30年行政管理體制改革：進(jìn)程、成效和基本經(jīng)驗

朱海波，鄭 保

(1.中共長春市委黨校 政治學(xué)教研部，吉林 長春 130022;2.吉林省團(tuán)校 學(xué)生科，吉林 長春130012)

30年行政管理體制改革：進(jìn)程、成效和基本經(jīng)驗

朱海波1，鄭 保2

(1.中共長春市委黨校 政治學(xué)教研部，吉林 長春 130022;2.吉林省團(tuán)校 學(xué)生科，吉林 長春130012)

我國在改革開放后共進(jìn)行了六次行政管理體制改革。其成效主要體現(xiàn)在：政府管理理念發(fā)生重大變化，確立了責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府的理念；政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展；政府組織機(jī)構(gòu)得到調(diào)整優(yōu)化；各級政府和各部門之間的職責(zé)關(guān)系逐步理順；政府的制度建設(shè)和能力建設(shè)得到加強(qiáng)。其基本經(jīng)驗是：審時度勢，把握大局；認(rèn)清性質(zhì)，把握規(guī)律；明確定位，明晰目標(biāo)；分類指導(dǎo)，循序漸進(jìn)；統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

行政管理體制改革；政府管理理念；政府職能；政府組織機(jī)構(gòu)

行政管理體制改革是改革開放30年來深化改革的重要組成部分，這30年的行政管理體制改革，是適應(yīng)不同歷史階段的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，全方位、漸進(jìn)式展開的。梳理六次行政管理體制改革，政府機(jī)構(gòu)改革的每一次任務(wù)，都是由經(jīng)濟(jì)體制改革深入以后提出來的，不是空穴來風(fēng)。反過來，行政管理體制改革的實(shí)施，又進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。下面，我們通過回顧我國行政管理體制改革所走過的歷史進(jìn)程來總結(jié)一下其基本經(jīng)驗。

一、我國行政管理體制改革的基本進(jìn)程

(一)第一輪行政管理體制改革：國務(wù)院組成部門大調(diào)整

1982年進(jìn)行第一次政府機(jī)構(gòu)改革時，我們在經(jīng)濟(jì)體制上實(shí)行的是“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，即經(jīng)濟(jì)性質(zhì)仍然是計劃經(jīng)濟(jì)的。1982年，五屆全國人大常委會第22次會議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決議，要求首先從國務(wù)院各部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。這次改革歷時三年，是建國以來規(guī)模較大、目標(biāo)性較強(qiáng)的一次行政管理體制改革。改革的主要成就表現(xiàn)為，開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，精簡了各級各部的領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)，同時推動了領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的年輕化建設(shè)，部級平均年齡由64歲降至60歲，局級平均年齡由58歲降至54歲。改革的局限性在于，沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)和人員編制也沒有真正減下來。

(二)第二輪行政管理體制改革：調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理部門為主要內(nèi)容

到1988年進(jìn)行第二次行政管理體制改革時，我們在經(jīng)濟(jì)體制上實(shí)行的是“有計劃的社會主義商品經(jīng)濟(jì)”，盡管加了諸多限制，但經(jīng)濟(jì)性質(zhì)已變成商品經(jīng)濟(jì)了。1988年機(jī)構(gòu)改革，首次提出轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵，裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，減少專業(yè)部門對企業(yè)的干預(yù)，提高政府宏觀調(diào)控能力。改革的局限性在于，由于一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，改革措施在實(shí)踐中沒有得到較好地貫徹執(zhí)行，地方機(jī)構(gòu)改革沒有得到同步推進(jìn)，后來經(jīng)濟(jì)過熱又導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹起來。

