程序消解不滿：林地拍賣的運作邏輯——基于鳳城市南廟村的調(diào)查

邢成舉，張曉娟

（1.華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 410074；2.南開大學 哲學系，天津 300071）

程序消解不滿：林地拍賣的運作邏輯
——基于鳳城市南廟村的調(diào)查

邢成舉1，張曉娟2

（1.華中科技大學 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 410074；2.南開大學 哲學系，天津 300071）

在林權改革的過程中，林地拍賣成為各級地方政府尤其是村委會獲得村莊公共項目和服務的資金來源。村民對這樣一種集體資源的處理方式是極其不滿的，但是村里卻沒有人因為此事而上訪或是跟村干部翻臉。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在林地拍賣的過程中，當?shù)卣贫艘惶仔问缴瞎?、透明的林地拍賣程序，這套程序讓村民的不滿無形中消解了。村民在起點上就認同了程序設計，所以村民不會對程序本身產(chǎn)生什么質(zhì)疑。林地拍賣要更好地使更多的村民受益，就要在程序設計的起點上關注大多數(shù)的村民，只有這樣才可以達到村民與政府在林地拍賣中的雙贏。

林權改革；程序公正；集體資源；市場化；農(nóng)村糾紛

一、林地拍賣的地方實踐及村民不滿的由來

按照遼寧省林業(yè)廳關于林權改革的文件精神要求，從上至下的林業(yè)相關部門都制定了林業(yè)林權改革的具體政策和措施，大范圍的村集體林產(chǎn)權改革在2008年開始進行。在林權改革之前，村里比較流行的林地處置方式就是林地的拍賣。南廟村的林地共分為四類：國家公益林、地方公益林、人工林和商品林。其中村兩委（村委會和村黨支部）拍賣的主要是人工林。該村的人工林主要有兩種流向：一種是用林地頂替無法發(fā)給村干部的工資；另一種就是進行林地的拍賣。第一種林地流向村民相當不滿，在村民們看來這實際上是村干部的有意安排，因為原來頂替給村干部的林子現(xiàn)在的價值已經(jīng)是原來的近10倍了，所以村民們都覺得村干部是有意將村集體的林子變成自己的私有財產(chǎn)，對此村民至今仍耿耿于懷，但是沒有村民針對這種歷史問題糾纏，也沒有為此事而上訪的。因為在20世紀90年代前后村中經(jīng)濟困難，無法按時發(fā)給村干部工資，所以這樣的做法也是無奈之舉。本文主要討論的是第二種形式的林地走向。林地的拍賣也引起了很多村民的不滿，但是這種不滿很快就消解了，而其原因則正是接下來我們要討論的內(nèi)容。

南廟村的集體收入主要來自賣林子的收入和以前的一個煤礦繳納的年費，村里的公共品供給，民辦教師、村干部工資，村里的辦公費用都是從其中支取的。村中林木拍賣走的是資本和權力下鄉(xiāng)的道路。據(jù)村民說買走林地的基本上都是本鎮(zhèn)的煤礦主和鎮(zhèn)上林業(yè)站的干部。我們可看到，土地改革和林地拍賣走的是不同的道路，前者依舊按照集體主義的邏輯進行，但后者則是按照市場經(jīng)濟的原則進行的，所以弱勢的村民在林地拍賣過程中一定是處于不利位置的。那么，是如何讓村民接受了這樣不利安排的呢？林木拍賣的程序?qū)嶋H上起到了非常關鍵的作用。

二、林地拍賣中的地方程序設計

村鎮(zhèn)對人工林的拍賣有一套看似公正、透明、合理的程序：首先是村兩委會議提議，兩委的成員必須都同意進行拍賣林地才可以進行下一步行動；其次是相關部門的評估，這里面主要涉及的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的專業(yè)技術人員對將要拍賣的林地進行面積測量、林木蓄積量測量和林地單位面積拍賣價格的確定；再次是村民代表會議的決議（村民代表2/3以上的人員同意才能進行拍賣）；再其次是鎮(zhèn)政府的審批，因為是集體財產(chǎn)和自然生態(tài)的組成部分，所以必須要有地方政府的同意；隨后是限期公告，通常的時間為半個月；最后是村委會公開招標，出價最高者可以獲得將要拍賣的林地（主要包括該林地上所屬的林木資源和70年的林地使用權）。

在林地拍賣的明文程序之外還有一條不成文的規(guī)定，即拍賣林子時本村的村民有優(yōu)先購買權，其次是本鎮(zhèn)的人，最后是鎮(zhèn)外的人。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村里拍賣的人工林地較小的面積也在100畝左右（也有價格在8萬元左右的），總價格15萬左右，很少有村里人買。因為村民沒有這么多的錢。即便有錢，也不敢買，因為不知道政策走向，擔心買了之后再被國家收回。村民缺乏對政策的把握和信息，一方面是因為知識有限，對相關的政策了解很少；另一方面則是鎮(zhèn)村對林木買賣的相關政策宣傳不夠，林木和林地政策相關信息不透明，很多村民接觸不到關涉林木政策動向的最新信息。另外，弱勢的村民因為自覺沒有實力和煤礦老板及干部競爭，故基本上沒人參與此類的競標。

