國內(nèi)外反貧困實踐對重慶市扶貧工作的啟示

□ 劉楝子

直轄以來，重慶的扶貧工作已經(jīng)進入了由解決溫飽轉(zhuǎn)入穩(wěn)定和鞏固扶貧成果，實現(xiàn)全面小康的階段。隨著新時期重慶實施“314”總體戰(zhàn)略部署和建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，重慶貧困線標準的提高，對扶貧工作的目標和重點提出了新的更高的要求。本文從總結(jié)國內(nèi)外反貧困經(jīng)驗著手，提出對重慶市扶貧工作的啟示與建議。

一、國外反貧困經(jīng)驗

世界上不少國家反貧困的成功實踐經(jīng)驗已經(jīng)得以推廣。其中，美國、拉丁美洲和坦桑尼亞的經(jīng)驗對進一步搞好重慶的扶貧工作具有重要的借鑒作用。

（一）美國

為解決經(jīng)濟與社會發(fā)展過程中遇到的嚴重貧困問題，從1996年開始，美國政府就實施了福利制度改革。1996年，克林頓政府頒布的“貧困家庭臨時救助(TANF)”計劃,以及2002年布什政府頒布的《工作崗位創(chuàng)造和工人援助法案》，旨在通過提高受助人的工作愿望，減低他們對福利救濟的依賴，增加他們的個人責任。對此，政府實施了提供就業(yè)機會、

提高就業(yè)能力計劃，如通過對私營企業(yè)減稅、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，取得了較好的效果。據(jù)統(tǒng)計，1996年美國依賴福利制度生活的人口高達1220萬人左右，到2002年已經(jīng)急劇減少到500萬人。六年中，依靠脫離福利制度開始工作的人數(shù)增加了三倍。從總體上看，美國的反貧困政策是一種僅僅向特殊弱勢群體提供特殊服務(wù)的覆蓋面較低、與工作緊密聯(lián)系、促進貧困者積極尋找就業(yè)機會的模式。

（二）拉丁美洲

近年來，拉美國家為縮小貧富差距，增強社會凝聚力，不斷推動扶貧制度創(chuàng)新，其中，“有條件的現(xiàn)金資助計劃”成效最為突出。

所謂“有條件的現(xiàn)金資助計劃”的核心是“以金錢換行動”。即政府每月向貧困家庭直接發(fā)放現(xiàn)金，條件是必須送子女入學(xué)或定期到診所體檢或改善孩子的飲食。該計劃最大的創(chuàng)新之處在于，它變減貧工作中政府單一責任為政府和受惠家庭的共同責任，將減貧同培養(yǎng)減貧能力聯(lián)系在一起，同時潛在地培養(yǎng)了社會資本和人力資本。它不僅較好地解決了極度貧困家庭的燃眉之急，而且還較大程度上推動了受益孩子的健康和未來。實現(xiàn)了由個人和家庭的直接受益變?yōu)檎麄€社會的最終受益。因此，這一計劃實施數(shù)年，得到了世界銀行的充分肯定。

（三）坦桑尼亞

坦桑尼亞是世界上40多個最不發(fā)達的重債窮國之一，約50%的家庭生活在國家貧困線以下。近年來，坦桑尼亞大力實施了減貧策略。一是實施鼓勵投資措施。在成為非洲繼南非和加納之后的第二大黃金生產(chǎn)國的同時，重塑了能源、電信等部門的經(jīng)濟增長機制，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的宏觀外部環(huán)境。二是將減貧納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。減貧戰(zhàn)略報告成為政府在未來一段時期內(nèi)的政治宣言和行動綱領(lǐng)。三是加大人力資本投資。不僅將經(jīng)濟發(fā)展與教育、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展進行統(tǒng)籌安排，而且在減貧戰(zhàn)略報告中，把衛(wèi)生醫(yī)療與艾滋病防治、教育、安全用水、城鄉(xiāng)發(fā)展確定為國家減貧戰(zhàn)略中的重點。四是改進扶貧資金及項目管理。在減貧對象的確定、減貧項目的決策及實施、減貧效果的評價等方面借鑒國際經(jīng)驗，更多地引導(dǎo)貧困人口參與。五是高度重視國際援助的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。每年將近10億美元的穩(wěn)定、可持續(xù)的國際援助對推動坦桑尼亞的經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)多元化和減貧事業(yè)的發(fā)展起到了四兩撥千斤的重要作用。

二、國內(nèi)扶貧經(jīng)驗

貴州畢節(jié)地區(qū)和寧夏南部山區(qū)，與重慶有著相似的地理特性，貧困人口主要分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、水土流失嚴重、經(jīng)濟發(fā)展落后、人口增長較快、人口素質(zhì)較低的邊遠山區(qū)。較長時期的扶貧實踐，使得這些地方積累的經(jīng)驗引起了人們的廣泛關(guān)注。