(三)第三輪行政管理體制改革：以中央與地方財權(quán)關(guān)系調(diào)整為主要內(nèi)容

到1993年推動第三次行政管理體制改革時，我們在經(jīng)濟(jì)體制上已確立要建立“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。1993年行政管理體制改革，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，進(jìn)一步改革計劃、投資、財政、金融管理體制，撤并了一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和職能交叉的機(jī)構(gòu)，將一部分專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)或服務(wù)實(shí)體，將綜合經(jīng)濟(jì)部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來。中央與地方財權(quán)關(guān)系的調(diào)整是此輪改革的重大措施。1993年12月15日，國務(wù)院作出關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定。我國于1994年進(jìn)行了分稅制財政體制改革，從1995年開始又對政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了改革，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系，到2002年進(jìn)行所得稅收入分享改革后，完成了建國以來政府間財政關(guān)系方面涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強(qiáng)、影響程度最為深遠(yuǎn)的重大制度創(chuàng)新。改革的局限性在于，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍帶有較強(qiáng)的行業(yè)屬性，給政企分開造成很大的制度性障礙。

(四)第四輪行政管理體制改革：明確建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的行政管理體制

1998年機(jī)構(gòu)改革，是改革開放以來力度最大的一次改革，在轉(zhuǎn)變政府職能方面邁出更大步伐，實(shí)行政府機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及直接管理企業(yè)的脫鉤，同時大幅度裁并國務(wù)院組成部門，精簡人員編制。政企關(guān)系得到進(jìn)一步理順，同時建立并完善了國家公務(wù)員制度。改革的局限性在于，由于政府職能轉(zhuǎn)變不夠徹底，很多政府職能改由事業(yè)單位承擔(dān)，從而加劇了政事分開的改革難度。

(五)第五輪行政管理體制改革：建立適應(yīng)加入WTO條件下的政府職能體系

2003年行政管理體制改革，著重對國有資產(chǎn)管理、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通管理、食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管、人口與計劃生育等方面的體制進(jìn)行調(diào)整。這次改革的主要成就表現(xiàn)為，改革圍繞加入世界貿(mào)易組織這一時代大背景展開，政府機(jī)構(gòu)得到進(jìn)一步精簡，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個，部門職責(zé)得到進(jìn)一步理順，抓住了當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的突出問題，政府職能得到合理調(diào)整。改革的局限性在于，政府職能越位、缺位和錯位的現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉的現(xiàn)象非常普遍，形成權(quán)力部門化、部門利益化和利益集團(tuán)化的不良局面。

上述五次行政管理體制改革表明，行政管理體制改革很難一步到位，也不可能一步到位。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，幾乎是一次數(shù)量增減性的改革，而沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制。到1988年，中央就提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求。1993年中央更進(jìn)一步提出行政體制改革要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制。2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，則適應(yīng)中國加入世界貿(mào)易組織的需要，同時為深化國企改革和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，清除了體制障礙。很顯然，每一次改革都不是過去的重復(fù)，而是螺旋式上升的改革鏈條的一環(huán)。

(六)第六輪行政管理體制改革：探索建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制

黨的十七大報告提出了關(guān)于探索實(shí)行政府大部門體制的新思路，即“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！?008年3月，十一屆全國人大一次會議審議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。這次改革著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)，對職能相近的部門進(jìn)行整合和綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系，從而既邁出了重要的改革步伐，又保持了國務(wù)院機(jī)構(gòu)的相對穩(wěn)定性和改革的連續(xù)性，為今后的進(jìn)一步改革奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。與此前五次行政體制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖。

黨的十六大以來，中央領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)，必須站在新的歷史起點(diǎn)上推動改革開放。那么，下一步改革的關(guān)鍵在哪里？“十一五”規(guī)劃提出，未來行政管理體制改革將成為改革開放的關(guān)鍵。黨的十七屆二中全會決議更進(jìn)一步指出，深化行政管理體制改革，“是政治體制改革的重要內(nèi)容”。

我國已開始從生存型社會進(jìn)入發(fā)展型社會。與30年前相比，新階段面臨日益突出的兩大矛盾：一是經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。這兩大矛盾對政府提出了新要求。以行政管理體制為中心的政府機(jī)構(gòu)改革，需要實(shí)現(xiàn)兩大任務(wù)：一是由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府；二是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)到公共治理型政府。六次改革給我們一個重要啟示：加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

二、行政管理體制改革的成效和基本經(jīng)驗

(一)30年行政管理體制改革的成效

30年行政管理體制改革的成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，確立了責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府的理念，政府管理理念發(fā)生重大變化。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展。經(jīng)過改革，政府職能逐步與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)，逐步與人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求相適應(yīng)。