三、林地拍賣的歸屬結果及村民不滿消解的原因

據(jù)村民講，村里的好林子都被林業(yè)站的干部及親戚、鎮(zhèn)里的煤礦主買去了。他們要么是財力雄厚，要么是掌握了政策資源。然而，程序上的公開、透明與開放再加上本村村民購買優(yōu)先權的規(guī)定使得村莊里的每一個人在形式上都有參與招標的權利。這樣就在無形中化解了村民的不滿，并使村民將這種不滿指向了自身的“沒本事”。

村民本身處于不平等的經(jīng)濟和社會結構中，這種不平等在土地調(diào)整和林權改革中又再造了新的不平等。雖然村民對村莊中的改革事件有抱怨，但是，由于程序表面上的公開、透明和開放，多數(shù)人很快就又認同了改革所產(chǎn)生的既定秩序和格局。正是這樣的程序安排使得村民對林地的拍賣即使有不滿也無話可說。除了村民在程序的起點上就接受了市場化的道路之外，程序過程中的村民代表參與也讓村民獲得了形式上的決定權，雖然實際過程中村民代表并不能起到什么作用，但是其形式上的合法代表性是不容置疑的，除非是村民拿到了村委會和村民代表合謀的證據(jù)，不然村民代表的決議是具有正當效力的。

另外，村民不滿的消解還有一個重要的因素就是村民對林地缺乏集體財產(chǎn)的意識。本地的林地在田地實行聯(lián)產(chǎn)承包之前也曾分包到各戶，所以村民對于林地并沒有形成集體平均主義的意識，對林地在增加村民收入方面的功能考慮較少，因此對于程序的起點設計他們并沒有提出異議，在后來使用市場化原則進行林地拍賣時，村民在程序設計的起點上就已經(jīng)認同和妥協(xié)了。這也反映出經(jīng)濟中心的行為邏輯也控制了村民的頭腦。其實，我們由此還得出一點淺顯的關于農(nóng)民公平觀念的看法：農(nóng)民的公平觀念主要看中的是結果層面的公平，比如拍賣林地村民沒有好處這就是不公平；但是同時村民也看中程序公平，程序的公平在這個村莊林地拍賣的過程中讓村民無話可說。這樣一來村民就把公平的實現(xiàn)最后轉(zhuǎn)化為對自己經(jīng)濟和社會交際能力的全面衡量，如果自己在這方面沒有優(yōu)勢，只要程序公平，即使結果不利，村民也會接受這樣的現(xiàn)實。但是村民忽略的一點是，程序的設計在起點上是不公平的?？傊纱丝梢酝茖С?，農(nóng)民的公平觀念也處于一個轉(zhuǎn)變的過程中，正在從平均主義向效率和經(jīng)濟主義轉(zhuǎn)換。

為什么林地拍賣不能在村莊內(nèi)部進行呢？村兩委和鎮(zhèn)政府的做法使我們看到，林地拍賣的投標人是指向村莊之外的。村兩委賣林子是為了消除村級債務，保障村中的各項支出，這一點無可指責，但是為什么不能進行小塊林地的拍賣呢？林地的拍賣一般都在100畝左右，最便宜的也要8萬元，村民購買就很困難，若是幾千元一片的林地，村民是會很積極地參與投標的，但是在程序設計上卻并沒有這樣的考慮。在林地拍賣的面積方面體現(xiàn)的是鎮(zhèn)村的共同謀劃，這里面自然是有利益考慮的，同時也有權力與資本的交易。然而，村委會這樣的選擇在村民們看來也有他們自己的苦衷，因為“上面有人在施加壓力”。

四、結論

將以上論述的內(nèi)容加以歸納，即為：程序形式上的透明、開放與公正消解了村民在拍賣林地過程中產(chǎn)生的不滿；程序設計起點上的市場化邏輯也暗合了村民對當前社會發(fā)展邏輯的判斷以及村民自己經(jīng)濟實踐中的中心原則；而程序設計中缺失對村民的考慮則成為村民忽略的內(nèi)容，這樣程序就消解了不公和不滿。這不能不說是地方治理策略的成功。但是，也是村民面對強勢的資本入村及權力與資本合謀的現(xiàn)實的一種無奈的選擇。其實，從國家林權改革的最初動機上看，該政策是希望村民全體都可以從中受益的，同時國家的森林保護和生態(tài)環(huán)境建設也可以在村民的參與下持續(xù)地發(fā)展，但是實踐結果卻是村民并沒有從政策中受益。所以要實現(xiàn)村民在林權改革中受益就要在政策和程序的設計起點上多為村民著想，只有這樣才可以實現(xiàn)政府和村民的雙贏。

C912.82

A

1008-8466（2010）01-0022-02

2009-10-15

邢成舉（1984— ），男，河南欒川人，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心碩士研究生，主要從事農(nóng)村社會學研究；張曉娟（1987— ），女，河南鶴壁人，南開大學哲學系碩士研究生，主要從事比較邏輯研究。

董金榮］