（一）“畢節(jié)試驗”

1988年，為改變每年要調(diào)進1.5億公斤糧食來解決580萬人口吃飯問題的貧困狀況，報經(jīng)國務(wù)院批準，貴州省建立了“畢節(jié)地區(qū)開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)試驗區(qū)”，開創(chuàng)了當時在全國最貧窮落后地區(qū)之一的畢節(jié)地區(qū)的反貧困試驗。

“畢節(jié)試驗區(qū)”以“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”為三大主題，通過建立統(tǒng)一有序的扶貧管理開發(fā)體制和運行機制，大力開展生態(tài)建設(shè)實驗，人口控制與素質(zhì)提高雙管齊下，探索出一條人口、資源、生態(tài)、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。加之進入新世紀后，在國家實施西部大開發(fā)的背景下，畢節(jié)地區(qū)加快發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，目前已成為我國南方重要能源基地和“西電東送”主戰(zhàn)場，全國第四大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)煙區(qū)。2006年，畢節(jié)經(jīng)濟增長速度在貴州省排到了第三位，實現(xiàn)生產(chǎn)總值270.61億元，是1988年23.4億元的11倍；農(nóng)民人均純收入2043元，比試驗區(qū)成立初期增長了近10倍；貧困人口減少至57.31萬人，減少了300多萬；人口自然增長率為8.45%，17年里少生人口100多萬人，森林覆蓋率達33.92%，生態(tài)環(huán)境得到改善。

（二）寧夏南部山區(qū)

寧夏南部山區(qū)，是我國最貧困的地區(qū)之一(以下簡稱寧南山區(qū))。寧南山區(qū)區(qū)域貧困是典型的環(huán)境制約型貧困，其發(fā)展過程中經(jīng)歷著來自貧困和生態(tài)環(huán)境惡化的雙重壓力，并最終陷入“PPE”怪圈難以自拔。

1983年開始，寧夏自治區(qū)在生存條件惡劣且人口承載量已遠遠高于國際人口承載臨界指標的寧夏西海固地區(qū)，實行向?qū)幭谋辈看▍^(qū)及山區(qū)的揚黃灌區(qū)“拉吊莊”的移民工程。這既改善了移民的生產(chǎn)生活條件，拓寬了農(nóng)民致富的空間，又恢復(fù)和保護了遷出地的生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了扶貧和開發(fā)的“雙贏”。20多年來，寧夏已在引黃、揚黃灌區(qū)建設(shè)移民基地25處，搬遷安置移民32萬多人。同時，通過整合區(qū)域科技力量，陸續(xù)在南部山區(qū)建立了固原上黃基點、揚黃新灌區(qū)、鹽池沙漠化整治試區(qū)等八大科學(xué)試驗示范基點，以資源合理開發(fā)利用、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、科技扶貧為主，奠定了寧夏科技扶貧的基礎(chǔ)。信息化專項的建設(shè)，更增強了貧困地區(qū)廣大群眾運用科技成果的能力，加速了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)向貧困農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面滲透。

三、對重慶扶貧工作的啟示與建議

（一）加大教育和就業(yè)培訓(xùn)力度，把實現(xiàn)人力資本開發(fā)作為反貧困的治本之策

拉美“有條件的現(xiàn)金資助計劃”、坦桑尼亞加大人力資本投資計劃、畢節(jié)“人口控制與素質(zhì)提高”都是以人力資本開發(fā)為著眼點，通過直接或間接的現(xiàn)金補貼以及提高青少年受教育面和受教育程度的方式，減少貧困人口和增強后續(xù)發(fā)展能力，以避免貧困現(xiàn)象出現(xiàn)代際傳染?！?007中國發(fā)展報告》也建議將扶貧工作的重點轉(zhuǎn)向貧困家庭的后代，推動貧困家庭進行人力資本積累。

加大就業(yè)培訓(xùn)力度，實行擴大就業(yè)的政策不僅僅是給貧困者造一個飯碗，讓他們吃飽肚子，更重要的是在于保證他們擁有一個“可持續(xù)生計”的能力和制度環(huán)境，為他們?nèi)谌肷鐣峁└嗟臈l件和機遇。

因此，對于重慶來說，采取有針對性的以人力資本開發(fā)為重點的扶貧政策，消除一切限制農(nóng)村勞動力自由流動、限制市場機制發(fā)揮作用的政策和體制因素，加大對農(nóng)村貧困人口的各項技能培訓(xùn)，提高就業(yè)質(zhì)量，實行就業(yè)保障，促進非農(nóng)就業(yè)，是消除貧困的必由之路和治本之策。