第三，政府組織機(jī)構(gòu)得到調(diào)整優(yōu)化。與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門、社會管理和公共服務(wù)部門為主的機(jī)構(gòu)框架初步建立。

第四，各級政府和各部門之間的職責(zé)關(guān)系逐步理順。

第五，政府的制度建設(shè)和能力建設(shè)得到加強(qiáng)。

(二)30年行政管理體制改革的基本經(jīng)驗

總結(jié)并借鑒歷次改革的基本經(jīng)驗，將有助于行政管理體制改革的進(jìn)一步深入開展。30年行政管理體制改革的基本經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.審時度勢，把握大局

一個國家的行政體制是由本國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等因素綜合決定的。只有從國情出發(fā)，才能保證行政管理體制改革取得成功。中國人口多、人均國民收入還比較低、政府承擔(dān)著公有制財產(chǎn)的保值增值責(zé)任等，決定了我國政府的職能比西方國家要廣泛、復(fù)雜得多，決定了我國的行政管理體制改革必須從國情出發(fā)。否則，再好的改革設(shè)想，也是空中樓閣，沒有實(shí)用價值。此外，還要看到，我國地域遼闊，物質(zhì)文化基礎(chǔ)千差萬別，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的不平衡性，這種客觀上的差異性要求在把握行政管理體制改革總目標(biāo)和實(shí)行改革時，必須注意照顧各地的特殊情況，使具體政策有一定的靈活性。因此，我國在推進(jìn)行政管理體制改革的過程中，既堅持了統(tǒng)一設(shè)計、總體規(guī)劃，同時又十分注意從各地實(shí)際出發(fā)，在組織機(jī)構(gòu)、管理模式、行政構(gòu)架乃至政府層級的設(shè)置上保持適當(dāng)?shù)撵`活性，在改革的具體步驟和方法方面因地制宜，不搞“一刀切”、“齊步走”。

實(shí)踐表明，改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系處理得當(dāng)，就能總攬全局，保證經(jīng)濟(jì)社會的順利發(fā)展；處理不當(dāng)，就會吃苦頭，付出代價。30年來，我國政府在推進(jìn)行政管理體制改革過程中，十分注意從整體上把握這三者之間的辯證關(guān)系，保持改革、發(fā)展、穩(wěn)定在動態(tài)中的相互協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，把不斷改善人民生活作為處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點(diǎn)，使之相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。特別是在機(jī)構(gòu)精簡、人員分流等涉及人們切身利益的敏感問題上，始終注意采取積極穩(wěn)妥的方針，既堅定不移地推進(jìn)改革，又妥善安置富余人員，在保持政府工作連續(xù)性和社會穩(wěn)定的前提下，使改革達(dá)到預(yù)期的目的。

2.認(rèn)清性質(zhì)，把握規(guī)律

從性質(zhì)上看，這30年的行政管理體制改革，是作為合理配置黨的執(zhí)政資源的重要手段展開的。改革開放以來，我們黨從一個受到外部封鎖和實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€在對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨。黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的變化，必然要求黨的執(zhí)政資源配置作出重大調(diào)整和改進(jìn)。比如，十一屆三中全會以后我國實(shí)現(xiàn)了由“以階級斗爭為綱”到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的歷史轉(zhuǎn)折，黨的執(zhí)政資源就要更多地轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)上來；十六大以來強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展等，黨的執(zhí)政資源配置就要更多地向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域、農(nóng)村、中西部地區(qū)傾斜。機(jī)構(gòu)編制資源是黨的執(zhí)政資源的一部分，行政管理體制改革是合理配置機(jī)構(gòu)編制資源的基本途徑。必須通過改革，科學(xué)合理地配置職能、設(shè)置機(jī)構(gòu)、配備編制、構(gòu)建體制，降低行政成本，提高行政效率，從而使黨的執(zhí)政資源發(fā)揮出更大的效用。行政管理體制改革的規(guī)律就是行政管理體制改革必須與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，把推動經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革同推動上層建筑改革有機(jī)結(jié)合，朝著現(xiàn)代化、科學(xué)化、民主化、法制化推進(jìn)。

