系，壓制非政府組織，避免社會(huì)的離散化和多中心化”，②劉培峰.NGO社會(huì)責(zé)任的幾個(gè)基本問(wèn)題的思考[J].浙江學(xué)刊，2008，（3）.形成了高度集中的中央集權(quán)制政治體系，普通民眾對(duì)于國(guó)家政治事務(wù)的參與和影響都是極其微弱的，人們習(xí)慣于服從，習(xí)慣于被管理、被領(lǐng)導(dǎo)，普遍地缺乏公民的主體意識(shí)和法律意識(shí)。其次是中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公民的價(jià)值體系發(fā)生了深刻的變革。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的各個(gè)方面都在發(fā)生著深刻的變革，價(jià)值觀念也不例外。政府由原來(lái)的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，適應(yīng)這一時(shí)期的特點(diǎn)，非政府組織不可避免的打上半官半民的烙印。轉(zhuǎn)型期由于社會(huì)矛盾和利益群體的多元化，原有的價(jià)值體系解體，新的價(jià)值體系尚未形成，社會(huì)責(zé)任、公共精神邊緣化。由于傳統(tǒng)思想的影響，社會(huì)轉(zhuǎn)型期新的價(jià)值體系尚未形成以及相關(guān)法律的缺位，導(dǎo)致了“中國(guó)人既缺失結(jié)社的權(quán)利，也缺乏結(jié)社的想象”。③劉培峰.NGO社會(huì)責(zé)任的幾個(gè)基本問(wèn)題的思考[J].浙江學(xué)刊，2008，（3）.從西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，公民意識(shí)——關(guān)注廣泛的公共利益，積極參與公共事務(wù)的管理，清楚并能夠利用法律手段維護(hù)自身權(quán)利——是非政府組織產(chǎn)生和發(fā)展的思想基石，而我國(guó)公民意識(shí)的缺失極大的限制了非政府組織的發(fā)展。

3.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡

隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步推進(jìn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了高速增長(zhǎng)，僅“2009年全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值335353億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)8.7%”，④2009年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值335353億元，比上年增長(zhǎng)8.7%，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http://www.scio.gov.cn/zggk/gqbg/2010/201001/t528279.htm，2008，（3）.經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)使國(guó)人擺脫了絕對(duì)貧困的狀態(tài)，由低收入的窮國(guó)家發(fā)展成為了中等收入的發(fā)展中國(guó)家。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也出現(xiàn)了一些不平衡的狀況。如貧富差距加大；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡；不同所有制經(jīng)濟(jì)成分不平衡等等。雖然GDP一直是高速增長(zhǎng)，但是普通百姓的生活卻并沒(méi)有很大的改善，正如陳志武所說(shuō)“中國(guó)人勤勞卻并不富有”。物質(zhì)生活的貧困和精神生活的匱乏，人們沒(méi)有足夠的時(shí)間、金錢(qián)和能力去關(guān)心和處理社會(huì)公共事務(wù)，也就沒(méi)有了結(jié)社的時(shí)間和物力。公民社會(huì)是非政府組織得以蓬勃發(fā)展的肥沃土壤，而非政府組織的發(fā)展則有力的促進(jìn)了公民社會(huì)的形成。哈貝馬斯認(rèn)為：“公民社會(huì)是隨著資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而形成的獨(dú)立于政治國(guó)家的私人自治領(lǐng)域”，而這種私人自治領(lǐng)域的形成則要有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、文化基礎(chǔ)才能得以形成。但目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，使得非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展缺少必要的條件。

4 非政府組織發(fā)展展望

非政府組織作為獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的第三方力量，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理起著至關(guān)重要的作用。隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，社會(huì)利益的多元化，矛盾的復(fù)雜化，中國(guó)政府必須要重視非政府組織在利益表達(dá)、化解矛盾、維持社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)中所發(fā)揮的重要作用，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的政治、政策環(huán)境。另一方面非政府組織也應(yīng)該不斷完善內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，提高自身的專(zhuān)業(yè)化水平，為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)，取得社會(huì)的認(rèn)可。

[1]王名.中國(guó)民間組織30年［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[2]萊斯特·M·薩拉蒙.全球公民社會(huì)———非營(yíng)利世界[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

[3]何增科.公民社會(huì)與第三部門(mén)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999.

[4]彼德·F·德魯克.非營(yíng)利性組織經(jīng)營(yíng)[M].日本經(jīng)濟(jì)評(píng)論社，1997.

[5]吉登斯.第三條道路·社會(huì)民主主義的復(fù)興[M].北京：北京大學(xué)出版社，2002.

[6]鄧正來(lái).市民社會(huì)理論的研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

NON-GOVERNMENT ORGANIZATION FUNCTION RESEARCH FROM THE GOVERNANCE THEORY VIEW

LU Wen-ling
（Chaohu College,Chaohu Anhui 238000）

With the development of China reform,NGO plays an important role in many fields,such as promoting the change of government function,enhancing economic performance,and improving civil participation.But due to ambiguous attitude of government,the lack of civil consciousness and weak economy,NGO encounters some problems,such as lack of legitimacy,insufficient supervision system and shortcomings of itself.This paper analyses the above problems.

Governance； Non-government organization； Function

D63

A

1672－2868（2010）05－0044－06

2010-05-11

巢湖學(xué)院校級(jí)課題（項(xiàng)目編號(hào)：XWO－200723）

路穩(wěn)玲（1980-），女，遼寧沈陽(yáng)人。巢湖學(xué)院管理系，講師，研究方向：組織理論。

責(zé)任編輯：澍 斌