（二）提高扶貧式開發(fā)的瞄準精度：從縣級到村級

經(jīng)過長期不懈的扶貧開發(fā)，重慶市貧困人口大量減少，主要集中在一部分貧困鄉(xiāng)、村，呈“大分散、小集中”狀態(tài)。只有抓住這些貧困村，進行整體推進，才能有效解決貧困人口的問題。為適應(yīng)新階段貧困人口的分布特點，有利于瞄準扶貧目標群體和增加扶貧工作的針對性，就應(yīng)該提高扶貧的瞄準精度，徹底跨出原來以縣為主體劃定扶貧對象的做法，既要瞄準貧困縣里貧困人口集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，又要瞄準非貧困縣里貧困人口集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。這樣做更能把握貧困狀況、認識貧困對象、理解貧困深度、評價扶貧政策的作用，更有效地監(jiān)督扶貧效率，做到真扶貧，扶真貧。畢節(jié)大搞整村推進、連片開發(fā)，成效顯著。重慶在這方面也已取得可喜成績，但是仍然在瞄準精度、政策措施、實施力度等方面存在許多可改進的地方。

（三）在扶貧方式上，應(yīng)當從單純政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閺娀毨丝趨⑴c

坦桑尼亞的經(jīng)驗告訴我們：貧困人群不僅是減貧戰(zhàn)略實施結(jié)果的被動受益者，更應(yīng)成為減貧過程中的主體和主要力量。貧困人口的參與和意見表達，能夠使減貧項目更具針對性和科學(xué)性，降低減貧計劃的實施和監(jiān)督成本，達到減貧的預(yù)期效果。在今后的扶貧工作中，應(yīng)考慮提升貧困人口的參與程度。比如窮人可以廣泛參與減貧對象的確定、減貧項目的設(shè)立、實施與監(jiān)督，以促進減貧資源的有效利用和減貧戰(zhàn)略的可持續(xù)發(fā)展。再比如，在扶貧開發(fā)規(guī)劃和計劃制定過程中，可廣泛推行參與式規(guī)劃或計劃，由貧困人口、政府組織和非政府組織、技術(shù)和社會經(jīng)濟專家共同參與制訂。

因此，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的條件下，重慶的扶貧工作應(yīng)當積極調(diào)動包括扶貧對象在內(nèi)的各方積極性和主動性，積極尋求多元要素參與、合作的新途徑，力求改變完全由政府獨包獨辦而造成的扶貧資金的非項目化滲漏，甚至挪作他用，降低扶貧效果的被動局面。

（四）堅持開發(fā)式扶貧與開放式扶貧、救濟式扶貧相結(jié)合

坦桑尼亞的經(jīng)驗表明，發(fā)達國家的經(jīng)濟援助提供的不僅僅是優(yōu)惠貸款和發(fā)展援助，還有成熟的扶貧理念、系統(tǒng)的扶貧項目運作能力和高效、靈活的扶貧策略。重慶市貧困線下的人口雖然有限，但實際需要幫扶的相對貧困人口卻數(shù)量眾多，有必要積極與世界銀行、亞洲銀行等國際組織、機構(gòu)和西方發(fā)達國家在扶貧問題上建立更密切的聯(lián)系和深化合作。

畢節(jié)、寧南山區(qū)反貧困工作的實踐在豐富我國的反貧困實踐經(jīng)驗的同時，還給我們一個啟示，那就是不能拘泥于某些反貧困理論，重慶應(yīng)該把一切有利于發(fā)展、有利于脫貧、有利于提高貧困人民生活的扶貧方式加以綜合運用。

（五）加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，幫助和吸引農(nóng)村貧困人口向適合居住和發(fā)展的區(qū)域轉(zhuǎn)移

重慶要解決生活在高山、邊遠和地方病高發(fā)、不適宜人居的貧困人口，其扶貧難度大、成本高，需要通過生態(tài)移民工程幫助他們易地搬遷到適合居住和發(fā)展的區(qū)域以擺脫貧困。在這一部分貧困人口中，鼓勵和支持有能力發(fā)展的相對貧困人口，通過盤活土地資源獲得進入城鎮(zhèn)后站穩(wěn)腳跟的第一筆資金，積極就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)，并且制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，使他們能夠直接和城鎮(zhèn)居民同等地享受城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險，在城鎮(zhèn)真正地生活下來。而對于那些喪失勞動能力的絕對貧困人口，政府應(yīng)當給予基本的生活保障，并盡快建立有效的農(nóng)村社會保障體系。同時，通過推進農(nóng)村土地資本市場化使貧困人口的農(nóng)村宅基地能夠通過流轉(zhuǎn)充分獲益，相應(yīng)地降低政府扶貧的成本。

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