3.明確定位，明晰目標(biāo)

行政管理體制改革是整個改革的關(guān)鍵，行政體制改革的重點(diǎn)則是轉(zhuǎn)變政府職能。

新時期行政管理體制改革已經(jīng)成為全面改革的關(guān)鍵：經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，取決于政府職能的轉(zhuǎn)變；改善民生、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，取決于有效地發(fā)揮政府在提供公共產(chǎn)品中的作用；改善公共治理結(jié)構(gòu)，更取決于政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程。

在當(dāng)前和未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，深化行政管理體制改革必須以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能為核心，通過“五個著力”，全方位推進(jìn)政府管理創(chuàng)新。

第一，著力轉(zhuǎn)變政府管理理念，始終堅持以人為本的理念。

第二，著力轉(zhuǎn)變政府管理重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。

第三，著力轉(zhuǎn)變政府管理方式。要按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，繼續(xù)清理和減少行政審批的數(shù)量。

第四，著力轉(zhuǎn)變政府管理權(quán)限。地方政府要更加注重加強(qiáng)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；更加注重強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能，著力解決民生問題；更加注重強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，增強(qiáng)處置突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理的能力。

第五，著力提高政府管理效能。要以建設(shè)人民滿意的政府為目標(biāo)，著力改進(jìn)政府運(yùn)行效率低、成本高的狀況；建立行政成本考評機(jī)制，嚴(yán)格控制職務(wù)消費(fèi)，嚴(yán)格控制行政支出，建設(shè)節(jié)約型政府。

4.分類指導(dǎo)，循序漸進(jìn)

行政管理體制改革是改革開放30年來深化改革的重要組成部分，這30年的行政管理體制改革，是適應(yīng)不同歷史階段的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，全方位、漸進(jìn)式展開的。改革的內(nèi)涵十分豐富，范圍十分廣泛：既包括集中進(jìn)行的歷次機(jī)構(gòu)改革，又包括財政、金融、投資、科技、教育、文化、衛(wèi)生等行業(yè)和領(lǐng)域的單項改革；既包括職能和機(jī)構(gòu)的調(diào)整，又包括運(yùn)行機(jī)制和管理方式的創(chuàng)新；既包括行政機(jī)構(gòu)改革，又包括事業(yè)單位改革；既包括政府內(nèi)部的體制改革,又包括政府與黨委、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)等方面的協(xié)同配套改革。改革開放以來，我國行政管理體制改革的一大基本特征就是，每一次重大改革都是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上推開的，這就有助于保證改革措施的完備性和改革目標(biāo)的可及性。從實(shí)踐來看，地方和基層都踴躍投入到改革試點(diǎn)中去，這種精神值得充分尊重并繼續(xù)發(fā)揮。

5.統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進(jìn)

行政管理體制改革要配套協(xié)調(diào)推進(jìn)，把改革的理論設(shè)計與改革的實(shí)踐操作統(tǒng)籌考慮。

行政管理體制改革不能僅僅局限于政府內(nèi)部的自我完善，而要與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和社會管理體制改革相配套，以加強(qiáng)體制改革的相互協(xié)調(diào)。首先，要深化國企改革，按照現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度完善國有資產(chǎn)管理制度，既要提高國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理效益，又要減少政府的直接經(jīng)營管理責(zé)任。其次，要適時推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，將主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑵湫姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)，將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，對主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位進(jìn)行資源整合，并強(qiáng)化其公益屬性。最后，要進(jìn)一步完善財稅政策，減少公共財政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投入，加大公共財政的公共服務(wù)性投入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政向公共服務(wù)型財政的理性回歸。

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1008-8466（2010）01-0060-04

2009-07-09

朱海波（1970— ），男，黑龍江依安人，中共長春市委黨校政治學(xué)教研部副教授，法學(xué)碩士，主要從事中國特色社會主義和行政管理研究；

鄭保（1982— ），男，吉林長春人，吉林省團(tuán)校學(xué)生科干事，主要從事行政管理研究。

[責(zé)任編輯:王代生]